正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系 確保江蘇經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展

徐康寧 馮偉

十八屆三中全會(huì)指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。正確處理好市場(chǎng)與政府之間的關(guān)系，對(duì)于確保江蘇經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展至關(guān)重要。

一、江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中政府與市場(chǎng)關(guān)系的基本特點(diǎn)

“強(qiáng)政府”痕跡明顯。多少年來，外界對(duì)江蘇經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和宏觀調(diào)控的特征常常以“強(qiáng)政府”加以概括；很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，江蘇官方文件也經(jīng)常提到要發(fā)揮“強(qiáng)政府+強(qiáng)市場(chǎng)”的疊加優(yōu)勢(shì)，對(duì)“強(qiáng)政府”的特征做了自我肯定。江蘇“強(qiáng)政府”的特征主要表現(xiàn)為：一是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中強(qiáng)烈體現(xiàn)了快于全國、好于周邊的政府意志，江蘇在發(fā)展的目標(biāo)上一般都比其他省份定的要高一些、好一些，并在實(shí)踐中力推這些目標(biāo)的早日實(shí)現(xiàn)。二是在政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)所使用的手段上，往往力度更大、措施更強(qiáng)，政府動(dòng)員經(jīng)濟(jì)資源的能力更強(qiáng)，動(dòng)員經(jīng)濟(jì)資源的規(guī)模更大。三是政府集中的資源相對(duì)更多，投向體現(xiàn)政府意志的領(lǐng)域也更為明確，從基礎(chǔ)設(shè)施到開發(fā)區(qū)，再到城市建設(shè)。四是國有經(jīng)濟(jì)比重較大，政府對(duì)國有經(jīng)濟(jì)的掌控力強(qiáng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有很強(qiáng)的影響力和滲透力。“強(qiáng)政府”本身并無優(yōu)劣之分，但若放入到政府與市場(chǎng)的特定關(guān)系之中，其功能也容易在一定程度上模糊政府與市場(chǎng)本應(yīng)界定的清晰關(guān)系。從政府集中資源和國有經(jīng)濟(jì)比重的有關(guān)數(shù)據(jù)看，江蘇還是有必要進(jìn)一步弱化“強(qiáng)政府”色彩的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年江蘇一般性預(yù)算財(cái)政支出為7027.67億元，占GDP的13%，這個(gè)占比要高于浙江、廣東和山東，這至少說明江蘇政府集中的財(cái)力相對(duì)多于其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份；從非國有經(jīng)濟(jì)企業(yè)職工占全體職工比重看，江蘇的數(shù)據(jù)明顯低于浙江和上海，說明國有經(jīng)濟(jì)規(guī)模仍然偏大，仍會(huì)阻礙市場(chǎng)活力。

產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政府意識(shí)強(qiáng)。長(zhǎng)期以來，政府習(xí)慣于強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，確立未來幾年的產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)方向，制定若干個(gè)或一批產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)。但實(shí)踐證明，政府的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃幾乎都是無效的，如果有一兩個(gè)產(chǎn)業(yè)真的如愿達(dá)到了政府規(guī)劃的目標(biāo)，往往是以犧牲市場(chǎng)效率為代價(jià)的，這時(shí)候，“政府失靈”大于“市場(chǎng)失靈”。一般情況下，哪些產(chǎn)業(yè)會(huì)被市場(chǎng)所接受，會(huì)發(fā)展到什么規(guī)模、什么層次，在發(fā)展過程中會(huì)遇到什么樣的機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)，沒有人能預(yù)見到，甚至市場(chǎng)自身也預(yù)見不到，自然政府也無法預(yù)見，所以憑政府自我感覺編制出來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，其結(jié)果往往事與愿違，大部分經(jīng)市場(chǎng)檢驗(yàn)發(fā)展起來的產(chǎn)業(yè)，和當(dāng)初的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃可謂大相徑庭。許多政府一廂情愿扶持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，很可能被市場(chǎng)所淘汰，或者面臨嚴(yán)重過剩的尷尬局面；還有許多政府并未聚焦的產(chǎn)業(yè)，后來的發(fā)展卻是風(fēng)生水起。政府之所以習(xí)慣在中長(zhǎng)期規(guī)劃中看重產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，主要還是有政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的意志，希望通過幾個(gè)關(guān)鍵“抓手”，即產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，來迅速推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這是本末倒置的做法，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)瘜?duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃。

二、推進(jìn)江蘇正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的幾點(diǎn)建議

厘清政府職能邊界，廓清政府干預(yù)范圍。正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，核心在于厘清政府發(fā)揮作用的邊界。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府作用的經(jīng)濟(jì)邊界范圍應(yīng)主要確定在以下幾個(gè)方面：一是市場(chǎng)機(jī)制作用不到或缺乏效率的地方，如公益性建設(shè)、沒有足夠經(jīng)濟(jì)效益的公共產(chǎn)品建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等。二是市場(chǎng)容易失靈的地方，如環(huán)境污染、市場(chǎng)壟斷、產(chǎn)能過剩等。三是自由競(jìng)爭(zhēng)無法保護(hù)且有必要保護(hù)的產(chǎn)業(yè)或相關(guān)產(chǎn)業(yè)的地方，如對(duì)農(nóng)業(yè)、幼稚型高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、體現(xiàn)文化精神的產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)或小微企業(yè)的政府保護(hù)和扶持等。四是代表國家意志和重大發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，單純市場(chǎng)行為難以滿足上述目標(biāo)的地方，如國防經(jīng)濟(jì)建設(shè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域發(fā)展平衡、消除貧困等。五是代表國家利益爭(zhēng)取更多國際市場(chǎng)空間、企業(yè)能力不足以到達(dá)的地方，如國際重大經(jīng)濟(jì)合同簽訂、促進(jìn)出口、推銷本國關(guān)鍵技術(shù)和產(chǎn)品，扶持本國企業(yè)開展國際業(yè)務(wù)等。六是涉及國家未來競(jìng)爭(zhēng)能力、單憑市場(chǎng)機(jī)制難以形成規(guī)模的重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的地方，如信息網(wǎng)絡(luò)與安全、事關(guān)經(jīng)濟(jì)全局的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)、重大產(chǎn)業(yè)整合等。

減少行政審批事項(xiàng)，優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)。雖然江蘇在“十二五”前兩年已取消和下放422項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，2013年又取消和下放154項(xiàng)，但要正確處理好政府和市場(chǎng)的內(nèi)在關(guān)系，突出市場(chǎng)配置資源的決定性作用，還要繼續(xù)減少投資審批、生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)審批、資質(zhì)資格許可，以及改革工商登記制度、改革社會(huì)組織管理制度等；要把集中清理精簡(jiǎn)與長(zhǎng)效規(guī)范監(jiān)管結(jié)合起來，按照“誰審批、誰負(fù)責(zé)”的原則，建立違法設(shè)定或?qū)嵤┬姓徟?zé)任追究制度，定期評(píng)價(jià)，動(dòng)態(tài)清理。同時(shí)，在投資項(xiàng)目審批領(lǐng)域，應(yīng)簡(jiǎn)化投資項(xiàng)目的報(bào)批、核準(zhǔn)和備案等手續(xù)，重點(diǎn)做好環(huán)境安全評(píng)估和事后監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變；在社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域，針對(duì)所涉及的金融、通信、物流、養(yǎng)老、非義務(wù)教育等，應(yīng)減少政府對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的直接干預(yù)，放寬和降低社會(huì)和私人資本進(jìn)入的限制和門檻，簡(jiǎn)化審批程序，鼓勵(lì)合理有序的競(jìng)爭(zhēng)。

尊重民間市場(chǎng)力量，增強(qiáng)市場(chǎng)發(fā)展活力。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的真諦之一在于民間不斷涌現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)的參與權(quán)和獲利權(quán)，這是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的屬性所決定的，也是文明國家法律所賦予的。對(duì)此，必須充分尊重民間力量的這種涌動(dòng)，充分尊重市場(chǎng)主體地位。首先，要系統(tǒng)制定負(fù)面清單，全面改革準(zhǔn)入制度。在市場(chǎng)準(zhǔn)入上，實(shí)行“非禁即準(zhǔn)”的原則，即只要不屬于“禁入清單”（這個(gè)清單不應(yīng)過長(zhǎng)）的范圍和領(lǐng)域，民間均可進(jìn)入經(jīng)營。其次，要打破封鎖壟斷，營造公平環(huán)境。江蘇的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)水平雖走在全國前列，但也存在條塊分隔導(dǎo)致市場(chǎng)碎片化以及行業(yè)保護(hù)、地區(qū)保護(hù)和行政壟斷等行為。因而，為加快江蘇市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一體化和大市場(chǎng)的建設(shè)進(jìn)程，要對(duì)各級(jí)政府部門涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入、經(jīng)營行為規(guī)范的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)定進(jìn)行全面清理，廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法。第三，要鼓勵(lì)萬眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，迸發(fā)市場(chǎng)活力。市場(chǎng)活力不僅來自于大型企業(yè)公司，也來自于面廣量大的中小企業(yè)、小微企業(yè)和各類創(chuàng)業(yè)主體。政府應(yīng)徹底樹立服務(wù)型政府的意識(shí)，梳理和改革各種規(guī)章制度，為具有知識(shí)產(chǎn)權(quán)者、一技之長(zhǎng)者乃至普通百姓創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)，形成一種萬眾樂于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的社會(huì)環(huán)境，讓市場(chǎng)活力深入到社會(huì)的每一個(gè)角落。

還原市場(chǎng)調(diào)節(jié)能力，形成資源配置主體。正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，必須還原市場(chǎng)自有的供需調(diào)節(jié)能力。一是除特殊商品外，政府不再干預(yù)價(jià)格和市場(chǎng)需求。很長(zhǎng)一段時(shí)間以來，政府經(jīng)常出于宏觀調(diào)控的目的，直接干預(yù)市場(chǎng)的價(jià)格制定和供需關(guān)系，不僅降低了市場(chǎng)效率，而且為權(quán)力尋租留出了空間。最典型的例證就是過去幾年政府頻繁調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，直接干預(yù)價(jià)格形成和供需關(guān)系，結(jié)果不僅事與愿違，而且嚴(yán)重扭曲了市場(chǎng)關(guān)系，導(dǎo)致資源的巨大浪費(fèi)。二是除特殊產(chǎn)業(yè)外，政府不再替代市場(chǎng)調(diào)節(jié)結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，江蘇省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)最大的癥結(jié)在于各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同和低水平傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)尾大不掉，其始作俑者往往也是政府。市場(chǎng)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有自我調(diào)節(jié)功能，對(duì)此政府應(yīng)該主要通過財(cái)政政策和貨幣政策，引導(dǎo)市場(chǎng)力量朝合理的方向調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而不是政府直接出面去人為塑造新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。三是除特殊要素外，政府不再自行動(dòng)員生產(chǎn)要素。生產(chǎn)要素是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本細(xì)胞，是組織生產(chǎn)的必備條件。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，動(dòng)員生產(chǎn)要素的力量應(yīng)該是市場(chǎng)本身，應(yīng)通過市場(chǎng)機(jī)制把生產(chǎn)要素調(diào)動(dòng)和利用起來。對(duì)此，除了特殊要素以及用于特殊領(lǐng)域外，政府不應(yīng)直接動(dòng)員生產(chǎn)要素，也不應(yīng)通過代表自己意志的國有企業(yè)動(dòng)員生產(chǎn)要素，應(yīng)該確立由市場(chǎng)去調(diào)動(dòng)生產(chǎn)要素的主體地位。即便是必須體現(xiàn)政府意志的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，也應(yīng)該引入社會(huì)資本，通過市場(chǎng)的辦法集中生產(chǎn)要素。

完善市場(chǎng)運(yùn)營體系，發(fā)揮市場(chǎng)作用機(jī)制。首先，要平等對(duì)待不同競(jìng)爭(zhēng)主體，建立公平開放的市場(chǎng)規(guī)則。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的一個(gè)重要基礎(chǔ)，就在于要有一整套公平開放透明的市場(chǎng)規(guī)則。建立這樣一套市場(chǎng)規(guī)則，是政府參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、更好發(fā)揮政府作用的重要方面，也是政府加強(qiáng)自我監(jiān)督、消除權(quán)力尋租空間的一個(gè)必做功課。其次，要加快要素市場(chǎng)建設(shè)，完善市場(chǎng)體系。在要素市場(chǎng)中，尤其要加快推進(jìn)土地市場(chǎng)和企業(yè)家市場(chǎng)的建設(shè)。沒有真正意義上的土地市場(chǎng)，或者說不積極推進(jìn)現(xiàn)行土地市場(chǎng)的改革，生產(chǎn)要素的構(gòu)成就不盡完整，土地的自身商品屬性就難以體現(xiàn)，土地確權(quán)就不能真正做到位，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的要素環(huán)節(jié)就少了一環(huán)。同樣，作為職業(yè)化的經(jīng)理人，企業(yè)家本是人力資本積累的產(chǎn)物，其進(jìn)退應(yīng)由市場(chǎng)來選擇，其價(jià)值應(yīng)由市場(chǎng)來決定。然而，長(zhǎng)期以來國有企業(yè)的經(jīng)理人才被高度行政化處理了，這類人才的選用被封閉在一個(gè)小圈子內(nèi)，已經(jīng)脫離了市場(chǎng)機(jī)制，嚴(yán)重缺乏市場(chǎng)活力，現(xiàn)在是還市場(chǎng)機(jī)制選拔職業(yè)經(jīng)理人的時(shí)候了。第三，要健全優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)化進(jìn)退機(jī)制。無論是商品，還是經(jīng)營人才，或還是產(chǎn)業(yè)，其出生應(yīng)由市場(chǎng)來催生，其退出也應(yīng)由市場(chǎng)來淘汰。就像若干年前由美國蘋果公司推出智能手機(jī)一樣，在市場(chǎng)機(jī)制作用下引起全球眾多企業(yè)跟進(jìn)，很快就形成一個(gè)巨大的全球性產(chǎn)業(yè)，而那些曾經(jīng)輝煌一時(shí)但不能跟上智能手機(jī)步伐的老牌企業(yè)，很自然地被市場(chǎng)所淘汰。

（作者單位：東南大學(xué)）

（江蘇省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室供稿）

責(zé)任編輯：錢國華