紀法分開 挺紀于前

劉海濤

堅持黨要管黨、從嚴治黨是我們黨一以貫之的方針。嚴明黨的紀律是全面從嚴治黨的必然要求和根本保障。習近平總書記強調(diào)：要加強紀律建設，把守紀律講規(guī)矩擺在更加重要的位置。紀委作為黨內(nèi)監(jiān)督的專職機構(gòu)、管黨治黨的重要力量，貫徹全面從嚴治黨要求必須正確處理好黨紀和國法的關系，切實把紀律挺在前面，使紀律真正成為管黨治黨的尺子、不可逾越的紅線。

一、準確把握黨紀與國法的關系，做到紀法分開、紀在法前、紀比法嚴

正確認識和處理黨紀與國法的關系是加強紀律建設的前提和基礎，對厘清思想認識，明確紀律建設的方向和重點，切實把紀律挺在前面，具有重要意義。工作中需把握三個重點：

黨紀要遵從國法。黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動是黨章的明確規(guī)定，全面從嚴治黨必須在法治的框架下開展，黨的紀律必須符合法律規(guī)定。黨紀的調(diào)整對象是黨員和黨組織，法律的調(diào)整對象是自然人、法人和其他組織。盡管黨紀和國法在調(diào)整對象上涇渭分明，但黨員的社會行為（如侵犯他人人身權(quán)利、民主權(quán)利等）同時受到紀律和法律的調(diào)整。因此，紀律必須要遵從法律規(guī)定，不能突破法律的原則性、禁止性規(guī)范。

在效力范圍上，黨紀有自身的效力范圍，不能突破應有范圍，侵入法律的規(guī)范事項。如涉及犯罪和刑罰、國家機構(gòu)及其組織制度、基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿(mào)的基本制度等《立法法》規(guī)定的十項法律保留事項。

在義務設定上，黨紀往往體現(xiàn)更高更嚴的要求，但這種要求不能違反法律的基本原則，即要求黨員實施違反法律強制性規(guī)定的行為。比如，紀律不能強制要求黨員捐獻個人財產(chǎn)給國家，也不能要求黨員在個人房屋拆遷補償中服從大局、無條件接受補償安置方案等。

在行為評價上，黨紀和法律在限制、剝奪自由和權(quán)利方面各有側(cè)重，法律側(cè)重對人身自由和財產(chǎn)權(quán)的限制和剝奪，如拘留、罰款、判處刑罰等，黨內(nèi)法規(guī)側(cè)重對身份資格等黨員權(quán)利的限制和剝奪，如取消評先評優(yōu)資格、撤銷黨內(nèi)職務、限制選舉權(quán)、被選舉權(quán)和參與黨內(nèi)事務決策權(quán)利等。紀律不能設定屬于法律特有的行為評價方式，如規(guī)定經(jīng)濟處罰、拘留、剝奪生命等。

黨紀要嚴于國法。黨的紀律體現(xiàn)黨的性質(zhì)和宗旨，其對黨組織和黨員的要求必然高于法律規(guī)定的公民、法人和其他組織的一般性義務。在全面從嚴治黨的新常態(tài)下，紀律的標準和要求應當更加嚴格。

紀律要全不能漏。全面從嚴執(zhí)紀，“全面”是基礎。黨的紀律之網(wǎng)要覆蓋黨組織和黨員活動的方方面面，不能留死角，不能有盲區(qū)。當前，黨的政治、組織、作風、工作、生活、財經(jīng)等各方面紀律要求總體上較為全面，但也還存在一些空缺。例如規(guī)范領導干部出版著作、領導干部的生活待遇等。還有一些紀律要求則需要與時俱進，如規(guī)范黨員領導干部辭職的規(guī)定、問責規(guī)定和配偶子女從業(yè)規(guī)定等。紀律只有覆蓋全方位，才能管住大多數(shù)，要盡快把緊缺的紀律和規(guī)矩立起來，使黨的紀律更加明確、規(guī)范、完整、系統(tǒng)。

紀律要硬不能軟。紀律對黨組織和黨員的要求必須是明確而不含糊、堅定而不容商量、理直氣壯而不畏首畏尾的剛性約束。當前，少數(shù)紀律規(guī)范對黨員特別是黨員領導干部的要求不斷后退，有的在規(guī)范約束黨員行為方面“隔靴搔癢”，形同虛設，有的回避關鍵問題，有的“原則上”太多而導致失去原則。如某關于規(guī)范國家工作人員因公臨時出國的意見中，竟然5次出現(xiàn)“原則上”這一表述。紀律要硬不能軟還要求嚴格執(zhí)紀，堅持紀律面前人人平等，遵守紀律沒有特權(quán)，執(zhí)行紀律沒有例外，特別是執(zhí)行紀律不能因為同時違紀的黨員數(shù)量眾多而搞“紀不責眾”、“下不為例”。

紀律要緊不能松。紀律之網(wǎng)不僅要覆蓋全面、剛性運行，還要織緊織密。習近平總書記指出：“規(guī)矩是起約束作用的，所以要緊一點。緊一點自然就不舒服了，舒適度就有問題了，就是要不舒服一點，不自在一點，我們不舒服一點，不自在一點，老百姓的舒適度就好一點，滿意度就高一點，對我們的感覺就好一點?！币獓栏褚?guī)范權(quán)力行使，不能松松垮垮，使黨員特別是黨員領導干部履職用權(quán)時隨心所欲，自由裁量權(quán)過大導致“牛欄關貓、來去自如”。對黨員干部而言，收緊紀律的繩子也是對黨員干部的愛護，黨規(guī)黨紀不僅是戴在頭上的緊箍咒，也是遠離違法犯罪的安全閥，嚴明黨的紀律，把好黨規(guī)黨紀底線，是對黨員干部的及時教育提醒，嚴管中體現(xiàn)了厚愛。

黨紀要先于國法。在抵御腐敗病毒的侵蝕進攻中，道德防線、紀律防線、法律防線共同構(gòu)成黨員領導干部強大的免疫系統(tǒng)。黨紀和國法作為防治腐敗的兩道防線，在防線構(gòu)筑和作用發(fā)揮兩個層面存在先后順序，兩者都體現(xiàn)了紀在法前的要求。

在部分規(guī)范的生成上，紀律在先。紀律和法律具有方向上的一致性，兩者都是黨和人民共同意志的反映和共同權(quán)威的體現(xiàn)，這一根本屬性契合客觀上要求我們做好黨紀與國法的銜接。黨的政策、主張和要求可以適時通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家法律，一些暫時不適合在國家層面實施的要求也可以在黨內(nèi)先行先試，條件成熟后上升為法律，成為全社會共同遵守的規(guī)范。例如將《廉政準則》對黨員領導干部的從政紀律要求上升為對國家工作人員從政道德的法律規(guī)范，把現(xiàn)行領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定上升為領導干部個人有關事項申報法。

在觸發(fā)機制上，紀律在前。紀律和法律具有作用效力上的時序性，紀律紅線失守，往往是法律底線失守的預警信號，而法律底線被踐踏，紀律紅線必然蕩然無存。因此，對黨員違反規(guī)則的行為，紀律應率先反應，法律則是最后才響應的機制。有的地方在執(zhí)行黨的紀律時，把紀律要求降低到法律的普適層面（例如把法律規(guī)定的貪污賄賂5000元起刑點作為給予紀律處分的最低數(shù)額標準），使違紀等同于違法，導致黨員干部要么是“好同志”，要么是“階下囚”。要杜絕這種現(xiàn)象，必須嚴格執(zhí)紀，對苗頭性、傾向性問題不放任自流，該提醒的提醒，該誡勉談話的誡勉談話，對任何違反紀律的行為“零容忍”，該組織處理的組織處理，該紀律處分的紀律處分，不能等到法律底線被突破后才有所反應。

黨紀和國法作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，從不同的角度，在黨的治國理政中發(fā)揮著不同的效用。全面從嚴治黨，把紀律挺在前面，需要嚴明黨紀、從嚴執(zhí)紀，這就要求我們要明確黨紀和國法的邊界，不能將兩者混同，該用黨紀的時候用黨紀，該用國法的時候用國法；同時還要準確把握兩者的聯(lián)系，做好銜接和配套，充分發(fā)揮紀律和法律兩道防線在治理腐敗工作中的應有作用。

二、嚴格履行監(jiān)督執(zhí)紀問責職責，切實把紀律挺在最前面

把紀律立起來嚴起來執(zhí)行到位，既是黨要管黨、從嚴治黨的重要內(nèi)容，也是各級紀檢監(jiān)察機關和廣大紀檢監(jiān)察干部義不容辭的政治責任。切實把紀律挺在最前面，要著力從以下幾個方面下功夫：

強化紀律紅線觸碰不得的思想意識。既要牢牢抓住領導干部這個“關鍵少數(shù)”，也要抓住廣大黨員干部這個大多數(shù)，強化紀律意識教育，督促黨員干部把守紀律講規(guī)矩作為從政的生命線。用好紀律這把尺子，用黨章黨規(guī)黨紀對照違紀干部的行為，突出執(zhí)紀特點，把違反政治紀律、組織紀律作為重點，維護紀律的嚴肅性。加強日常監(jiān)督執(zhí)紀，對違反紀律的“小節(jié)”問題，嚴抓嚴管，敢抓敢管，敢于板起臉來追究責任，使黨的紀律真正成為觸碰不得的硬約束、高壓線。

明確紀律審查不能放松的思路理念。各級紀委和廣大紀檢干部牢固樹立正確的政績觀，正確把握黨風廉政建設的“樹木和森林”的關系，不能只見“樹木”、不見“森林”，更不能把全面從嚴治黨混同于處理少數(shù)有嚴重問題的干部。紀律審查既要嚴肅查處重大腐敗案件，也要服務于目標任務，創(chuàng)新方式方法，按照不同的違紀情況采用不同的處置方式，及時發(fā)現(xiàn)處理違紀問題，該處分的予以處分，該降級的予以降級。始終把加強紀律建設、強化監(jiān)督執(zhí)紀問責、維護黨紀嚴肅性作為工作的重點，而立案審查、移送司法作為少數(shù)，堅決防止出現(xiàn)黨員干部要么是“好同志”、要么是“階下囚”的現(xiàn)象。

落實依規(guī)治黨齊抓共管的工作責任。以落實“兩個責任”為重點，進一步強化各級黨委的主體責任。按照“五大建設”與“五個從嚴”的要求，層層落實管黨治黨工作責任，進一步發(fā)揮各職能部門作用。堅持問題導向，列出責任清單，層層傳導壓力，加強檢查考評，進一步強化黨委、紀委和相關職能部門的責任擔當。

貫徹抓早抓小預防在先的工作方針。把嚴明紀律體現(xiàn)在日常管理監(jiān)督中，嚴格執(zhí)紀，動輒則咎，抓早抓小，使廣大黨員真正敬畏紀律、遵守紀律。堅持用紀律衡量黨員干部行為，守住紀律這條底線，發(fā)現(xiàn)苗頭就及時提醒，觸犯紀律就盡早處理，不能養(yǎng)癰遺患、放任自流。緊緊扭住“四風”問題不放松，經(jīng)常紅紅臉、出出汗，扯扯袖子、咬咬耳朵，切實防松懈防變通防反彈。落實管黨治黨責任，層層傳導壓力，把責任落到地市一級，推動黨委主體責任落地生根。加強問責追究，對管黨治黨主體責任落實不力，致使一些地方、部門發(fā)生腐敗案件的，要嚴肅追究責任。

健全系統(tǒng)配套便于執(zhí)行的制度規(guī)范。加強法規(guī)制度建設，著力解決有章可循問題。認真落實黨內(nèi)監(jiān)督各項制度，根據(jù)新修訂的廉潔自律準則、紀律處分條例、巡視工作條例等黨內(nèi)法規(guī)制度，細化配套措施和具體制度。按照明確規(guī)范、完整系統(tǒng)要求，著重對政治紀律、組織紀律、財經(jīng)紀律要求進行整合概括，明確紀律要求，做到要義明確、簡明易懂、便于執(zhí)行，讓黨員明確必須做到的行為準則、明確不可逾越的禁止性規(guī)定，自覺按原則、按規(guī)矩辦事。

構(gòu)建有效管用切實可行的工作機制。建立健全問題及時發(fā)現(xiàn)機制。堅持問題導向，著重從群眾信訪舉報、巡視巡查、常規(guī)檢查、網(wǎng)絡輿情、領導干部有關事項報告等工作中查找線索、發(fā)現(xiàn)問題。靈活開展巡視巡察，針對群眾反映較多、問題易發(fā)多發(fā)、基礎工作薄弱的熱點部門和領域，主動出擊、查找問題。建立黨風廉政建設綜合網(wǎng)絡平臺，匯集金融、房產(chǎn)、公安等信息數(shù)據(jù)，利用大數(shù)據(jù)比對及時梳理黨員干部違紀線索。建立健全分類處置機制。根據(jù)不同性質(zhì)的問題，采取多種措施，做到早查處早處置。如苗頭性問題，加強信訪監(jiān)督、談話函詢；作風問題，及時處理、通報曝光；違紀問題，堅持快查快辦，防止小問題拖成大案件。建立健全責任落實機制。凡是在黨員干部違紀問題上不主動提醒、制止、查處、報告而被上級發(fā)現(xiàn)查處的，采取上追一級的原則，對有關領導班子和領導干部包括紀檢監(jiān)察干部進行約談，實施一案雙查。

（作者單位：中共江蘇省紀委法規(guī)研究室）

責任編輯：張功杭