立法助推上海國際航運(yùn)中心建設(shè)

鄭瀟罡

國際航運(yùn)中心是融發(fā)達(dá)的航運(yùn)市場(chǎng)、豐沛的物流、眾多的航線航班于一體，一般以國際貿(mào)易、金融、經(jīng)濟(jì)中心為依托的國際航運(yùn)樞紐。1996年1月，國務(wù)院正式啟動(dòng)以上海深水港為主體，浙江、江蘇的江海港口為兩翼的上海國際航運(yùn)中心建設(shè)；2001年5月，國務(wù)院批復(fù)同意《上海市城市總體規(guī)劃1999年—2020年》，明確上?！皣H經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心”的戰(zhàn)略定位；2009年4月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)建設(shè)國際金融中心和國際航運(yùn)中心的意見》，從全局和戰(zhàn)略的高度對(duì)推進(jìn)上海國際航運(yùn)中心建設(shè)作了系統(tǒng)地部署。近年來，絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、21世紀(jì)海上絲綢之路以及長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等國家新戰(zhàn)略的實(shí)施，也為推動(dòng)航運(yùn)市場(chǎng)發(fā)展帶來了新的機(jī)遇和空間，上海國際航運(yùn)中心建設(shè)取得了一系列進(jìn)展。2014年，上海港完成貨物吞吐量75528.9萬噸，集裝箱吞吐量3528.5萬標(biāo)準(zhǔn)箱，位列全球第一；上海機(jī)場(chǎng)完成旅客吞吐量8965.9萬人次，貨郵吞吐量361.3萬噸，貨郵量位居全球第三，航線已通達(dá)46個(gè)國家和地區(qū)的256個(gè)通航點(diǎn)；上海亞洲船級(jí)社中心、上海國際航空仲裁院、中國貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)上海海損理算中心、中國船舶油污損害理賠事務(wù)中心等一批航運(yùn)功能性機(jī)構(gòu)落戶上海。在此基礎(chǔ)上，洋山深水港四期工程、浦東國際機(jī)場(chǎng)第五跑道、擴(kuò)大航運(yùn)業(yè)開放措施等涉及國際航運(yùn)中心建設(shè)的各類硬件和軟件措施也在持續(xù)推進(jìn)。在推進(jìn)上海國際航運(yùn)中心建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，通過航運(yùn)中心地方立法提供法制保障，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，顯得尤為重要且迫切。同時(shí)，航運(yùn)中心立法也可以與現(xiàn)有的《上海市推進(jìn)國際金融中心建設(shè)條例》、《上海市推進(jìn)國際貿(mào)易中心建設(shè)條例》共同構(gòu)成推動(dòng)上海“四個(gè)中心”建設(shè)的較為完善的法治保障。

2015年12月29日，市十四屆人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議對(duì)《上海市推進(jìn)國際航運(yùn)中心建設(shè)條例（草案）》進(jìn)行了審議?！稐l例（草案）》分六章，共四十六條，具體包含規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、航運(yùn)服務(wù)體系、航運(yùn)科技創(chuàng)新和航運(yùn)營商環(huán)境建設(shè)等內(nèi)容，其中尤其體現(xiàn)了三個(gè)需要。

依托中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)實(shí)現(xiàn)航運(yùn)政策突破的需要

海運(yùn)業(yè)包括海上運(yùn)輸、港口、航道和航運(yùn)服務(wù)等諸多方面。2013年，中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立，改善了航運(yùn)發(fā)展的綜合配套環(huán)境和創(chuàng)新環(huán)境。為主動(dòng)對(duì)接自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，加快推進(jìn)上海國際航運(yùn)中心建設(shè)，交通運(yùn)輸部與市政府聯(lián)合又發(fā)布了《關(guān)于落實(shí)<中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案>加快推進(jìn)上海國際航運(yùn)中心建設(shè)的實(shí)施意見》。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案以及上述實(shí)施意見中，都提出了加快推進(jìn)國際航運(yùn)中心建設(shè)的創(chuàng)新航運(yùn)政策，《條例（草案）》予以了必要的吸納：一是國際中轉(zhuǎn)集拼政策，其是衡量國際航運(yùn)樞紐港的重要指標(biāo)，主要好處在于同一集裝箱的貨物在中轉(zhuǎn)港通過拆箱分揀和包裝，再運(yùn)往不同目的港，從而有效地提高了運(yùn)輸效率。二是沿海捎帶政策，即指國際航運(yùn)船舶在沿海港口之間從事外貿(mào)集裝箱的國內(nèi)段運(yùn)輸。實(shí)施沿海捎帶政策，可以有效提高船舶運(yùn)輸效率，有利于吸引國際航運(yùn)船舶集聚上海港。三是國際船舶登記制度。國際航運(yùn)船舶登記量是衡量國際航運(yùn)中心的一項(xiàng)重要指標(biāo)。2014年底，在上海登記的國際航行船舶數(shù)量為415艘，其中特案免稅船舶25艘，“中國洋山港”籍船舶僅有5艘。目前，本市正在對(duì)國際船舶登記制度作進(jìn)一步研究，并需要法治層面進(jìn)一步推進(jìn)。

適應(yīng)加快建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心的需要

2015年5月，市委、市政府發(fā)布了《關(guān)于加快建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心的意見》，對(duì)科創(chuàng)中心建設(shè)作出了全面部署。科技創(chuàng)新是國際航運(yùn)中心建設(shè)的有機(jī)組成部分，也是內(nèi)生性需求。國際航運(yùn)中心建設(shè)中諸多領(lǐng)域都需要科技創(chuàng)新予以推動(dòng)?！稐l例（草案）》著力從支持骨干船舶制造企業(yè)建設(shè)國家級(jí)的船舶、海洋工程裝備以及船用設(shè)備研發(fā)實(shí)驗(yàn)中心，扶持以創(chuàng)新型航運(yùn)產(chǎn)品和服務(wù)為主營業(yè)務(wù)的企業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)航運(yùn)相關(guān)企業(yè)逐步推進(jìn)信息化與生產(chǎn)、服務(wù)、管理各環(huán)節(jié)的融合，支持大飛機(jī)、航空發(fā)動(dòng)機(jī)等研發(fā)和制造以及適航審定和航空器運(yùn)行評(píng)審能力建設(shè)等方面推進(jìn)航運(yùn)創(chuàng)新科技發(fā)展。同時(shí)針對(duì)利用創(chuàng)新科技提高航運(yùn)領(lǐng)域的環(huán)保水平，打造綠色航運(yùn)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，《條例（草案）》規(guī)定了相應(yīng)措施。

建成功能完善、輻射全球的大型國際航空樞紐的需要

國際航運(yùn)中心，具體包括建設(shè)國際航運(yùn)樞紐港、國際航空樞紐港。2012年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見》，提出要著力把上海等機(jī)場(chǎng)建成功能完善、輻射全球的大型國際航空樞紐。國際航空樞紐港建設(shè)的核心要素包括航線網(wǎng)絡(luò)、貨運(yùn)物流、通用航空、空港服務(wù)和空域容量等方面。為進(jìn)一步推進(jìn)相關(guān)建設(shè)工作，《條例（草案）》分別作出了規(guī)范：在航線網(wǎng)絡(luò)方面，鼓勵(lì)本市基地航空公司積極拓展國內(nèi)外航線，完善航線網(wǎng)絡(luò)布局，提升航線網(wǎng)絡(luò)的通達(dá)性、銜接性和樞紐航班密度。在貨運(yùn)物流方面，明確支持國內(nèi)外航空公司以及綜合物流服務(wù)商在上海機(jī)場(chǎng)建設(shè)航空物流轉(zhuǎn)運(yùn)中心，推廣應(yīng)用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，加快航空貨運(yùn)發(fā)展。在通用航空方面，要求加強(qiáng)公務(wù)機(jī)基地建設(shè)，滿足公務(wù)機(jī)運(yùn)營保障需求，以吸引更多的公務(wù)航空運(yùn)營機(jī)構(gòu)在本市開展業(yè)務(wù)。在空港服務(wù)方面，要求機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)、航空公司等單位采取措施，提升機(jī)場(chǎng)安全運(yùn)營效率和綜合服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，鼓勵(lì)國內(nèi)外航空公司和航空聯(lián)盟來上海發(fā)展，共同建設(shè)品質(zhì)領(lǐng)先的世界級(jí)國際航空樞紐。

加大航運(yùn)中心建設(shè)政策扶持和制度創(chuàng)新力度

在審議中，常委會(huì)組成人員普遍認(rèn)為，《條例（草案）》立足上海國際航運(yùn)中心建設(shè)的近期目標(biāo)，兼顧中遠(yuǎn)期發(fā)展目標(biāo)，將現(xiàn)行的政策措施予以法治化，對(duì)國家明確由上海先行先試的相關(guān)事項(xiàng)，提出了相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制、扶持政策和保障措施，對(duì)目前尚不明確、需要進(jìn)一步探索創(chuàng)新的事項(xiàng)，作了原則性規(guī)定，是可行的、必要的。但同時(shí)針對(duì)《條例（草案）》部分條款審議中也提出了補(bǔ)充、完善的意見和建議。如有觀點(diǎn)認(rèn)為，《條例（草案）》涉及航空領(lǐng)域的內(nèi)容在體現(xiàn)航空樞紐建設(shè)特點(diǎn)和要求上尚顯不足。目前《條例（草案）》的內(nèi)容主要是圍繞貨運(yùn)展開，尚未充分體現(xiàn)航空業(yè)的客運(yùn)特點(diǎn)；客貨運(yùn)的中轉(zhuǎn)量、航班正點(diǎn)率、口岸服務(wù)效率等判定國際航空樞紐的重要指標(biāo)也尚未涉及；由機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)推進(jìn)集約化建設(shè)機(jī)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)長(zhǎng)三角機(jī)場(chǎng)群功能互補(bǔ)等難度較大；航空企業(yè)環(huán)保措施有橋載能源設(shè)備供電、新能源特種航空設(shè)施使用、合理優(yōu)化航空器地面運(yùn)行、光伏等節(jié)能技術(shù)改造和技術(shù)應(yīng)用等，《條例（草案）》僅對(duì)“鼓勵(lì)使用橋載能源設(shè)備供電”作出規(guī)定較顯單一。又如，有觀點(diǎn)建議，上海國際航運(yùn)中心建設(shè)仍需加大政策扶持和制度創(chuàng)新力度：進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)航運(yùn)科技創(chuàng)新的激勵(lì)和引導(dǎo)，增加智庫建設(shè)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等內(nèi)容，將用于扶持航運(yùn)裝備關(guān)鍵技術(shù)、核心技術(shù)和重大產(chǎn)品研發(fā)的專項(xiàng)資金的用途，拓展至航運(yùn)領(lǐng)域的教育及獎(jiǎng)勵(lì)重大科技創(chuàng)新等方面；進(jìn)一步重視航運(yùn)信息數(shù)據(jù)的整合和運(yùn)用，圍繞航運(yùn)中心建設(shè)的需求，明確企業(yè)和相關(guān)管理部門應(yīng)提供的相關(guān)數(shù)據(jù)，明確大數(shù)據(jù)整合的主體，對(duì)大數(shù)據(jù)的規(guī)范運(yùn)用等內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化并作出規(guī)定；進(jìn)一步鼓勵(lì)節(jié)能環(huán)保技術(shù)的研發(fā)和推廣，明確對(duì)港口和航運(yùn)企業(yè)采用節(jié)能、環(huán)保新技術(shù)、新設(shè)備予以鼓勵(lì)。