云南民族地區(qū)全面小康社會建設的思考

董兆偉　李景浩　吳旭　唐亮　賈廷權

能否在2020年如期實現(xiàn)全面建設和建成小康社會，“十三五”時期是決戰(zhàn)決勝階段，貧困地區(qū)特別是邊疆和少數(shù)民族地區(qū)則是主戰(zhàn)場。

最近，中央黨校中青一班（39期）四支部第六調研組一行到云南省楚雄彝族自治州進行調研學習，對民族地區(qū)全面建成小康社會問題有了更加具體的了解，有了一些新的認識。民族地區(qū)全面建成小康社會雖然已經(jīng)具有堅實基礎和充分條件，但也存在一些特殊困難問題，必須精準對策，決戰(zhàn)決勝。

一、楚雄州的做法和成效

（一）突出主攻方向，經(jīng)濟建設成效顯著

2015年楚雄市預計實現(xiàn)生產(chǎn)總值301億元，比“十一五”末增長70.26%，“十二五”時期年增長約11.23%。人均生產(chǎn)總值達50406元。增長63.2%，年均增長10.3%，實現(xiàn)小康目標程度為88.4%。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入28544元，增長69.8%，年均增長11.2%實現(xiàn)小康目標程度為114.2%。農村居民人均可支配收入9005元，增長93.1%年均增長14.1%實現(xiàn)小康目標程度為36%。

（二）突出基礎優(yōu)先，發(fā)展條件不斷完善

一是農業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程加快，落實各項支農惠農資金20.05億元，全力以赴抗旱救災保豐收，“十二五”期間糧食產(chǎn)量年均保持在1.8億公斤以上，煙農賣煙收入年均增長11.1%，大力發(fā)展高原特色產(chǎn)業(yè)，“十二五”末，全市預計實現(xiàn)農業(yè)增加值24.44億元，比“十一五”末增加41.6%，年均增長7.2%，農業(yè)勞動雙利1.5萬元每人實現(xiàn)小康目標程度為75%。二是工業(yè)經(jīng)濟穩(wěn)中有進，加快工業(yè)園區(qū)基礎建設，楚雄工業(yè)園“一園五區(qū)”構架初步形成?！笆濉蹦┤幸?guī)模以上工業(yè)企業(yè)達77戶，預計實現(xiàn)工業(yè)增加值126.73億元，增長69.2%年均增長11.1%。三是第三產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，商貿物流業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，編制完成楚雄農業(yè)現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，加強城市商業(yè)網(wǎng)點，專業(yè)市場規(guī)劃建設，旅游業(yè)快速發(fā)展，成功創(chuàng)建中國旅游城市，“十二五”末預計實現(xiàn)旅游收入28.94億元，增長103.8%年均增長15.3%。房地產(chǎn)，金融保險和中介服務健康發(fā)展，交通郵電通信業(yè)迅猛發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)普及率達81.2%，實現(xiàn)小康目標程度為162.4%，“十二五”末預計實現(xiàn)第三產(chǎn)業(yè)增加值113.7億元，增長66.7%，年均增長10.8%，第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重37.27%，實現(xiàn)小康目標程度為80.2%。

（三）突出民生改善，社會事業(yè)長足發(fā)展

一是教育整體水平提高，加大教育投入，落實兩免一補，切實改善辦學條件。教育資源配置逐步優(yōu)化，教育質量全面提高，高考綜合上線率達96.4%。二是衛(wèi)生和計生事業(yè)健康發(fā)展，深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共衛(wèi)生服務體系，疾病防控和婦幼衛(wèi)生工作得到加強，慢性病綜合防控示范區(qū)建設成功，“十二五”末預計人均公共衛(wèi)生支出提高到40元每千人擁有執(zhí)業(yè)醫(yī)師3.1人實現(xiàn)小康目標程度為159%。三是社會保障水平不斷提高，失業(yè)率為3.5%完成全面小康目標要求，新農合群眾大病參保率百分之百，城鎮(zhèn)居民和職工基本醫(yī)療保險參保人數(shù)達11.4萬人，養(yǎng)老金社會化發(fā)放率達百分之百，全面啟動城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險并軌工作，參保人數(shù)達23萬人。四是文化廣電事業(yè)繁榮發(fā)展，扎實推進國家公共文化服務體系示范區(qū)創(chuàng)建工作，“十二五”末文化及相關產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重達5%實現(xiàn)小康目標程度為百分之百。五是科技事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，楚雄經(jīng)濟開發(fā)區(qū)申報成為省級高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)?！笆濉蹦芯颗c試驗發(fā)展經(jīng)費支出占GDP比重為0.274%，實現(xiàn)小康目標程度為29.6%，每萬人發(fā)明專利擁有量1.5人。實現(xiàn)小康目標程度為42.9%。六是脫貧攻堅，扎實推進。派出203人18支不同扶貧工作隊，以駐村開展工作，發(fā)放扶貧貼息貸款3.13億元扶持1.28萬戶農戶發(fā)展，減少貧困人口3.9萬人。七是民生福利更加改善?！笆濉蹦┏青l(xiāng)家庭人均住房面積達標率分別達61%、48%，分別實現(xiàn)小康目標程度為，101.27%和80%。

（四）突出優(yōu)化結構，特定產(chǎn)業(yè)方興未艾

一是投資總量快速增長，健全重點項目市級領導跟進，責任部門服務保障和縣和現(xiàn)場辦公會制度，切實保障了重點項目開工建設?！笆濉蹦╊A計全市規(guī)模以上固定資產(chǎn)投資261億元。拉動GDP增長5.3個百分點。二是城鄉(xiāng)建設統(tǒng)籌推進完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，全市控制性詳細規(guī)劃覆蓋率達90.5%，加強城鄉(xiāng)基礎設施建設，修建城市道路橋梁公園等市政基礎設施項目83個，完成投資9.5億元，完成489.5公里農村公路和176件小型病險水庫除險加固，實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)一水兩污工程和美麗鄉(xiāng)村示范村項目275個，城鎮(zhèn)化基礎得到夯實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃率達百分之百，兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)已列入全國重點鎮(zhèn)發(fā)展。三是城市管理系持續(xù)加強加大違法建設查處力度，開展城區(qū)道路交通治堵保暢工作和數(shù)字化城市管理系統(tǒng)建設。實施重要景觀點綠化美化亮化工程。四創(chuàng)工作穩(wěn)步，“十二五”末預計城市成區(qū)面積達42平方公里，城鎮(zhèn)化率達61%，比“十一五”末提高5.18個百分點，預計城鎮(zhèn)人口比重為61%實現(xiàn)小康目標程度為101.27%。

（五）突出解決問題，精準扶貧威力顯現(xiàn)

一是掛包幫全覆蓋，實現(xiàn)省州市，縣市區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級干部整體聯(lián)動，全省實際共組織50.79萬名干部與574萬貧困人口掛上鉤結成對。二是轉投房全覆蓋，省級領導率先垂范，各級各部門主要領導帶頭全面組織開展轉頭訪工作。三是駐村工作隊全覆蓋。四是扶貧對象信息化動態(tài)管理全覆蓋。

二、經(jīng)驗和啟示

（一）制度優(yōu)勢得天獨厚

云南民族地區(qū)在短短幾十年內發(fā)生了翻天覆地的變化，有些民族甚至是從原始生活狀態(tài)直接走向小康社會，可以說是人類社會的奇跡。這種變化只有在社會主義中國才能發(fā)生，只有在民族區(qū)域自治這樣的政治制度之下才能實現(xiàn)。因此，民族區(qū)域自治制度是各民族經(jīng)濟、政治、文化的根本保障，符合中國的國情，必須始終堅持。

（二）舉國機制，彰顯威力

最近幾年，中央針對民族地區(qū)扶貧攻堅和小康建設的實際，組織動員國家部委、中央企業(yè)、發(fā)達地區(qū)對口幫扶，從政策、項目、資金、科技等方面進行點對點的扶持。實踐證明中央上述的重大舉措，不僅大大加快了民族地區(qū)的發(fā)展進程，而是具體實踐了先富幫后富，實現(xiàn)共同富裕這個社會主義的本質要求。

（三）科學謀劃，責任到位

從省里到市、州，從縣區(qū)到鄉(xiāng)村，從省級領導到基層干部，云南省各級黨委政府高度重視民族地區(qū)脫貧致富奔小康的偉大事業(yè)，省、州堅持制定五年規(guī)劃和年度計劃，縣、鄉(xiāng)、村提出實施方案，完善和堅持領導機制、工作機制和責任落實機制，以科學規(guī)劃為引導，以強有力的組織為保障，上下聯(lián)動、跟蹤問效，層層有責、人人擔當，這些都是民族地區(qū)不斷加快發(fā)展的重要組織保證。

（四）揚長避短，久久見功

如何發(fā)揮優(yōu)勢，揚長避短，走出具有自身特色的發(fā)展路子，云南省進行了長期認真探索，積累了不少經(jīng)驗。享譽中外的云南文化旅游產(chǎn)業(yè)、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、綠色食品產(chǎn)業(yè)以及能源資源產(chǎn)業(yè)，都是立足自身優(yōu)勢，堅定不移，常抓不懈的結果。因此，人無我有、人有我特、人特我優(yōu)，加上咬定青山不放松、久久為功的精神，是民族地區(qū)發(fā)展的重要捷徑。

（五）群眾主體，動力持久

云南省通過加強基層組織建設、產(chǎn)業(yè)組織建設，把廣大群眾團結在基層組織周圍，聚集在產(chǎn)業(yè)鏈上，封閉、保守、落后的意識和生產(chǎn)生活方式逐步改變，使各民族群眾成為自我管理、自我教育的主體，投身發(fā)展產(chǎn)業(yè)、市場競爭的積極性和能力水平不斷提升，脫貧致富的動力持續(xù)增強。

三、問題和建議

當前民族地區(qū)在全面建成小康社會道路上，還面臨不少特殊的問題和困難，從認識程度和重視程度的視角看，大體可以分為兩類：一類是諸如貧困面大、貧困程度深，經(jīng)濟總量小，自我發(fā)展能力不夠，自然條件差、發(fā)展存在諸多限制，基礎設施薄弱，瓶頸制約明顯，產(chǎn)業(yè)結構不合理、轉型升級困難，社會矛盾突出、維護團結穩(wěn)定壓力大等突出問題，對這類問題上下認識高度一致，而是正在聚集各方面的力量和資源集中攻堅解決；另一類是在解決這些突出問題過程中出現(xiàn)的一些新問題，特別是同黨的十八屆五中全會提出的新要求相比，還有一些新問題應當擺到更加突出的位置重視解決。這里重點對這些新問題作些梳理，提出些建議。

第一，實事求是地確定全面小康指標體系。全面小康不是每個地區(qū)、每個民族同時達到同一個水平；對民族地區(qū)而言，全面小康的標準最主要的是實現(xiàn)人均國內生產(chǎn)總值、城鄉(xiāng)居民收入比2010年翻一番和基本公共服務均等化。國家有關部門應當盡快制定提出一個全面小康的指標體系。這個指標體系既要體現(xiàn)“全面”更要突出“重點”，既要罩住整體更要具有差異化特點。對民族地區(qū)來說，突出“重點”就是要把脫貧攻堅同全面小康有機統(tǒng)一起來進行安排，引導民族地區(qū)始終把補長短板、補厚薄板作為重中之重，千方百計完成解決絕對貧困的重大歷史任務。從指標角度看，脫貧和全面小康不是一回事，但沒有穩(wěn)定脫貧就不可能有全面小康。所謂體現(xiàn)差異化特點，則是對公共服務均等化要有更加具體明細的指標設計，而且作為剛性指標，對中央財政、地方財政投入作出明確規(guī)定，更多地支持民族地區(qū)提升社會發(fā)育程度，穩(wěn)定提高自我發(fā)展能力。

第二，深化拓展對口幫扶機制。對口幫扶政策是落實小平同志“兩個大局”戰(zhàn)略思想的具體行動，在推動民族地區(qū)發(fā)展中起到了重要作用。但是基層干部群眾反映，目前的對口幫扶政策主要存在兩個方面的問題：一是政策覆蓋面不廣，造成了民族地區(qū)之間的不平衡；二是在具體措施上統(tǒng)籌不夠，應當而且必須進一步優(yōu)化對口幫扶體制機制。一方面把全國發(fā)達地區(qū)對口幫扶、省內對口幫扶和社會幫扶力量統(tǒng)籌組織，統(tǒng)籌安排，選擇全國經(jīng)濟實力前100位的地級市，所有中央企業(yè)、高校對口幫扶所有的民族自治州自治縣，省內幫扶具體到鄉(xiāng)，社會幫扶和志愿者幫扶具體到事具體到點，力爭做到對民族地區(qū)的全覆蓋。同時，對口幫扶的措施要進一步拓展，要更加精準，在繼續(xù)加大資金、項目、技術支持力度的同時，應特別重視在民族特色產(chǎn)業(yè)與大市場對接，重視幫助民族地區(qū)人力資源開發(fā)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等事業(yè)發(fā)展。

第三，進一步加大社會事業(yè)發(fā)展的支持力度。民族地區(qū)欠發(fā)達，說到底是社會事業(yè)發(fā)展緩慢，特別是教育落后，這種局面還沒有得到根本改變。因此建議，要高度重視加大力度實施教育優(yōu)先戰(zhàn)略，切實落實好義務教育政策措施。在此基礎上，盡快建立民族地區(qū)、特別是邊疆少數(shù)民族地區(qū)、人數(shù)較少民族教育事業(yè)扶持政策，對從幼兒園到高中階段教育及職業(yè)教育全免費，由中央財政轉移支付，地方各級政府要落實好讓每一個孩子入學接受教育的責任。醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)方面，省市縣三級要統(tǒng)籌抓好資源下鄉(xiāng)到村工作，特別是醫(yī)務人員要輪流下去，既要從醫(yī)治病，又要培訓鄉(xiāng)村醫(yī)生。鄉(xiāng)村醫(yī)療要更加突出對農牧民群眾的健康狀況普查，逐步建立起健康檔案，做到有病早發(fā)現(xiàn)、早醫(yī)治，防止小病拖成大病，一有大病就成困難戶的現(xiàn)象持續(xù)發(fā)生。

第四，進一步加強對自治州工作的領導和支持。建議，首先要深入挖掘現(xiàn)有政策的“存量”，把已有的政策用足用好，對政策落實不到位的，要加大監(jiān)督檢查力度，保證落地生根結果。與此同時，對脫貧攻堅和全面小康的重點難點，按照分類指導的原則，從中央和省級兩個方面，研究制定推進自治州發(fā)展的差別化區(qū)域性政策，切實在資金、項目等方面進一步加大投入和支持力度，特別是對自治州財政體制進行調整性改革，即州轄縣財政上解到省的基數(shù)保持不變，新增部分留州縣分成使用，以增強自治州的財力和自我發(fā)展能力。

第五，創(chuàng)新建邊穩(wěn)邊模式。目前在我國邊疆穩(wěn)定上面臨一些新的挑戰(zhàn)，比如敵對勢力利用邊境進行的偷渡、滲透和破壞活動加劇；跨界婚姻、難民問題、境外邊民無序回流等問題突出；由于勞務輸教、人口流動，一些邊境村寨“空心化”，特別是教師、醫(yī)生等公務人員派不進、留不住。這些問題應當引起高度重視，要通過機制創(chuàng)新，做到新老辦法并用，軍政軍民結合，建邊守邊并舉。首先從國家層面推動實施興邊富民行動，從“十三五”開始對邊境沿線的縣，中央財政每年補助1億元。其次，對出現(xiàn)“空心化”村寨，通過土地流轉等方式，引進市場主體去經(jīng)營去建設，國家在稅費減免等方面給予傾斜優(yōu)惠。再次對因為利益糾紛引發(fā)的矛盾，對跨界婚姻、難民邊民回流等問題，及時進行化解處理，防止因矛盾積累激化而影響邊境穩(wěn)定。

〔作者為中央黨校中青一班（39期）四支部第六調研組成員。董兆偉，河北廣播電視大學校長；李景浩，吉林省延邊朝鮮族自治州州長；吳旭，四川省婦聯(lián)主席；唐亮，國務院三峽辦稽查司正司長級稽查專員；賈廷權，甘肅省委組織部副部長兼省人力社保廳廳長〕