如何應(yīng)對(duì)我國(guó)財(cái)政改革面臨的挑戰(zhàn)

劉尚希

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)稅體制在治國(guó)安邦中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。過(guò)去的財(cái)稅改革是市場(chǎng)化改革的突破口，新一輪財(cái)稅體制改革是全面深化改革的突破口，是一場(chǎng)關(guān)系國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革，是立足全局、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新。財(cái)政改革不斷推進(jìn)，成效逐步顯現(xiàn)。由于整個(gè)改革進(jìn)入深水區(qū)，加上經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)和國(guó)際環(huán)境影響，財(cái)政改革仍面臨著風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，財(cái)政改革的任務(wù)依然十分艱巨。

一、我國(guó)財(cái)政改革面臨的挑戰(zhàn)

財(cái)政改革涉及國(guó)家治理的方方面面，問(wèn)題復(fù)雜，遇到的阻力也多。相比其他改革，財(cái)政改革面臨的挑戰(zhàn)更具有不確定性。這突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）如何統(tǒng)一國(guó)家財(cái)權(quán)

完善國(guó)家治理體系、維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安，統(tǒng)一國(guó)家財(cái)權(quán)是關(guān)鍵。

國(guó)家財(cái)權(quán)，包括預(yù)算權(quán)、稅費(fèi)權(quán)、所有權(quán)、專賣權(quán)等內(nèi)容。總體上看，國(guó)家財(cái)權(quán)至今未能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。過(guò)去長(zhǎng)期存在的自收自支的預(yù)算外資金，就是國(guó)家財(cái)權(quán)分散割裂的集中表現(xiàn)?，F(xiàn)在，這個(gè)問(wèn)題名義上解決了，“預(yù)算外資金”已經(jīng)被取消，但預(yù)算“切塊”的問(wèn)題仍以各種形式存在，并形成了難以撼動(dòng)的既得利益和權(quán)力?；痤A(yù)算的存在，實(shí)際上就是預(yù)算權(quán)統(tǒng)一過(guò)程中遇到阻力而妥協(xié)的產(chǎn)物。基金預(yù)算的背后是各部門的權(quán)力和利益。一些專項(xiàng)收入都規(guī)定以收定支，?？顚Ｓ茫关?cái)政資金使用碎片化。部門的“二次分配權(quán)”，嚴(yán)重肢解了預(yù)算的統(tǒng)一性，成為預(yù)算中的“預(yù)算外”，妨礙全面完整統(tǒng)一預(yù)算的真正實(shí)現(xiàn)。近年來(lái)，部門利益法制化現(xiàn)象較為普遍，這種做法實(shí)際上也是以另一種形式行使預(yù)算分配權(quán)，是以法律方式分割預(yù)算權(quán)，是對(duì)人大預(yù)算權(quán)的自我否定。

在公共部門之間，責(zé)權(quán)配置不當(dāng)，導(dǎo)致政出多門，財(cái)政資金和政策嚴(yán)重“碎片化”，資金安排使用上重復(fù)、脫節(jié)和沉淀問(wèn)題突出。

統(tǒng)一國(guó)家財(cái)權(quán)，就要統(tǒng)籌財(cái)政資金、減少專項(xiàng)資金、從法律上取消各種掛鉤支出以及一般公共預(yù)算中專項(xiàng)收入以收定支的規(guī)定，防止以法律的方式割裂、否定人大自身的完整預(yù)算權(quán)。

（二）如何權(quán)衡財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與公共風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)邁入新常態(tài)，財(cái)政收入增速也開(kāi)始減緩。但是人口老齡化、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、貧富差距代際傳遞、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始凸顯，財(cái)政化解公共風(fēng)險(xiǎn)的壓力很大。

化解全社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家在推動(dòng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)關(guān)系重構(gòu)中的作用，就必須使國(guó)家擁有與之相稱的國(guó)家能力。國(guó)家能力主要體現(xiàn)為資源汲取能力、政治滲透能力和危機(jī)解決能力。所有這些能力的提升都要依靠財(cái)政活動(dòng)加以支撐。推動(dòng)財(cái)政改革，就必須要權(quán)衡財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與公共風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。這涉及到財(cái)政規(guī)模和財(cái)政結(jié)構(gòu)的優(yōu)化問(wèn)題。一方面，要通過(guò)結(jié)構(gòu)性減稅來(lái)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)的目標(biāo)；另一方面，又不能降低政府公共服務(wù)和化解公共風(fēng)險(xiǎn)的能力，避免財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)急劇擴(kuò)大反過(guò)來(lái)威脅經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定。

權(quán)衡財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與公共風(fēng)險(xiǎn)，需要處理好國(guó)家與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。哪些職責(zé)和支出應(yīng)該由國(guó)家負(fù)責(zé)，哪些職責(zé)和支出應(yīng)該由社會(huì)承擔(dān)，目前還缺乏清晰的界定和規(guī)范的制度，社會(huì)預(yù)期模糊。這很可能加大公共風(fēng)險(xiǎn)，倒逼財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（三）如何處理民生與發(fā)展的關(guān)系

推動(dòng)財(cái)政改革，應(yīng)該在動(dòng)態(tài)中處理好民生與發(fā)展的關(guān)系。當(dāng)前，容易出現(xiàn)兩個(gè)誤區(qū)：一個(gè)是過(guò)分追求發(fā)展的速度和規(guī)模，忽視民生問(wèn)題的解決，陷入為發(fā)展而發(fā)展的誤區(qū)，偏離了本原的目標(biāo)；一個(gè)是過(guò)分強(qiáng)調(diào)改善民生的力度和時(shí)限，把促進(jìn)發(fā)展的必要資源過(guò)多地用于當(dāng)下民生問(wèn)題的解決，陷入殺雞取卵的誤區(qū)。一旦落入這兩個(gè)誤區(qū)當(dāng)中，就無(wú)法處理好民生與發(fā)展的關(guān)系，產(chǎn)生另一種公共風(fēng)險(xiǎn)：既不能實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展，也不能從根本上改善民生，從而背離可持續(xù)發(fā)展和長(zhǎng)治久安的戰(zhàn)略目標(biāo)。

推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化是財(cái)政改革中處理民生與發(fā)展關(guān)系的一個(gè)重要問(wèn)題。人口城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民市民化，這是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，意味著城鎮(zhèn)化絕不能搞大躍進(jìn)，只能是一步一步往前推進(jìn)。農(nóng)民市民化過(guò)程存在的不確定性也容易引發(fā)公共風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政改革是化解這些公共風(fēng)險(xiǎn)的宏觀條件。人口城鎮(zhèn)化要求各級(jí)政府的責(zé)任尤其是財(cái)政責(zé)任要做一個(gè)重新調(diào)整，事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力要重新組合。城市政府的責(zé)任加大了，農(nóng)村政府的責(zé)任跟以前也不同。事權(quán)要重新劃分，有些事權(quán)要上移，有些上移到中央，有些上移到市。過(guò)去劃分收支以戶籍人口為依據(jù)，現(xiàn)在要重新界定?；竟卜?wù)均等化也要重新定義，不能按照地域、空間這么一個(gè)靜態(tài)的概念去搞。轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)要調(diào)整，過(guò)去是按戶籍人口，現(xiàn)在必須要按常住人口，這是一個(gè)很大的變化。人口城鎮(zhèn)化中的所有這些問(wèn)題都會(huì)給財(cái)政改革帶來(lái)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（四）如何形成財(cái)政改革合力

推動(dòng)財(cái)政改革，必須從長(zhǎng)期、整體分析出發(fā)，凝聚各方面力量，防范和化解我國(guó)發(fā)展過(guò)程中各種不確定性和公共風(fēng)險(xiǎn)。這涉及到多個(gè)層面：

一是政府之手與市場(chǎng)之手如何形成合力。從整體上來(lái)看，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)都是“混合經(jīng)濟(jì)”離不開(kāi)“兩只手”，兩者應(yīng)在分工基礎(chǔ)上形成合作。兩者怎么協(xié)同？要從制度上通過(guò)改革解決問(wèn)題。

二是公共部門如何形成合力。形成有序的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)該在公共部門之間和各級(jí)政府間合理配置責(zé)任，形成合力。特別是從公共風(fēng)險(xiǎn)治理角度看，除了要強(qiáng)調(diào)中央和地方各自的責(zé)任，即強(qiáng)調(diào)分工以外，還要強(qiáng)調(diào)中央和地方的合作。合作不是傳統(tǒng)意義所說(shuō)的事權(quán)共擔(dān)，而是分清責(zé)任，形成合力。

三是公平與效率如何相融合。效率與公平是整個(gè)發(fā)展的兩個(gè)輪子。真正的可持續(xù)發(fā)展，不是誰(shuí)兼顧誰(shuí)的問(wèn)題，兩者必須融合，要把效率和公平變成兩個(gè)動(dòng)力。

四是經(jīng)濟(jì)資本與社會(huì)資本怎樣有機(jī)結(jié)合。文化、教育、人力資源、社會(huì)誠(chéng)信，這些社會(huì)資本會(huì)影響經(jīng)濟(jì)資本的效率。沒(méi)有社會(huì)資本作為支撐條件，經(jīng)濟(jì)資本效率會(huì)越來(lái)越低。財(cái)政改革既要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)資本、社會(huì)資本積累，更重要的是要把二者融合起來(lái)，形成合力。

二、進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政改革的幾點(diǎn)建議

按照十八屆三中全會(huì)確定的目標(biāo)和《財(cái)稅改革總體方案》，財(cái)政改革正有序推進(jìn)，預(yù)算改革先行，稅制改革隨行，中央與地方財(cái)政體制改革跟進(jìn)。下面提出幾點(diǎn)看法和建議。

（一）取消部門“二次分配權(quán)”，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算的完整性

推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，深化財(cái)政改革，預(yù)算權(quán)的完整和統(tǒng)一是當(dāng)務(wù)之急，迫切需要改變目前法定支出掛鉤以及存在部門二次分配權(quán)的局面，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算的完整性和規(guī)范性。

一是理順預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)。一方面，國(guó)家治理層次強(qiáng)化人大對(duì)預(yù)算的審批和監(jiān)督，另一方面，在政府治理層次，要統(tǒng)籌政府部門間預(yù)算權(quán)力的劃分，徹底取消部門二次分配權(quán)以及法定掛鉤機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的統(tǒng)籌分配和使用。

二是完善預(yù)算決策機(jī)制。提高預(yù)算分配決策的層次，加大協(xié)調(diào)力度，加強(qiáng)人大的作用。要科學(xué)配置政府部門職能，并動(dòng)態(tài)調(diào)整。要加快政府機(jī)構(gòu)改革，以部門職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置合理化為基礎(chǔ)保障財(cái)政資金統(tǒng)籌使用，形成合力。

三是擴(kuò)大人民群眾對(duì)預(yù)算的參與。新修訂的預(yù)算法對(duì)基層預(yù)算審查需要吸收民眾參與等提出了明確要求。當(dāng)前，一些地方嘗試參與式預(yù)算探索，加強(qiáng)了社會(huì)參與預(yù)算審核的過(guò)程，是有益的探索，今后應(yīng)當(dāng)有序擴(kuò)大。

（二）加快實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃，推動(dòng)政府決策方式轉(zhuǎn)變

實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃，將帶來(lái)政府決策方式的重大轉(zhuǎn)變，由年度決策為主轉(zhuǎn)向年度決策與中期決策相結(jié)合，更具前瞻性和連續(xù)性。

編制中期財(cái)政規(guī)劃，首先要從技術(shù)、條件等方面入手，做好各方面準(zhǔn)備和保障工作，確保規(guī)劃編制科學(xué)、合理。其次，要強(qiáng)化中期財(cái)政規(guī)劃的預(yù)算約束力。強(qiáng)化跨期預(yù)算約束，保障政府活動(dòng)的穩(wěn)定性和連續(xù)性。強(qiáng)化3年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃編制，促進(jìn)政府、部門、項(xiàng)目資金跨期統(tǒng)籌安排。第三，要做好中期財(cái)政規(guī)劃與其他相關(guān)規(guī)劃的銜接。沒(méi)有相應(yīng)規(guī)劃的銜接，后期的約束力很難保證。

（三）加快政府會(huì)計(jì)改革和信息化建設(shè)，夯實(shí)財(cái)政管理基礎(chǔ)

加快權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)制度改革，建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度。應(yīng)加快建立政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系和政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度框架體系。制定政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則、具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南，健全完善政府會(huì)計(jì)制度，制定政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法和操作指南，建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)和公開(kāi)制度。

加快財(cái)政管理信息系統(tǒng)建設(shè)，避免信息“碎片化”和“信息孤島”。一是真正實(shí)現(xiàn)政府信息部門內(nèi)部、部門之間共享。二是運(yùn)用大數(shù)據(jù)理念，建立完備的政府財(cái)政數(shù)據(jù)庫(kù)，提高預(yù)算執(zhí)行分析和預(yù)測(cè)水平。三是建立大數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，及時(shí)全面掌握與財(cái)政運(yùn)行管理相關(guān)的數(shù)據(jù)。四是建立政府資金、資產(chǎn)和負(fù)債的信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)，為編制政府綜合報(bào)告提供全面準(zhǔn)確的基礎(chǔ)信息，為準(zhǔn)確測(cè)算政府運(yùn)行成本和評(píng)價(jià)政府績(jī)效提供技術(shù)支撐，為財(cái)政改革提供鋪路石。

（四）從兩級(jí)治理出發(fā)，完善中央與地方財(cái)政體制

從國(guó)家治理來(lái)觀察，深化財(cái)政體制改革，要完善兩級(jí)治理架構(gòu)。財(cái)政體制改革分兩個(gè)層次來(lái)進(jìn)行：一是國(guó)家層面的財(cái)政體制要與國(guó)家治理架構(gòu)相適應(yīng)；二是地方層面的財(cái)政體制要與地方治理架構(gòu)相匹配。

第一，國(guó)家層面的財(cái)政體制改革，即中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系改革仍要堅(jiān)持分稅制。這一點(diǎn)不能動(dòng)搖，其基本框架依然適用于中央與地方之間行政性分權(quán)的要求，符合激勵(lì)相容，有利于調(diào)動(dòng)地方的積極性。

第二，地方層面的財(cái)政體制改革，可因地制宜。因?yàn)榈胤讲痪哂型|(zhì)性，如行政體制上有省、直轄市、自治區(qū)等不同存在形式，在人口規(guī)模、區(qū)域面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及發(fā)展條件等方面更是差距甚大，分稅制無(wú)法從國(guó)家層面貫穿到地方的各級(jí)政府之間。地方財(cái)政改革應(yīng)充分考慮人口、面積、發(fā)展水平、社會(huì)條件和自然生態(tài)狀況，創(chuàng)造性推動(dòng)地方治理能力的現(xiàn)代化與地方財(cái)政改革。在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，讓地方有充分的自主權(quán)和責(zé)任約束，這是調(diào)動(dòng)地方積極性，讓國(guó)家充滿活力的前提，也是保障國(guó)家穩(wěn)定統(tǒng)一，活而不亂的條件。

第三，推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度”，即“事權(quán)法定”原則?！笆聶?quán)法定”是形成合理行政秩序、市場(chǎng)秩序和社會(huì)秩序的基本前提，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)在憲法中有所體現(xiàn)。而我國(guó)現(xiàn)行憲法有關(guān)內(nèi)容不能適應(yīng)這一要求。憲法第八十九條第（四）項(xiàng)規(guī)定，國(guó)務(wù)院“規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”，沒(méi)有體現(xiàn)“事權(quán)法定”的原則；憲法第一百零七條規(guī)定了縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府十多項(xiàng)事權(quán)，基本是“上下一般粗”的。要貫徹十八屆四中全會(huì)所確定的“事權(quán)法定”的原則，需要進(jìn)一步完善憲法，在憲法中明確提出事權(quán)劃分的基本原則，如：事權(quán)法定、權(quán)責(zé)一致、國(guó)家統(tǒng)一與因地制宜結(jié)合、效率與公平相結(jié)合等原則，作為其他有關(guān)事權(quán)劃分法律規(guī)定的憲法依據(jù)。

第四，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。事權(quán)、財(cái)權(quán)與財(cái)力是財(cái)政體制的三要素。事權(quán)改革是現(xiàn)行財(cái)政體制改革的一個(gè)重點(diǎn)，其改革的基本方向應(yīng)當(dāng)是決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)在中央、地方之間進(jìn)行調(diào)整。在“中央決策、地方執(zhí)行”的基本框架下，部分決策權(quán)下移，尤其是一些行政審批，可以交給地方，以擴(kuò)大地方?jīng)Q策的自主權(quán)；地方的部分執(zhí)行權(quán)上移，由中央來(lái)直接履行，減少地方過(guò)多的執(zhí)行事項(xiàng)，從而減少地方支出責(zé)任。在地方內(nèi)部，即省以下政府之間也應(yīng)進(jìn)行同樣的事權(quán)改革，分門別類、因地制宜，可把一些決策權(quán)下移到市一級(jí)或縣一級(jí)，同時(shí)把一些執(zhí)行權(quán)上移到市一級(jí)或省一級(jí)。這樣，也有利于地方治理中實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)的匹配。

（五）建立轄區(qū)財(cái)政責(zé)任機(jī)制，構(gòu)建和完善地方稅體系

防止省以下各級(jí)政府的“層級(jí)化”行為傾向，應(yīng)建立有效的轄區(qū)財(cái)政責(zé)任機(jī)制，這是地方財(cái)政體制改革的核心。

一是明確轄區(qū)內(nèi)的橫向財(cái)政平衡責(zé)任。在既定的中央與地方財(cái)政體制條件下，省一級(jí)政府應(yīng)負(fù)責(zé)其轄區(qū)內(nèi)的橫向財(cái)政平衡，保證省域范圍內(nèi)的各地區(qū)之間具有大體相同的財(cái)政能力和基本公共服務(wù)。

二是明確轄區(qū)內(nèi)的縱向財(cái)政平衡責(zé)任。也就是說(shuō)，不能只顧本級(jí)政府財(cái)政能過(guò)日子，還要保障轄區(qū)內(nèi)下級(jí)政府財(cái)政能過(guò)日子。例如，在省域范圍內(nèi)，應(yīng)做到省市縣鄉(xiāng)各級(jí)政府的財(cái)政都能實(shí)現(xiàn)財(cái)力與其應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)相匹配。在市域范圍內(nèi)，要做到市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政之間的財(cái)力與事權(quán)相匹配。

三是從完善國(guó)家治理體系高度推進(jìn)“營(yíng)改增”后地方稅改革。目前，地方稅改革已經(jīng)到了非常緊迫的時(shí)候。因?yàn)檫@不僅涉及“錢”的問(wèn)題，還涉及許多與國(guó)家治理相關(guān)的重大問(wèn)題。應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大地方的稅收權(quán)限。我國(guó)的地方治理結(jié)構(gòu)有很大的區(qū)域異質(zhì)性，全國(guó)各個(gè)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)以及自然狀況不同，應(yīng)賦予地方因地制宜的權(quán)限，如適當(dāng)擴(kuò)大地方的稅收權(quán)限。涉及全國(guó)性的稅收立法權(quán)集中在中央，而僅僅涉及區(qū)域的稅種可以由地方自行開(kāi)征，但中央保持否決權(quán)，需報(bào)中央審議，中央同意方能開(kāi)征。要構(gòu)建以消費(fèi)為稅基的地方稅種，動(dòng)產(chǎn)消費(fèi)、不動(dòng)產(chǎn)消費(fèi)、服務(wù)消費(fèi)、文化消費(fèi)、健康消費(fèi)等等，都可以成為地方稅基。這與當(dāng)前擴(kuò)大消費(fèi)戰(zhàn)略、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式以及推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化是相吻合的。

（作者為財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)）