“十三五”金融體制改革熱點(diǎn)難點(diǎn)

周小川

“十三五規(guī)劃”第十六章專門講金融體制改革，總的提法是“完善金融機(jī)構(gòu)和市場體系，促進(jìn)資本市場健康發(fā)展，健全貨幣政策機(jī)制，深化金融監(jiān)管體制改革，健全現(xiàn)代金融體系，提高金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的效率和支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的能力，有效防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)”。第十六章共有三節(jié)和一個(gè)專欄：第一節(jié)是“豐富金融機(jī)構(gòu)體系”；第二節(jié)是“健全金融市場體系”；第三節(jié)是“改革金融監(jiān)管框架”。我就其中的幾項(xiàng)內(nèi)容跟大家討論一下。

“十三五規(guī)劃”第十六章第一節(jié)內(nèi)容是“豐富金融機(jī)構(gòu)體系”。中國金融機(jī)構(gòu)數(shù)量和種類還比較少，不能滿足為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供金融服務(wù)的需要，所以要豐富金融機(jī)構(gòu)體系。這一節(jié)一個(gè)突出的提法是要健全以商業(yè)性金融、開發(fā)性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互補(bǔ)充的金融機(jī)構(gòu)體系。大家知道，中國商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、合作金融都有所發(fā)展，此次強(qiáng)調(diào)開發(fā)性金融和政策性金融，也是應(yīng)對全球金融危機(jī)的需要。

首先，過去常規(guī)的概念就是金融要么是商業(yè)性，要么是公益性，采用類似二進(jìn)制的提法，非零即一。但是本次全球金融危機(jī)以來，很多商業(yè)性機(jī)構(gòu)都經(jīng)歷了自身資產(chǎn)負(fù)債表調(diào)整的過程，所以充分發(fā)揮作用就心有余而力不足。同時(shí)，如果說公益性融資一般過去都是應(yīng)該財(cái)政花錢，但各國財(cái)政情況也不一樣，有的財(cái)政空間也不大，所以國際上就對開發(fā)性金融和政策性金融再次關(guān)注。中國正好有三家這樣的機(jī)構(gòu)，一個(gè)是國家開發(fā)銀行，一個(gè)是中國進(jìn)出口銀行，一個(gè)是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。這三家機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債表加在一起大概是15萬億人民幣左右，其中絕大多數(shù)資產(chǎn)是商業(yè)可持續(xù)性的資產(chǎn)，所以在“零”和“一”之間有一些業(yè)務(wù)，這些業(yè)務(wù)過去大家不太在意，但是在危機(jī)期間大家覺得需要給予一定的關(guān)注。也就是說，低于商業(yè)性回報(bào)，但又不完全是公益性，這部分業(yè)務(wù)的發(fā)展可以不以盈利最大化為目標(biāo)，但同時(shí)又能彌補(bǔ)一些在“零”和“一”之間的融資空間。

對于中國來講，也有一些特殊含義，就是中國經(jīng)濟(jì)從過去集中型計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，在轉(zhuǎn)軌過程中由于各種各樣的原因（包括價(jià)格體制等）造成一部分業(yè)務(wù)的商業(yè)性融資做不了，政府融資力量也不夠。因此，中國在“十三五”規(guī)劃中仍舊把開發(fā)性金融和政策性金融作為一個(gè)重要的內(nèi)容進(jìn)行描述。

另外，在這一節(jié)里還提到了擴(kuò)大民間資本進(jìn)入銀行業(yè)，發(fā)展普惠金融和多業(yè)態(tài)中小微金融組織，規(guī)范發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融。做好這些事也有幾個(gè)認(rèn)識問題需要討論來逐漸達(dá)成共識。

第一，在中國，非法集資、金融詐騙的現(xiàn)象還比較多，和國際相比可能還比較突出。在這種情況下可能就會(huì)有質(zhì)疑，就是說如果擴(kuò)大金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量和進(jìn)一步放寬準(zhǔn)入，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)更多的混亂？

第二，中國金融服務(wù)的總水平如何？是供給十分充足不需要再設(shè)立更多的機(jī)構(gòu)？還是金融服務(wù)總體不足，導(dǎo)致一些非法、鉆空子性質(zhì)的欺詐金融活動(dòng)反而有很多的市場和機(jī)會(huì)。所以這個(gè)問題也需要通過討論來明確。從“十三五規(guī)劃”看，我覺得中國作為這么大的經(jīng)濟(jì)體，雖然商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司數(shù)量不少，但因?yàn)閲液艽?，基層金融服?wù)總量上來講還是不足。

第三，中國政府歷來強(qiáng)調(diào)金融要為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)。為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)的觀點(diǎn)也有不同，有人認(rèn)為金融發(fā)展了，就會(huì)把資源占走，反而忽略了實(shí)體經(jīng)濟(jì)。有人認(rèn)為，金融界創(chuàng)造的市場和一些產(chǎn)品自己炒來炒去，不是為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)的，所以對發(fā)展金融服務(wù)業(yè)持有比較負(fù)面的看法。我認(rèn)為從博弈論的角度來看，實(shí)際上可以分三類：即金融業(yè)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)之間可以是雙贏局面，也可以是零和博弈，也可以是雙輸局面。對于中國來講應(yīng)該做到什么樣，至少可以有一個(gè)初步的結(jié)論，就是如果金融業(yè)不能夠更好地發(fā)展，提高更普遍的金融服務(wù)，同時(shí)提供更加符合市場需求的產(chǎn)品，那么實(shí)體經(jīng)濟(jì)就會(huì)受到限制。

我們對金融業(yè)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的關(guān)系強(qiáng)調(diào)地比較多，說法也多種多樣，要把“十三五規(guī)劃”中有關(guān)金融改革的內(nèi)容落實(shí)好，就需要進(jìn)一步理清這方面的認(rèn)識。

“十三五規(guī)劃”第十六章第二節(jié)內(nèi)容是“健全金融市場體系”。其中最突出和最開始提到的都是如何健康發(fā)展資本市場。中國資本市場的發(fā)展仍然有很大的空間，同時(shí)也有很多工作要做。除了有很多資本市場服務(wù)的市場需求、資本市場融資的需求以及改善公司治理的需求以外，在中國也有一個(gè)稍微特殊的考慮，就是中國經(jīng)濟(jì)的整體杠桿率偏高，也就是大家常討論的總的借貸等債務(wù)和GDP的比重，特別是企業(yè)部門借貸等債務(wù)占GDP的比重偏高?！笆逡?guī)劃”也希望通過發(fā)展資本市場，使更多的資金進(jìn)行股權(quán)投資，減少企業(yè)對借貸杠桿的依賴，這也是大家關(guān)心的問題。

如何看待中國企業(yè)部門或者公司部門的高杠桿率？我想說三點(diǎn)：

第一，中國的國民儲(chǔ)蓄率高。一般國家在GDP的20%—30%左右，中國去年的總儲(chǔ)蓄率還是46%點(diǎn)多，其中居民部門在35%以上。儲(chǔ)蓄率高有多種多樣的原因，儲(chǔ)蓄的錢多，通過銀行和買債券渠道的債務(wù)融資就會(huì)高一些，所以如果說中國企業(yè)債務(wù)率高于其他一些國家，從這個(gè)角度看也不奇怪。當(dāng)然也不能高的太多，否則也是有問題的。

第二，中國的股本市場發(fā)育比較晚，股票市場在90年代初才開始出現(xiàn)，市場發(fā)展的時(shí)間還短，所以資本市場總?cè)谫Y比例比較低，民間的股本融資也相對薄弱。

第三，中國改革開放以來發(fā)展比較快，但總的民間積累、民間財(cái)富還比較少，所以民間財(cái)富變?yōu)楣杀镜臋C(jī)會(huì)也相對比較少。

這些因素加在一起就導(dǎo)致借貸比例比較高，就容易產(chǎn)生一些宏觀上的風(fēng)險(xiǎn)，這方面我們也是和國際上很多朋友們一樣給予高度重視。解決的方法也有很多種，其中一個(gè)重要的方法就是加快發(fā)展資本市場，通過資本市場股本融資能夠使國民儲(chǔ)蓄中更大比例資金進(jìn)行股本融資，也就降低了債務(wù)占GDP的比重，也降低了債務(wù)股本的比例。

在健全金融市場體系這一節(jié)中還談到了很多其他內(nèi)容，包括債券市場的發(fā)展、健全利率、匯率的市場決定機(jī)制。大家都比較關(guān)心利率、匯率機(jī)制的改革，我們前一段時(shí)間在G20的場合下也討論了匯率機(jī)制。中國的利率市場化在去年年底之前應(yīng)該說基本上完成了，利率管制，不管是貸款還是存款都已經(jīng)取消，金融機(jī)構(gòu)都有了利率的自主定價(jià)權(quán)。當(dāng)然，利率改革后續(xù)還有很多任務(wù)，比如說中央銀行對利率的指導(dǎo)還有一個(gè)健全傳導(dǎo)機(jī)制的問題。再比如說，利率形成機(jī)制也還有一個(gè)在市場上不斷磨合、逐漸完善的過程。因此，還有很多需要不斷完善的方面，但總體上看利率市場化改革已經(jīng)取得了了決定性的進(jìn)展。

“十三五規(guī)劃”第十六章第三節(jié)內(nèi)容是“金融監(jiān)管體制改革”。在這方面，首先，規(guī)劃中提出要加強(qiáng)金融宏觀審慎管理制度建設(shè)，構(gòu)建貨幣政策與審慎管理相協(xié)調(diào)的金融管理體制。這表明中國還是很重視全球金融危機(jī)中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。中央銀行過去比較強(qiáng)調(diào)對價(jià)格總水平的調(diào)控，很多央行還實(shí)行通貨膨脹目標(biāo)制，僅做到這點(diǎn)還不夠。即便有些情況下通貨膨脹水平不高，但經(jīng)濟(jì)體系還可能出現(xiàn)其他的金融風(fēng)險(xiǎn)，甚至是危機(jī)。所以首先強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)宏觀審慎管理框架的建立。

另外，“十三五規(guī)劃”中提出要健全符合我國國情和國際標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管規(guī)則。這方面，要認(rèn)真研究我國自身的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，包括在去年金融市場發(fā)生波動(dòng)的時(shí)候，市場上有各種各樣的討論，包括有一些觀點(diǎn)認(rèn)為我國的金融監(jiān)管體制還不是很理想，因此我們要從吸收經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

從國際上看，盡管沒有一個(gè)非常理想的模式，但全球金融危機(jī)中出了不少問題，這些問題今后在金融監(jiān)管體制改革方面應(yīng)如何對待，國際上也有眾多的討論，也有很多的實(shí)踐探索，這也是我們金融監(jiān)管體制改革的重要參考。

在金融監(jiān)管體制改革中還特別提出了要切實(shí)保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，這也是目前體制上的不足之處，在落實(shí)“十三五規(guī)劃”過程中要大力加強(qiáng)，包括金融消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)、隱私的保護(hù)、提高金融基礎(chǔ)設(shè)施和金融系統(tǒng)的安全性，以及加強(qiáng)對消費(fèi)者的教育，使其能夠更好地保護(hù)自身權(quán)益。特別要強(qiáng)調(diào)的是，在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息科技發(fā)展的情況下，應(yīng)該把這項(xiàng)工作做的更好。

（本文為作者2016年3月20日在第十七屆中國發(fā)展高層論壇上的講話，有刪節(jié)）