中國大都市圈應(yīng)向何處去

陸銘

為適應(yīng)大都市圈的人口增長，必須增加土地和住房的供應(yīng)，為此，在上海目前管轄范圍之內(nèi)，不應(yīng)設(shè)定縮減建設(shè)用地供應(yīng)規(guī)模的目標。

2016年以來，國家先是出臺了《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》。不久之后，《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）》草案對社會各界公示。這一系列動作標志著各級政府對于城市群和超大城市未來發(fā)展的重視，但也引發(fā)了人們的思考。筆者認為，有必要對相關(guān)規(guī)劃中的一些問題作深入討論。

超大城市的總體發(fā)展目標

對于備受關(guān)注的城市發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)放在全球和全國發(fā)展趨勢的背景下，并要科學(xué)地把握超大城市和都市圈的發(fā)展規(guī)律。到2040年，中國的經(jīng)濟總量將可能居于世界第一位，人均GDP將達到2.5-3萬美元（扣除通脹），躋身發(fā)達國家行列。同時，全國的城市化率將達到75%以上。為此，超大城市和相應(yīng)都市圈的規(guī)劃必須適應(yīng)于引領(lǐng)國家經(jīng)濟發(fā)展的歷史使命。

在這一背景下，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，特別是以信息、技術(shù)和知識為核心競爭力的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，世界上主要全球城市及周邊連成片的都市圈的人口規(guī)模均出現(xiàn)了持續(xù)上升的態(tài)勢，即使在已經(jīng)完成城市化進程的發(fā)達國家，其主要大城市及周邊的都市圈人口也保持持續(xù)增長。個別特大城市的人口雖然出現(xiàn)小幅度下降，或是因為人口在向更大的城市集中（如大阪的人口減少，而東京人口在增長），或是中心城市（如首爾）人口下降，但大都市圈范圍的人口卻仍在上升。在此背景下，紐約這樣的發(fā)達國家的大都市，其遠期規(guī)劃中的人口預(yù)測數(shù)也仍然繼續(xù)增長。為此，參照世界主要發(fā)達國家的大都市圈的發(fā)展規(guī)律，中國的超大城市對于遠期人口應(yīng)有更為科學(xué)的預(yù)測。

世界上主要全球城市紛紛在遠期規(guī)劃中提出了自己追求的價值觀，通常都包括更強的包容性，以及通過增強對于弱勢群體的公共服務(wù)覆蓋率（特別是廉租房）來實現(xiàn)公正的價值觀。與此相比，中國的超大城市在遠景規(guī)劃中卻對城市發(fā)展的價值觀重視不夠。例如，上海2040年的目標愿景提到了“卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”，除此之外，如果能夠有凸顯公平和包容性愿景的相應(yīng)表述，如“文明之城”，則更符合全球城市發(fā)展理念。

根據(jù)全球都市圈發(fā)展趨勢，都市圈是指包括中心特大城市和周邊地區(qū)，在物理上基本連片的建成區(qū)，并且在基礎(chǔ)設(shè)施上高度連通、在經(jīng)濟活動上密切往來的城市蔓延區(qū)。中國未來的超大、特大城市都應(yīng)著眼于都市圈建設(shè)，但是目前無論是長三角規(guī)劃，還是上海規(guī)劃中提出的一些與都市圈有關(guān)的概念都不夠精確，缺乏國際可比性。具體如下：

1.目前規(guī)劃中的“上海大都市圈”包括了浙江和江蘇的一些城市，所劃定的范圍宜采取“城市群”的概念，類似于美國東部波士頓—紐約—費城—華盛頓組成的東部城市群，或日本的東京—大阪城市群。

2.規(guī)劃中所提到的長三角其他都市圈，如蘇—錫—常都市圈等，嚴格說來，在2040年都可能達不到都市圈的規(guī)模，而只能達到城市群。

3.到2040年，上海及周邊地區(qū)將可能成為真正的“上海都市圈”，其最可比的對象是同處于人地關(guān)系較為緊張國家的東京都市圈，其都市蔓延半徑大約在70-80公里，將跨越上海市目前管轄范圍的半徑。需要指出的是，在給定人口數(shù)量的條件下，連片的都市蔓延更能節(jié)省通勤時間和距離。根據(jù)這一判斷，應(yīng)盡快提出與東京都市圈相對應(yīng)的“上海都市圈”的概念，制定“上海都市圈”的規(guī)劃，這無論是對于上海發(fā)展還是國家發(fā)展，均是當務(wù)之急。

關(guān)于人口規(guī)劃

如前所述，在全球范圍內(nèi)，大都市圈人口增長的趨勢并未停止。中國仍處在城市化進程之中，在全國城市人口顯著增長，三、四線城市創(chuàng)造就業(yè)機會有限，且出現(xiàn)人口流出的背景下，大、特大、超大城市人口的增長是符合國家發(fā)展需要的。對于超大城市而言，人口的增長是自身經(jīng)濟增長、養(yǎng)老可持續(xù)且保持創(chuàng)新活力的需要。其未來的人口規(guī)劃如果脫離實際，將可能造成未來的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的供給不足。

在人口總量上，基于全球數(shù)據(jù)分析，城市化水平越高的國家，其首位城市的人口也越大。因此，中國還將保持全球第一人口大國的地位，且總?cè)丝诜逯悼赡苓_到15億左右，中國的首位城市必將成為世界第一大城市（都市圈）。如果未來上海將保持中國首位城市的地位，那么其人口也必然成為全球第一。

正因為上述原因，未來上海最有實際意義的概念是上海都市圈，而上海市目前的管轄范圍只是這個都市圈面積的一半左右，對這個部分來做人口預(yù)測之前，應(yīng)先對整個上海都市圈的人口進行預(yù)測，辦法之一就是根據(jù)國家總?cè)丝诤统鞘谢蕘硗茢唷？梢酝茰y，上海都市圈的人口規(guī)模會超過東京都市圈。在此基礎(chǔ)上，對于目前上海行政管轄范圍之內(nèi)的人口數(shù)量才能做出更為科學(xué)的判斷。

在全球范圍內(nèi)，大都市圈的規(guī)劃對于人口數(shù)量通常采取的是“預(yù)測”目標，并且將這個預(yù)測目標作為政府提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的依據(jù)。因此，建議在上海的相應(yīng)規(guī)劃中，對于未來人口數(shù)量也采取“預(yù)測”的表述，而不采取“控制”的表述。因為預(yù)測是有彈性可調(diào)整的，而控制目標卻容易被理解為政府一定要追求的剛性目標。

在上海的2040規(guī)劃中，關(guān)于人口的另一個重要目標是結(jié)構(gòu)，具體來說，最重要的就是規(guī)劃中提到的“素質(zhì)結(jié)構(gòu)”。總體上說，大城市的發(fā)展能夠吸引到更多高教育水平的人口，這一點是全球普遍規(guī)律。但是，如果以“素質(zhì)結(jié)構(gòu)”作為城市規(guī)劃的目標卻不適當，因為城市越發(fā)展，高教育水平、高收入水平的人口越多，越會因為“技能互補性”而對低教育水平的人口帶來需求，從事生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的輔助崗位（如清潔工和保安），以及生活服務(wù)業(yè)中的崗位（如餐飲服務(wù)員、家政服務(wù)員和護工）。從美國情況來看，大城市高技能和低技能勞動力的比例基本上是1：1。在這個意義上，一個城市能夠創(chuàng)造大量對于低技能勞動力的需求，這恰恰是這個城市的高技能勞動力競爭力更強、收入更高的體現(xiàn)。同時，低技能勞動力的工作也能夠?qū)⒊鞘姓w的生產(chǎn)和生活成本維持在具有國際競爭力的水平。從橫向比較來看，在一個國家之內(nèi)，大城市比中小城市更有利于為低技能者提供就業(yè)崗位。因此，人口的技能結(jié)構(gòu)、教育結(jié)構(gòu)（或素質(zhì)結(jié)構(gòu)）是由市場供給和需求相互作用的結(jié)果。在其他全球城市的規(guī)劃中，只會出現(xiàn)人均受教育水平和教育（學(xué)校）的供給指標，包括提高低收入、低教育水平家庭的孩子的教育水平，提升社會流動性，但不會直接出現(xiàn)調(diào)控人口素質(zhì)結(jié)構(gòu)。如果運用行政力量來干預(yù)這個結(jié)構(gòu)，排斥低技能勞動力，則可能帶來以下三個方面的負面影響：

1.低技能勞動力需求多，供給少，這部分勞動力價格上漲。

2.城市的生產(chǎn)和生活成本被推高，不利于提升城市的國際競爭力。

3.在公共服務(wù)、勞動力市場等方面，對于低技能勞動力的歧視長期存在，而這與文明城市更應(yīng)關(guān)注弱勢群體的目標相違背。

關(guān)于用地規(guī)劃

一個城市的用地規(guī)模和相應(yīng)用途取決于一塊用地在各種用途之間的最大價值。在人口持續(xù)增長的過程中，會有越來越多的建設(shè)用地（尤其是住宅用地）的需求，如果城市的土地供應(yīng)跟不上，則會給城市發(fā)展帶來一系列負面影響。

在對具體問題闡述之前，需要先討論上海的建設(shè)用地占比數(shù)據(jù)究竟怎么做科學(xué)的國際比較。首先，由于地處全球人口最多的國家，且人地關(guān)系比較緊張，因此，上海（上海都市圈）的最佳可比對象是東京（東京圈）。紐約所在的美國人口遠小于中國；巴黎、倫敦都市圈均處于中等人口國家；香港是相對獨立的經(jīng)濟體，與上海的可比性均小于東京（東京圈）。如果以東京圈作為比較，東京圈的面積是上海目前管轄范圍的兩倍，即如果計算建設(shè)用地占比，作為分母的上海轄區(qū)，遠遠小于東京圈，更不用說東京圈西面臨山，東面臨海，土地供應(yīng)彈性（條件）遠不如上海。因此，上海未來的建設(shè)用地供應(yīng)到什么程度，應(yīng)著眼于上海都市圈的范圍。

根據(jù)上述判斷，上海如果提出在目前的管轄范圍之內(nèi)實施建設(shè)用地減量供應(yīng)，需要充分預(yù)估其可能產(chǎn)生的后果。具體來說，可能會出現(xiàn)以下幾個問題：

1.如果人口規(guī)模持續(xù)增長，而建設(shè)用地供應(yīng)減少，那么，相應(yīng)的住宅需求將更加難以得到滿足，房價上漲的預(yù)期將難以避免。如果僅運用行政手段，通過身份劃分來抑制部分居民的住宅需求，則可能導(dǎo)致由身份帶來的歧視，引發(fā)社會矛盾。

2.房價的上漲會提升城市的居住成本和對于人口的吸引力。必須放棄“以房控人”的思維方式，這種做法只會造成更嚴重的住房短缺，并且通過價格上漲，削弱城市的競爭力。

3.隨著時間推移，如果未來江蘇和浙江等鄰近上海的地區(qū)被實際上納入到一體化的上海都市圈，意味著在這些中小城市與上海中心城區(qū)之間將存在不少低效利用的土地，而居住在這些周邊中小城市的居民為了與上海中心城市進行生產(chǎn)和生活的交往，也需要花費更多的通勤時間和金錢，并增加擁堵。

4.如果建設(shè)用地減量供應(yīng)伴隨的是相應(yīng)的耕地保護，那么，由于農(nóng)業(yè)收入取決于全球和全國的農(nóng)產(chǎn)品價格，城鄉(xiāng)收入差距將無法避免，而如果要縮小上海市內(nèi)的城鄉(xiāng)差距，則必須實施越來越多的農(nóng)業(yè)補貼。

綜上所述，為適應(yīng)大都市圈的人口增長，必須增加土地和住房的供應(yīng)，為此，在上海目前管轄范圍之內(nèi)不應(yīng)設(shè)定減量供應(yīng)建設(shè)用地規(guī)模的目標。同時，隨著城市功能不斷提升，對于未來不同用途的土地相互之間的功能轉(zhuǎn)化如何實現(xiàn)，以及如何合理布局住宅的空間分布，應(yīng)加強相關(guān)市場機制、制度和政策的研究。

（作者為上海交通大學(xué)教授）