人大主導(dǎo)立法與地方立法權(quán)限和范圍

卞琳 鄭輝

黨的十八屆四中全會(huì)指出，“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵”，強(qiáng)調(diào)“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”。2015年立法法修改后，隨著地方立法主體的擴(kuò)大，地方立法實(shí)踐所面臨的問題急劇增多，同時(shí)也意味著立法理論研究面臨新的挑戰(zhàn)。為進(jìn)一步促進(jìn)立法學(xué)研究的發(fā)展，加強(qiáng)立法理論與實(shí)踐的對(duì)接，由上海市法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)、市立法研究所等單位共同舉辦了2016年理論研討會(huì)。與會(huì)專家就人大在立法中的主導(dǎo)作用、地方立法的權(quán)限和范圍兩個(gè)問題展開了對(duì)話和研討，有效促進(jìn)了立法理論界與實(shí)務(wù)界的溝通，為進(jìn)一步促進(jìn)立法事業(yè)發(fā)展與完善奠定了基礎(chǔ)。

一、人大在立法中的主導(dǎo)作用

沈國(guó)明就如何科學(xué)認(rèn)識(shí)人大在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用，對(duì)人大主導(dǎo)立法與人大起草立法的關(guān)系、人大主導(dǎo)立法與社會(huì)力量參與立法的關(guān)系，以及人大主導(dǎo)立法與國(guó)情的關(guān)系等重大問題提出了見解。他認(rèn)為，人大主導(dǎo)立法并不意味著必須由人大起草立法而將政府排除在外。當(dāng)今世界立法規(guī)律表明，由各方面具有天然優(yōu)勢(shì)的政府起草立法，是符合社會(huì)實(shí)際需求的。立法中出現(xiàn)部門利益傾向這一問題，根本原因并非由于政府行使了立法起草權(quán)，而是在于人大未能在審議中有效行使否決權(quán)以剔除部門利益。因此，人大在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用，應(yīng)當(dāng)主要體現(xiàn)在充分運(yùn)用立法審議權(quán)，允許各利益群體進(jìn)行充分表達(dá)和碰撞，并能代表最大多數(shù)人利益進(jìn)行抉擇，從中發(fā)現(xiàn)并剔除部門利益，而不是一味索要立法起草權(quán)。關(guān)于社會(huì)力量參與立法，他認(rèn)為，這是對(duì)目前我國(guó)人大存在人大代表非專職化、反映民意不足等問題的彌補(bǔ)，是有必要的，同時(shí)也是有限度、有邊界的。在具體操作上，社會(huì)力量參與立法應(yīng)當(dāng)盡可能在體制內(nèi)解決，聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)等參與方式應(yīng)當(dāng)常態(tài)化。其中專家可以發(fā)揮更多作用，但不能只關(guān)注法學(xué)領(lǐng)域的專家，還應(yīng)當(dāng)選擇更多熟悉相關(guān)社會(huì)現(xiàn)狀和社會(huì)關(guān)系的專家參與立法?？紤]到公眾參與立法往往從感性出發(fā)，一些看似具有先進(jìn)理念的立法條文，立法效果并不佳。因此，在注重立法民主性的同時(shí)，還應(yīng)注重立法的科學(xué)性。人大及其常委會(huì)組成人員應(yīng)當(dāng)提高科學(xué)立法能力，尤其是要提高立法效果的預(yù)判力。

林彥指出，人大主導(dǎo)立法不僅意味著在規(guī)則制定過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，更關(guān)鍵的是，還應(yīng)注重執(zhí)法過(guò)程中人、財(cái)、物的配備，以防止因?yàn)閳?zhí)法資源配備不足而影響立法實(shí)施效果。他強(qiáng)調(diào)，人大對(duì)于執(zhí)法資源不足的關(guān)注應(yīng)當(dāng)從立法后提前到立法中，即應(yīng)當(dāng)在規(guī)則制定過(guò)程中要求政府提供執(zhí)法所需的人、財(cái)、物配置方案，并以規(guī)則本身加以體現(xiàn)。這樣，既能保證人大在立法中主導(dǎo)作用得到更大的提高，同時(shí)也使人大對(duì)政府的預(yù)算監(jiān)督落到實(shí)處。

卞琳以上海市人大為例，著重討論了地方人大代表（非人大常委會(huì)委員）的立法參與問題。她認(rèn)為，充分發(fā)揮人大代表在立法中的主體作用，是人大主導(dǎo)立法的有力保障，也是我國(guó)人民代表大會(huì)制度的應(yīng)有之義。在立法實(shí)踐中，地方人大代表直接參與立法有兩種形式：一是有權(quán)聯(lián)名提出立法議案，但事實(shí)上這種立法議案幾乎不可能進(jìn)入大會(huì)會(huì)議議程，很難啟動(dòng)立法程序；二是行使立法審議權(quán)和立法表決權(quán)，由于地方人代會(huì)立法職權(quán)行使頻率較低，人大代表也鮮有行使上述立法權(quán)力的機(jī)會(huì)。同時(shí)，人大代表還有通過(guò)列席常委會(huì)會(huì)議、參與立法聽證、參與公開征求意見等間接參與立法的途徑，但由于實(shí)踐中上述間接參與立法的平臺(tái)缺乏規(guī)范性、有效性，人大提供立法信息不夠充分，對(duì)代表意見建議反饋不到位等原因，人大代表間接參與立法的程度仍然較低。她認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)完善立法議案列入議程制度，以提高人大代表提出立法議案的積極性；強(qiáng)化人代會(huì)的立法職能，保證有關(guān)“特別重大事項(xiàng)”的地方性法規(guī)由人大制定，從而充分發(fā)揮人大代表的直接參與立法作用。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)從完善人大代表間接參與立法的制度平臺(tái)、保證代表的立法知情權(quán)、建立及時(shí)有效的反饋機(jī)制以及強(qiáng)化代表專業(yè)素質(zhì)等方面，為人大代表充分行使立法職權(quán)提供保障。

二、地方立法的權(quán)限和范圍

關(guān)于這一議題，顧長(zhǎng)浩認(rèn)為，當(dāng)前的現(xiàn)狀是地方立法權(quán)行使的自我限制過(guò)度，立法空間拓展不足。研究地方人大與地方政府的立法權(quán)配置，其法律依據(jù)不僅是指立法法以及相關(guān)立法文件，還應(yīng)當(dāng)包括憲法性文件。我國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法第8條、44條和59條分別規(guī)定了縣級(jí)以上人大及其常委會(huì)和縣級(jí)以上政府各自的職權(quán)，前者行使討論決定本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化等重大事項(xiàng)的權(quán)力，后者則行使執(zhí)行人大批準(zhǔn)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及管理經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、教育、文化等權(quán)力?！坝懻摏Q定”和“執(zhí)行管理”顯然在理論上是有區(qū)別的，在實(shí)務(wù)中也以兩者之間的差異來(lái)研究“重大事項(xiàng)”的范圍到底在哪里。但現(xiàn)狀是這個(gè)范圍并不清晰。他認(rèn)為，第一，從近年來(lái)大量存在的上海市政府規(guī)章和規(guī)范性文件來(lái)看，涉及的公民權(quán)利與義務(wù)均可以由地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章來(lái)調(diào)整，這意味著地方立法存在很大空間。第二，目前地方人大在運(yùn)用立法權(quán)時(shí)偏于保守，傳統(tǒng)做法是先通過(guò)規(guī)章或規(guī)范性文件試點(diǎn)，成熟以后再制定地方性法規(guī)。事實(shí)是地方性法規(guī)能在更高層面上，運(yùn)用更有效的法律措施進(jìn)行規(guī)范。因此，地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章各自的空間應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要不斷調(diào)整。第三，諸如老年人乘車補(bǔ)貼之類的民生問題應(yīng)當(dāng)屬于重大事項(xiàng)范疇，應(yīng)當(dāng)由政府決策為主轉(zhuǎn)為以人大決策為主，這同時(shí)也是人大主導(dǎo)立法的一個(gè)具體進(jìn)路。第四，當(dāng)國(guó)家法律制度存在有待改進(jìn)之處時(shí)，地方立法可及時(shí)率先探索提供經(jīng)驗(yàn)。

劉平分別從以下方面對(duì)地方立法權(quán)限和范圍展開了討論。第一，如何理解“不抵觸、有特色、可操作”這一地方立法原則的含義？所謂“不抵觸”，首先是要與上位法保持一致。但有時(shí)地方立法需要對(duì)上位法有所突破，并不完全保持一致。他以上海市正在修訂的道路交通安全條例為例，指出地方立法實(shí)務(wù)中有時(shí)會(huì)出現(xiàn)與上位法的規(guī)定不抵觸但卻不一致，或者出于實(shí)際需求作出的規(guī)定可能與上位法不相一致的情況。因此，如何理解“不抵觸、有特色、可操作”的地方立法原則是法理研究和實(shí)務(wù)操作要明確的重點(diǎn)。第二，地方立法是否存在專屬立法權(quán)？我國(guó)立法體制中有中央專屬立法權(quán)，但不存在地方專屬立法權(quán)。地方立法權(quán)中包括先行立法權(quán)，這是一種共有立法權(quán)，意味著中央未立法之前，地方可以先行立法。此外，地方立法權(quán)還包括實(shí)施性立法和自主性立法。他認(rèn)為，對(duì)于不屬中央專有而屬于地方特有的地方性事務(wù)，地方應(yīng)當(dāng)有權(quán)行使法制統(tǒng)一之下的自主立法權(quán)。第三，如何確定地方性法規(guī)的立法空間？具體實(shí)踐可以從以下四個(gè)方面加以判斷：首先，全國(guó)性的法律法規(guī)作了統(tǒng)一規(guī)定的，地方性法規(guī)沒有立法權(quán)；在沒有全國(guó)統(tǒng)一規(guī)定的情況下，地方才有立法權(quán)。其次，根據(jù)立法法，地方性法規(guī)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況進(jìn)行實(shí)施性立法。這種立法主要是為了解決當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，實(shí)際上也屬于自主性立法的空間。再次，地方性事務(wù)的范圍目前還不明確，人們的理解也不一致。如上海拍牌制度是否屬于地方性事務(wù)就有爭(zhēng)議。最后，屬于中央立法范圍的事項(xiàng)，地方不能僭越立法。但涉及上述事項(xiàng)有關(guān)程序、工作方式等超出上位法范圍的，地方立法空間仍然存在。第四，關(guān)于地方政府規(guī)章的職權(quán)，他認(rèn)為，地方政府規(guī)章沒有任何自主立法權(quán)。立法法規(guī)定地方政府規(guī)章的立法事項(xiàng)之一是“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)”，其中并沒有“根據(jù)實(shí)際情況作出具體規(guī)定”的表述，因此，規(guī)章只能完全執(zhí)行法律法規(guī)，而不能進(jìn)行自主性立法。其次，立法法規(guī)定，地方政府也可就“屬于本行政區(qū)域的具體管理事項(xiàng)”進(jìn)行立法，但“本行政區(qū)域的具體管理事項(xiàng)”這一概念本身表述就很模糊，地方性事務(wù)是否屬于本行政區(qū)域的具體管理事項(xiàng)？這一問題還需進(jìn)一步研究。同時(shí)，立法法還規(guī)定，應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。問題在于，此類事項(xiàng)是地方性法規(guī)權(quán)限還是政府規(guī)章的權(quán)限并不明確。此外，立法法還規(guī)定，沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。對(duì)此規(guī)定，他認(rèn)為，所謂“減損”，是指有上位法并且相對(duì)應(yīng)才可能會(huì)出現(xiàn)“減”或“損”，如果沒有上位法，也就不存在減損。

朱應(yīng)平教授著重討論了地方性法規(guī)的權(quán)限問題。他以《上海市戶外廣告實(shí)施管理辦法》《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)土地管理法>辦法》等多部地方性法規(guī)與各自相對(duì)應(yīng)的上位法為例指出，在地方立法實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)這樣一種情況：上位法的規(guī)定可能存在諸如管理體制、職權(quán)配置、程序設(shè)計(jì)、授權(quán)規(guī)定、法律責(zé)任等方面不夠科學(xué)、操作性不足等問題，相對(duì)應(yīng)的地方性法規(guī)能夠依據(jù)實(shí)際需要作出更為科學(xué)和操作性更強(qiáng)的規(guī)定，但也因此產(chǎn)生突破上位法的嫌疑，合法性欠缺，即地方性法規(guī)的科學(xué)性和合法性存在反向關(guān)系。究其原因，部分是由于上位法規(guī)定不夠科學(xué)造成。要解決這一問題，需要樹立三個(gè)觀念：一是要堅(jiān)持能動(dòng)法治觀，不能用傳統(tǒng)的被動(dòng)法治觀將地方管住管死；二是堅(jiān)持功能最適當(dāng)原則，某一項(xiàng)權(quán)力是由中央還是由地方行使，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持法制統(tǒng)一的前提下，按照最適當(dāng)原則來(lái)決定；第三是堅(jiān)持輔助性原則，在中央和地方的關(guān)系上，地方能夠處理好的可向地方放權(quán)。在堅(jiān)持上述觀念的同時(shí)，還需修改完善上位法，解釋憲法和法律等。

鄒榮則認(rèn)為，作為單一制國(guó)家，是否存在不屬于國(guó)家而屬于地方的事務(wù)？關(guān)于這個(gè)問題，在我國(guó)現(xiàn)有的憲法文本當(dāng)中找不到，但在立法法、行政處罰法、行政許可法中都出現(xiàn)了地方性事務(wù)的表述。而關(guān)于地方性事務(wù)的范圍，立法法修改后列舉了三項(xiàng)，包括城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)。但立法法同時(shí)也規(guī)定這三個(gè)領(lǐng)域的地方立法不能與中央立法相抵觸。事實(shí)上這三個(gè)領(lǐng)域中央立法已經(jīng)相當(dāng)多，地方立法空間較小，在立法程序上需要經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)程序。如果未明確細(xì)分中央事務(wù)和地方事務(wù)，也就很難明確細(xì)分中央立法權(quán)和地方立法權(quán)。但是目前開始關(guān)注地方性事務(wù)是好事。最后他提出一個(gè)觀點(diǎn)，認(rèn)為上述三項(xiàng)事務(wù)可以明確作為地方性事務(wù)，作為留給地方一定的空間，其他的則作為中央事務(wù)。

朱宏傳指出，立法法關(guān)于對(duì)地方政府規(guī)章權(quán)限的限制性規(guī)定，一方面體現(xiàn)了對(duì)政府規(guī)章制定現(xiàn)狀的擔(dān)憂，另一個(gè)方面也意味著此類規(guī)章的立法空間較小。同時(shí)，政府還有可能通過(guò)制定規(guī)范性文件的形式，規(guī)避立法法對(duì)規(guī)章的限制，此點(diǎn)需引起重視。

殷玨娟結(jié)合浦東新區(qū)在制度創(chuàng)新中遇到的具體問題，闡述了新區(qū)發(fā)展對(duì)于法治保障的迫切需求。一是陸家嘴金融城管理體制創(chuàng)新的問題，相關(guān)機(jī)構(gòu)的委托、授權(quán)問題需要由地方立法加以解決。二是事中事后監(jiān)管中的失信懲戒機(jī)制問題，對(duì)企業(yè)采取的約束機(jī)制沒有上位法的依據(jù)，不符合立法法關(guān)于規(guī)章的限制性規(guī)定。三是特色民宿管理過(guò)程中的問題。由于特色民宿的特殊性，上位法中缺乏相關(guān)規(guī)定，也給地方立法增加了難度。

胡戎恩認(rèn)為，中國(guó)改革開放進(jìn)程就是地方立法權(quán)不斷擴(kuò)大不斷獲得授權(quán)的過(guò)程，地方立法權(quán)限必須擴(kuò)大，但對(duì)政府規(guī)章必須加以嚴(yán)格限制。鄧少嶺認(rèn)為，一方面要考慮將地方立法權(quán)限用足，另一方面也要注意立法權(quán)限和法制統(tǒng)一以及政府權(quán)力與公民權(quán)利相統(tǒng)一的問題。此外，還可從程序角度來(lái)解決立法權(quán)配置方面產(chǎn)生的沖突。