少年司法制度建設(shè)

李天琪　王涵

隨著社會的不斷發(fā)展，未成年人合法權(quán)益保護的需求日益突出，國際社會對我國未成年人權(quán)益保護的關(guān)注度不斷提高，少年司法工作也面臨著新的機遇和挑戰(zhàn)。未成年人是祖國的希望，維護未成年人的合法權(quán)益，預(yù)防和減少未成年人違法犯罪，是我國司法機關(guān)義不容辭的責(zé)任，也是全社會面臨的緊迫任務(wù)。本期系列報道，梳理了少年司法工作三十余年來的制度建設(shè)，未成年人——這個特殊領(lǐng)域司法制度的逐步健全，也標志著我國法治化進程在不斷向前發(fā)展。

2014年11月25日，在上海召開的全國法院少年法庭三十年座談會上，最高人民法院常務(wù)副院長沈德詠作總結(jié)講話時強調(diào)，黨中央高度重視未成年人權(quán)益保護工作，黨的十八屆四中全會就全面推進依法治國作出戰(zhàn)略部署，少年法庭工作也迎來了前所未有的發(fā)展前景。同時也要看到，當(dāng)前，我國既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期，少年法庭工作正面臨著全新的挑戰(zhàn)，未成年人犯罪出現(xiàn)了一些新情況、新特點，人民群眾對未成年人權(quán)益保護更加關(guān)切，這對少年司法工作提出了新的更高的要求。

從上世紀80年代至今，一路上凝聚了眾多關(guān)愛未成年人權(quán)益保護的法律人辛勤的汗水與智慧的結(jié)晶。為此，記者采訪到了最高人民法院少年法庭工作辦公室主任蔣明和最高人民檢察院未成年人檢察工作辦公室一處處長張寒玉，他們?yōu)槲覀兪崂須v史脈絡(luò)，講述這30年我國法院、檢察院未成年人司法工作的豐厚成果。

制度跨越三十年：法院篇

我國建立少年司法制度，最初也是源于未成年人犯罪問題日益突出，以及對預(yù)防、矯治、減少未成年人違法犯罪的現(xiàn)實需要。

新中國成立初期至上世紀60年代，未成年人犯罪很少，70年代末80年代初，未成年人犯罪問題逐漸成為日益突出的社會問題之一。據(jù)統(tǒng)計，1978年人民法院判處14至25歲罪犯占全部刑事罪犯總數(shù)的26.53%，其中14至18歲罪犯僅占全部罪犯總數(shù)的1.55%。1985年至2002年，人民法院每年判決的未成年罪犯從17506名上升至58870名，上升了兩倍多。2002年至2007年，更是以兩位數(shù)遞增，上升幅度驚人。

隨著未成年人犯罪問題的日益突出，人民法院逐漸改變了未成年人與成年人犯罪案件由一個刑事審判庭審理的做法，形成了由少年法庭專門審理未成年人刑事案件的制度，以少年法庭審判為重心的中國特色少年司法制度應(yīng)運而生，并不斷發(fā)展、日漸成熟。

1984年11月，上海市長寧區(qū)人民法院開先河，建立了第一個專門審理未成年人刑事案件合議庭，人民法院少年法庭至今已走過32個年頭。蔣明將整個少年法庭的發(fā)展歷程分為“探索、推廣、鞏固、完善和深化改革”五個階段。

繼1988年上海首創(chuàng)后，江蘇、北京、福建等省市相繼跟進，積極效仿上海的經(jīng)驗和做法，建立若干少年法庭，并積累了一些工作經(jīng)驗。為總結(jié)各省市少年法庭探索實踐經(jīng)驗，1988年5月，最高人民法院在上海第一次專門召開人民法院審理未成年人刑事案件經(jīng)驗交流會議，明確指出：“成立少年法庭是刑事審判制度的一項改革，有條件的法院可以推廣?！睍?，各地法院迅速作出反應(yīng)，少年法庭的建立由個別省市逐漸擴展到各省區(qū)市，少年法庭工作成為人民法院審判工作的重要組成部分。

為進一步推動少年法庭工作，1990年9月，最高人民法院在南京召開了第二次人民法院少年法庭工作會議，對少年法庭工作的經(jīng)驗進行了系統(tǒng)的歸納和總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上，于1991年正式下發(fā)實施了《關(guān)于辦理少年刑事案件的若干規(guī)定（試行）》。這是少年審判工作的第一個規(guī)范性文件，它確立了未成年人刑事案件審判工作的基本原則和辦案程序。

截至1992年6月，人民法院基本上實現(xiàn)了所有未成年人刑事案件都由少年法庭審理的工作目標。

1994年，最高人民法院成立少年法庭指導(dǎo)小組，負責(zé)對人民法院少年法庭工作的指導(dǎo)，蔣明指出：“這標志著少年法庭工作正式納入了最高人民法院監(jiān)督指導(dǎo)體系，預(yù)示著少年法庭工作走上了更加規(guī)范、有序發(fā)展的軌道?！?/p>

1995年，第三次人民法院少年法庭工作會議在福州召開，提出了“鞏固、加強、充實、規(guī)范、提高、發(fā)展”的十二字少年法庭工作方針，明確了審理未成年人刑事案件的“教育、感化、挽救”的方針，人民法院少年法庭工作的規(guī)范性得到明顯加強。

1998年，第四次人民法院少年審判工作會議在成都召開，會議強調(diào)：“各中級法院應(yīng)當(dāng)建立專門的合議庭，有條件的應(yīng)當(dāng)建立獨立建制的未成年人刑事審判庭?！?/p>

同年5月，江蘇省連云港市新浦區(qū)與海州區(qū)法院，率先嘗試開展對未成年人刑事案件實行集中管轄審判的改革。隨后，黑龍江、上海、河南等省市一些地方法院，也嘗試采取將未成年人刑事案件實行集中管轄審理的做法，這為探索成立少年法院積累了寶貴的經(jīng)驗。

1999年，預(yù)防未成年人犯罪法出臺，首次在法律規(guī)定中明確了“少年法庭”的名稱。

2001年，上海市高級人民法院第一次提出設(shè)立少年法院試點的設(shè)想。

2003年，全國人大常委會關(guān)于未成年人保護法、預(yù)防未成年人犯罪法兩法執(zhí)法檢查報告中明確：“在有條件的大中城市，可以開展設(shè)立少年法院試點工作?！鄙倌攴ㄔ簡栴}，由此成為探討熱點。

2004年，在中央21號文件提出的“改革和完善未成年人司法制度”要求的基礎(chǔ)上，最高人民法院“二五改革綱要”明確要求：“完善未成年人刑事案件和涉及未成年人權(quán)益保護的民事、行政案件的組織機構(gòu)；在具備條件的大城市開展設(shè)立少年法院的試點工作，以適應(yīng)未成年人司法工作的特殊需要，推動建立和完善中國特色少年司法制度。”

2006年，人民法院第五次少年法庭工作會議在廣州召開，會議的主題就是加快推進少年司法制度改革，標志著少年法庭的發(fā)展邁入新的時期，少年法庭的各項改革和重大工作措施，統(tǒng)一被納入到最高人民法院的指導(dǎo)工作范圍。會后，最高人民法院啟動部分中級人民法院設(shè)立未成年人案件綜合審判庭試點，確定了15個省區(qū)市的17個中級法院作為試點單位。這次改革試點設(shè)立的綜合審判庭，不是原來綜合審判庭的重復(fù)，而是帶有體制性改革的重大舉措，對地方三級法院少年法庭組織機構(gòu)的鞏固發(fā)展起著承上啟下的作用，其影響深遠。

蔣明表示：“2004年至2008年，可以說是少年法庭的健全、完善階段?！边@一階段，以中央司法體制和工作機制改革初步方案的出臺為契機，以《人民法院第二個五年改革綱要》提出的改革任務(wù)為目標，以改革和完善大陸少年司法制度為中心任務(wù)，啟動了少年綜合審判庭的改革試點工作?！斑@一階段改革，是推動體制完善的深化性改革，它不僅限于少年法庭本身的工作，而且與建立和完善中國特色少年司法制度緊密結(jié)合起來，作為未成年人司法制度改革和整個司法制度改革的重要組成部分，具有特殊意義。”蔣明說。

2009年3月，最高法院發(fā)布《人民法院第三個五年改革綱要》，綱要提出：完善未成年人案件審判制度和機構(gòu)設(shè)置，推行適合未成年人生理特點和心理特征的案件審理方式及刑罰執(zhí)行方式的改革。

2012年8月，最高法院在河南鄭州召開人民法院第六次少年法庭工作會議，深入分析了少年法庭工作面臨的形勢和問題，研究部署了新時期少年法庭工作任務(wù)。會后，經(jīng)中央政法委同意，最高人民法院進一步擴大了未成年人綜合審判庭試點范圍，試點由原來的17個擴大到49個，基本涵蓋了除西藏拉薩以外的各省會城市的中級人民法院。

2014年8月，最高法院在山西大同中院舉辦“少年司法與預(yù)防青少年犯罪經(jīng)驗交流會”，會議提出探索構(gòu)建“大少審”工作格局，特別強調(diào)要加強對涉少案件和家事案件審判經(jīng)驗的調(diào)研，促進涉少案件和家事案件在工作機制和審判經(jīng)驗上的有機結(jié)合，為人民法院構(gòu)建“大少審、大家事”工作格局提出了明確思路，指明了未來發(fā)展的方向。蔣明認為：“少年法庭發(fā)展至今，既要對現(xiàn)有的制度機制作進一步完善，又要不拘泥于現(xiàn)有制度和機制的束縛，大膽突破和創(chuàng)新。現(xiàn)階段的工作重心就是推動少年法庭工作進一步深化和提高?！?/p>

32年來，少年司法審判機構(gòu)和隊伍從無到有，不斷發(fā)展壯大。截至目前，人民法院共設(shè)立2253個少年法庭，共有從事未成年人案件的專門審判工作的法官和書記員1萬多名，少年法庭司法理論日益成熟，制度機制更加完備，司法理念進一步發(fā)展，少年法庭工作已步入規(guī)范化、制度化軌道。

制度跨越三十年：檢察院篇

1986年，上海市長寧區(qū)人民檢察院設(shè)立專門的少年起訴組，從此，拉開了我國未檢工作的序幕。近年來，全國未檢工作蓬勃發(fā)展，繼2015年6月最高人民檢察院頒布《檢察機關(guān)加強未成年人司法保護八項措施》后，2015年12月16日，最高人民檢察院未成年人檢察工作辦公室正式成立，翻開了我國少年司法制度發(fā)展進程中嶄新的一頁。

張寒玉告訴記者：“中國未成年人檢察工作30年的歷程，走出了一條變遷工作機構(gòu)、完善運作模式和探索特殊制度的不平凡之路?！?986年，長寧區(qū)檢察院率先在審查起訴科內(nèi)設(shè)立了“少年刑事案件起訴組”，主要承擔(dān)未成年人刑事案件的審查起訴、出庭公訴等職責(zé)。少年起訴組的成立標志著我國未檢工作從普通刑事檢察工作中分離，開始朝著專業(yè)化的方向發(fā)展。

1991年6月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于辦理少年刑事案件互相配套工作體系的通知》，要求“公安、檢察、法院、司法行政各部門應(yīng)加強相互間的聯(lián)系，并逐步建立辦理少年刑事案件的相應(yīng)機構(gòu)，使各個環(huán)節(jié)相互銜接起來，以加強對少年犯罪的治理和防范工作”。

同年9月，第七屆全國人大常委會通過《中華人民共和國未成年人保護法》，確立了對未成年人“教育、感化、挽救”的方針和“教育為主、懲罰為輔”的原則。

1992年5月，最高人民檢察院在當(dāng)時的刑事檢察廳成立了少年犯罪檢察工作指導(dǎo)處。

同年8月，上海市虹口區(qū)人民檢察院率先成立未成年人刑事檢察科。自此，各地紛紛醞釀建立未檢專門機構(gòu)。

2006年，最高人民檢察院出臺新的《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規(guī)定》。

2009年，上海市人民檢察院成立未成年人刑事檢察處，成為我國首個省級未成年人刑事檢察部門。

2010年起，北京、河北、天津等省市基層檢察院陸續(xù)組建未檢專門機構(gòu)。安徽、河南、遼寧、黑龍江等地檢察機關(guān)，還通過將轄區(qū)內(nèi)的未成年人刑事案件統(tǒng)一指定一個基層檢察院辦理的方式，整合司法資源，促進專業(yè)化建設(shè)。

2012年至2015年修訂的刑事訴訟法中增設(shè)了“未成年人刑事案件訴訟程序”，修改了未成年人保護法和預(yù)防未成年人犯罪法，并組織開展未成年人保護法執(zhí)法檢查，對進一步完善未成年人保護措施和工作機制等提出一系列新要求。最高人民檢察院也先后出臺了《關(guān)于進一步加強未成年人刑事檢察工作的決定》《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規(guī)定》《關(guān)于進一步加強未成年人刑事檢察工作的決定》《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規(guī)定》《檢察機關(guān)加強未成年人司法保護措施》等司法解釋、司法文件。

2015年12月16日，最高人民檢察院未成年人檢察工作辦公室成立。

最高人民檢察院未成年人檢察工作辦公室的成立，實則是深化改革的一大步，標志著未成年人檢察工作專業(yè)化、規(guī)范化建設(shè)進入了一個新的發(fā)展階段。

我國有近3億未成年人，在當(dāng)前社會深刻變革的特殊時期，一方面未成年人犯罪低齡化和作案手段成人化、暴力化傾向明顯，惡性極端案件頻發(fā)。辦理這類案件不僅要做好審查證據(jù)、認定事實、適用法律等工作，更需要落實刑事訴訟規(guī)定的法律援助、社會調(diào)查、合適成年人到場、附條件不起訴、犯罪記錄封存等特殊制度和程序，還要與有關(guān)部門、社會組織等一起制定幫教、監(jiān)督考察等方案。另一方面，拐賣、虐待、遺棄、性侵未成年人的刑事案件頻發(fā)，南京虐童、北京摔嬰、海南校長“開房門”等案件觸及社會底線、觸痛社會神經(jīng)、觸動道德準則，爆發(fā)快、影響大、破壞深，一經(jīng)披露即成為社會熱點。辦理這類案件主要以打擊震懾侵害未成年人的犯罪分子為主，并在嚴懲犯罪分子的同時，保護、救助未成年被害人，做好其身體康復(fù)、心理疏導(dǎo)、法律援助、司法救助等工作。不僅需要檢察人員具備較高的法律素養(yǎng)，還需要檢察人員在辦案中能夠善于釋法說理，善于平衡各方利益，善于應(yīng)對引導(dǎo)輿論，善于靈活運用政策。

雖然我國未檢工作已經(jīng)經(jīng)歷了30年的滄桑巨變，但大部分地方辦理未成年人刑事案件仍然停留在“小兒酌減”的水平上，一些地方對未檢特殊司法理念認識不到位，發(fā)展不平衡，涉及未成年人司法保護的職能分散，“少捕、慎訴”原則沒有得到認真貫徹，隊伍專業(yè)化、保護特別化、幫教社會化等都有待進一步加強。張寒玉表示，其中一個重要的原因就是未檢人員專業(yè)化水平不高、專業(yè)化機構(gòu)設(shè)置不到位。因此，最高檢設(shè)立廳級未檢專門機構(gòu)，對于自上而下推動我國關(guān)于未成年人的各項法律規(guī)定落實有著重要意義。有利于將原來分散在檢察機關(guān)內(nèi)部各個業(yè)務(wù)部門的未成年人檢察工作和司法資源有效整合起來，實現(xiàn)未成年人司法保護工作的集約化和專業(yè)化。

由于未成年人心理和生理上的特殊性以及違法犯罪原因的復(fù)雜性，在辦理未成年人刑事案件時，需要實行“教育、感化、挽救”的方針和堅持“教育為主、懲罰為輔”的原則，需要遵循社會調(diào)查、合適成年人到場、附條件不起訴等特殊程序和制度，需要堅持捕、訴、監(jiān)、防一體化的工作機制，需要建立少年司法“一條龍”體系和社會化幫教預(yù)防“一條龍”體系。

2013年至2015年，全國檢察機關(guān)共開展社會調(diào)查6萬多人，落實合適成年人到場22萬多人，申請法律援助15萬多人，開展親情會見4.8萬多人，決定附條件不起訴1.1萬多人，進行犯罪記錄封存12萬多人。

據(jù)了解，目前全國四級檢察機關(guān)共成立有編制的未成年人檢察專業(yè)機構(gòu)1027個，形成了一支擁有7000余名通曉法律、富有愛心、擅長教育的專職未檢干警的隊伍。

未成年人檢察工作30年來，從無到有，在實踐中不斷探索，一步一個腳印，為中國少年司法事業(yè)打下堅實的基礎(chǔ)。