人民銀行實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算的挑戰(zhàn)與工作思路

【摘要】本文從實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算的背景、滾動(dòng)預(yù)算的含義、滾動(dòng)預(yù)算與年度預(yù)算的比較等方面入手，分析了人民銀行實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算的意義、工作思路、面臨的工作挑戰(zhàn)，并針對(duì)實(shí)際工作中面臨的問題提出人民銀行實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算的保障措施。

【關(guān)鍵詞】滾動(dòng)預(yù)算 中長(zhǎng)期規(guī)劃 挑戰(zhàn) 工作思路 保障措施

一、引言

上世紀(jì)六、七十年代開始，為了應(yīng)對(duì)政府的財(cái)政危機(jī)，控制政府支出規(guī)模，減少財(cái)政赤字，提高預(yù)算資金使用效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家開始實(shí)行中期滾動(dòng)預(yù)算管理制度。如德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)于1967年6月通過了《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和增長(zhǎng)促進(jìn)法》，規(guī)定聯(lián)邦政府應(yīng)當(dāng)制定5年期的中期財(cái)政計(jì)劃，并將其根據(jù)每年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行更新，此法后來成為德國(guó)中期滾動(dòng)預(yù)算的指導(dǎo)性法律。1970年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《立法改革法》，要求各行政主管部門對(duì)重大預(yù)算支出進(jìn)行5年的預(yù)測(cè)，1974年的《預(yù)算扣押款項(xiàng)控制法》中進(jìn)一步規(guī)定總統(tǒng)、國(guó)會(huì)預(yù)算委員會(huì)、國(guó)會(huì)預(yù)算局必須在預(yù)算過程中做出對(duì)多個(gè)預(yù)算年度的收支預(yù)測(cè)，此后，歷屆美國(guó)聯(lián)邦政府都著手編制中長(zhǎng)期預(yù)算。法國(guó)自1998年開始正式編制中期財(cái)政計(jì)劃，并于2001年頒布《預(yù)算基本法》和《社會(huì)保障融資法》，確定了中期預(yù)算的法律地位，要求對(duì)提交預(yù)算法案之后4年的國(guó)家預(yù)算的收支情況進(jìn)行中期預(yù)測(cè)。中期預(yù)算改革的實(shí)踐，在很大程度上增強(qiáng)了這些國(guó)家的預(yù)算功能，預(yù)算的可持續(xù)發(fā)展問題得到緩解。

我國(guó)現(xiàn)在實(shí)行的年度預(yù)算制度中對(duì)多年度的因素也有一定的考慮。一是“六五”以來，財(cái)政部一直配合“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃綱要”，編制“財(cái)政發(fā)展五年規(guī)劃”。二是目前年度預(yù)算編制過程中會(huì)考慮上一年度實(shí)際執(zhí)行情況。三是對(duì)于政府投資的重大工程的項(xiàng)目資金通常采取跨年度單獨(dú)規(guī)劃的方法。

在實(shí)踐方面，我國(guó)從2008年開始將中期預(yù)算在省、市、縣三個(gè)層次上進(jìn)行試點(diǎn)，省級(jí)試點(diǎn)為河北省，市級(jí)試點(diǎn)為河南省焦作市，縣級(jí)試點(diǎn)為安徽省蕪湖市的蕪湖縣。各省、市、縣在考慮區(qū)域財(cái)政發(fā)展特色的條件下引入了中期預(yù)算的基本原理，形成了各自的區(qū)域模式，取得了開拓性的進(jìn)展。

十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和即將于2015年1月1日正式施行的新《預(yù)算法》中均強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”，進(jìn)行中期滾動(dòng)預(yù)算改革正是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的內(nèi)在要求。2014年9月印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）也進(jìn)一步提出了要研究編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，對(duì)未來三年重大財(cái)政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，對(duì)規(guī)劃期內(nèi)的一些重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目，要研究政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評(píng)價(jià)方法。2014年12月印發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕70號(hào)）指出盤活財(cái)政存量資金的主要措施之一就是編制三年滾動(dòng)預(yù)算，從2015年起，在財(cái)政部編制全國(guó)三年財(cái)政規(guī)劃、地方財(cái)政部門編制本地區(qū)三年財(cái)政規(guī)劃的同時(shí)，對(duì)目標(biāo)比較明確的項(xiàng)目，各部門必須編制三年滾動(dòng)預(yù)算。

新《預(yù)算法》從法律層面強(qiáng)化了中期滾動(dòng)預(yù)算的作用。預(yù)算編制的方法由單純的年度預(yù)算逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹衅跐L動(dòng)預(yù)算與年度預(yù)算相結(jié)合，對(duì)預(yù)算編制工作提出了新的要求。

二、滾動(dòng)預(yù)算的基本概念以及和年度預(yù)算的比較

（一）滾動(dòng)預(yù)算的含義和作用

目前對(duì)滾動(dòng)預(yù)算的定義、時(shí)間跨度還沒有統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)，滾動(dòng)預(yù)算和中期預(yù)算、中期支出框架是一組涵義相近的概念。他們與年度預(yù)算最大的區(qū)別是在時(shí)間跨度上由一個(gè)會(huì)計(jì)年度擴(kuò)展到多個(gè)會(huì)計(jì)年度，隨著預(yù)算的執(zhí)行不斷延伸補(bǔ)充預(yù)算，逐期向后滾動(dòng)，使預(yù)算期始終保持在一個(gè)固定的期間長(zhǎng)度。一般講，1年以上10年以下的預(yù)算稱為中期滾動(dòng)預(yù)算，10年以上稱為長(zhǎng)期預(yù)算，中長(zhǎng)期預(yù)算編制包含各年度的年度預(yù)算，并根據(jù)實(shí)際情況對(duì)各年度的預(yù)算情況不斷做出修正。10年以上長(zhǎng)期預(yù)算的技術(shù)難度大，且不確定性很多，沒有太大的實(shí)際意義。實(shí)踐中，中期滾動(dòng)預(yù)算多是3～5年，技術(shù)難度較小。大多數(shù)OECD國(guó)家都采取了中期滾動(dòng)預(yù)算，如美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)采用了5年滾動(dòng)預(yù)算，法國(guó)采用4年滾動(dòng)預(yù)算，澳大利亞采用3年滾動(dòng)預(yù)算，每年編制一次，每次向前滾動(dòng)一年。世界銀行（1998年）把這種跨3至5個(gè)年度的預(yù)算規(guī)劃稱之為“中期支出框架”（medium-term expenditure framework，MTEF），它的目標(biāo)包括：“一是通過建立一個(gè)在時(shí)間上連貫的資源規(guī)劃框架，增進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)平衡：二是通過確定不同項(xiàng)目或者產(chǎn)業(yè)部門的支出優(yōu)先權(quán)，改進(jìn)資源配置：三是強(qiáng)化資金和政策的可預(yù)見性，促使各部門提前規(guī)劃確保項(xiàng)目的延續(xù)性；四是為下屬部門提供一個(gè)總體硬預(yù)算約束和足夠的自主權(quán)，鼓勵(lì)資金的有效使用”。

（二）滾動(dòng)預(yù)算與年度預(yù)算的比較

傳統(tǒng)年度預(yù)算即按照預(yù)算年度每年都獨(dú)立編制一次預(yù)算，列示預(yù)算年度內(nèi)的收支總額，而對(duì)本預(yù)算年度之后的財(cái)政收支做任何提前安排。傳統(tǒng)年度預(yù)算強(qiáng)調(diào)預(yù)算一旦批復(fù)，不得隨意更改，很大程度上出于對(duì)防止資金盜用的目的，這種預(yù)算形式有利于對(duì)支出的控制，但是加強(qiáng)控制往往是以一定程度的績(jī)效損失為代價(jià)的。以這種目標(biāo)建立起來的年度預(yù)算必然帶有一定程度的短視性。

而中期滾動(dòng)預(yù)算的預(yù)算形式?jīng)Q定了預(yù)算是基于一個(gè)中長(zhǎng)期比較的考慮，能較好的克服年度預(yù)算的短視性弊端。中期滾動(dòng)預(yù)算作為實(shí)施績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ)環(huán)境，有利于落實(shí)績(jī)效預(yù)算，因?yàn)樗陬A(yù)算支出總額上限的限制下，在多年度內(nèi)賦予了各部門完成績(jī)效目標(biāo)的靈活性，能夠增強(qiáng)預(yù)算的透明度，提高支出效益。

三、人民銀行實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算的意義

就人民銀行來說，滾動(dòng)預(yù)算的主要作用一是確保與央行進(jìn)行宏觀調(diào)控、金融監(jiān)管、金融服務(wù)等中長(zhǎng)期目標(biāo)相一致的跨年度項(xiàng)目有足夠的資金來源，從而避免計(jì)劃與實(shí)際不匹配的現(xiàn)象。二是滾動(dòng)預(yù)算強(qiáng)調(diào)以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向來確定預(yù)算資金的配置次序，以改善年度預(yù)算短視性可能造成的預(yù)算低效配置，提高預(yù)算資金的使用效率和效益。三是為未來年度建立明確的預(yù)算約束，向資金需求部門下達(dá)一定時(shí)期內(nèi)的支出限額，并以此限制支出需求，形成預(yù)算硬約束。同時(shí)，從資金需求部門角度看，能夠較為明確的知道項(xiàng)目所獲資金總額在未來各年的分布，可有效避免在未來年度資金不透明狀態(tài)下的預(yù)算資金饑渴癥。四是滾動(dòng)預(yù)算強(qiáng)化預(yù)算的控制職能，對(duì)項(xiàng)目按照輕重緩急進(jìn)行排序，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的重要性，并全面關(guān)注重要項(xiàng)目的變化，幫助項(xiàng)目實(shí)施部門更好的決策，從而有助于實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)，提高人民銀行履職能力。

四、人民銀行編制滾動(dòng)預(yù)算的工作思路

實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算是一個(gè)長(zhǎng)期的、循序漸進(jìn)的過程，要由點(diǎn)到面、由簡(jiǎn)到繁地循序推進(jìn)。初期，可以借鑒基建類支出編制多年預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)其他項(xiàng)目采取簡(jiǎn)單的滾動(dòng)預(yù)算編制方式進(jìn)行試點(diǎn)，并不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步擴(kuò)大編制三年滾動(dòng)預(yù)算項(xiàng)目的范圍。

（一）編制原則

1.戰(zhàn)略導(dǎo)向原則。以各級(jí)行戰(zhàn)略決策為依據(jù)，以實(shí)現(xiàn)各級(jí)行中長(zhǎng)期工作目標(biāo)為導(dǎo)向，以各職能部門總體工作思路和年度工作安排為參照，為人民銀行高效履職提供財(cái)力保障。

2.集中財(cái)力辦大事原則。以三年為周期，整合財(cái)力集中投向關(guān)系人民銀行履職重點(diǎn)的項(xiàng)目，有計(jì)劃、分步驟的解決制約人民銀行履行能力的關(guān)鍵問題。

3.績(jī)效管理原則。每個(gè)支出項(xiàng)目都要有明確、量化、分階段的預(yù)期績(jī)效目標(biāo)，建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排相結(jié)合的運(yùn)行機(jī)制，提高預(yù)算資金的使用效率與配置效能。

（二）編制工作的主要內(nèi)容

1.編制各職能部門的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。各相關(guān)職能部門要根據(jù)人民銀行總行、各分支行以及當(dāng)?shù)卣欢〞r(shí)期的重大戰(zhàn)略部署，結(jié)合當(dāng)?shù)刎瀼芈鋵?shí)貨幣政策、做好金融服務(wù)與管理等工作的具體要求和實(shí)際，研究制定本部門中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，明確工作目標(biāo)、投入重點(diǎn)和預(yù)期績(jī)效，編制三年分年度的滾動(dòng)實(shí)施計(jì)劃和分解目標(biāo)，作為編制滾動(dòng)預(yù)算的基礎(chǔ)和前提。分年度滾動(dòng)實(shí)施計(jì)劃和分解目標(biāo)要切實(shí)可行，支出績(jī)效目標(biāo)要具體量化。

2.選擇納入三年滾動(dòng)預(yù)算的支出項(xiàng)目。通過近幾年的預(yù)算績(jī)效管理，對(duì)績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、績(jī)效評(píng)價(jià)體系的設(shè)定比較成熟的貨幣發(fā)行費(fèi)項(xiàng)目、安全防衛(wèi)費(fèi)項(xiàng)目、大型修繕費(fèi)項(xiàng)目等可以作為滾動(dòng)預(yù)算編制的試點(diǎn)。另外，對(duì)于需要多年度連續(xù)實(shí)施并且規(guī)劃進(jìn)度比較明確的信息化建設(shè)項(xiàng)目（電子設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)）也可以作為編制滾動(dòng)預(yù)算的項(xiàng)目。下一步，結(jié)合預(yù)算績(jī)效管理工作的開展，可逐步擴(kuò)大滾動(dòng)預(yù)算的編制范圍。

3.規(guī)范編制三年期項(xiàng)目預(yù)算。對(duì)于納入三年滾動(dòng)預(yù)算編制范圍的項(xiàng)目，要按照各部門中長(zhǎng)期規(guī)劃分別填列各個(gè)年度的項(xiàng)目預(yù)算安排情況，明確三年總體和分年度的績(jī)效目標(biāo)和考核指標(biāo)。以編制2016年預(yù)算為例，2016年的資金安排要細(xì)化到每個(gè)具體事項(xiàng)，同時(shí)，要立足各部門中長(zhǎng)期目標(biāo)，編制2016～2018年的滾動(dòng)預(yù)算，對(duì)項(xiàng)目按照輕重緩急進(jìn)行排序，確定財(cái)力支出的重點(diǎn)方向，按照集中財(cái)力辦大事的原則合理安排資金。在編制2017年預(yù)算時(shí)，結(jié)合2016年度預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際情況以及部門工作目標(biāo)的變動(dòng)，修正2017年的預(yù)算，分析滾動(dòng)因素，測(cè)算三年滾動(dòng)期各年支出相對(duì)上一年度的變動(dòng)幅度，并向前遞推編制2017～2019年的滾動(dòng)預(yù)算，做到預(yù)算時(shí)間的連續(xù)性，預(yù)算內(nèi)容的滾動(dòng)性。

五、人民銀行實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算面臨的挑戰(zhàn)

實(shí)施三年滾動(dòng)預(yù)算首要的工作是要理清未來三年的工作計(jì)劃和目標(biāo)，增強(qiáng)支出的預(yù)測(cè)性和計(jì)劃性，同時(shí)，還要對(duì)某些跨年度的項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)先和重點(diǎn)考慮，在此基礎(chǔ)上形成滾動(dòng)項(xiàng)目預(yù)算。這對(duì)預(yù)算編制工作提出了很高的要求，目前主要面臨以下挑戰(zhàn)：

（一）職能部門中長(zhǎng)期規(guī)劃能力不強(qiáng)

編制滾動(dòng)預(yù)算要求各相關(guān)職能部門制定出關(guān)于本部門業(yè)務(wù)的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，明確發(fā)展的中長(zhǎng)期目標(biāo)、重點(diǎn)方向，以及分年度實(shí)施計(jì)劃，并在此基礎(chǔ)上形成滾動(dòng)預(yù)算編制規(guī)劃體系。這就要求相關(guān)職能部門有相當(dāng)強(qiáng)的業(yè)務(wù)規(guī)劃能力，但是目前人民銀行分支機(jī)構(gòu)多數(shù)職能部門主要是貫徹落實(shí)總行所制定的相關(guān)政策，依據(jù)總行的部署開展工作，往往只是在每年總行相關(guān)司局召開年度工作會(huì)議、明確工作要點(diǎn)和思路后規(guī)劃當(dāng)年度的工作安排，或者根據(jù)總行相關(guān)文件精神修正工作計(jì)劃，而對(duì)以后年度的工作缺乏相應(yīng)的規(guī)劃能力。同時(shí)，某些部門某個(gè)年度可能會(huì)有不可預(yù)測(cè)的專項(xiàng)工作，這些專項(xiàng)工作特點(diǎn)往往是時(shí)間緊、任務(wù)急、要求高，不計(jì)成本。預(yù)測(cè)準(zhǔn)確性不高嚴(yán)重影響著預(yù)算安排、執(zhí)行以及預(yù)算績(jī)效的考核。

（二）部門對(duì)中期預(yù)算認(rèn)識(shí)不足

從河北省編制三年滾動(dòng)預(yù)算的試點(diǎn)情況來看，盡管取得了一些成績(jī)但也存在一些不足，主要表現(xiàn)在：一是部門編制長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的質(zhì)量不高，滾動(dòng)預(yù)算與年度預(yù)算缺乏銜接，二是三年滾動(dòng)預(yù)算項(xiàng)目中，個(gè)別項(xiàng)目申報(bào)不完整，后兩年的項(xiàng)目較為籠統(tǒng)、不夠細(xì)化，分年度的滾動(dòng)實(shí)施計(jì)劃和分解目標(biāo)落實(shí)得不夠具體等，造成這些問題的原因一是編制人員缺乏經(jīng)驗(yàn)，難以對(duì)長(zhǎng)期發(fā)展做出完整的規(guī)劃，二是有些部門沒有充分認(rèn)識(shí)到中期預(yù)算的重要意義，對(duì)編制滾動(dòng)預(yù)算的重視度不夠，認(rèn)識(shí)不到位，內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，從而存在被動(dòng)應(yīng)付的現(xiàn)象。

對(duì)于人民銀行來說，同樣會(huì)面臨此類問題。從編制年度預(yù)算的情況來看，基層人民銀行很多職能部門對(duì)預(yù)算編制的重視程度不夠，認(rèn)為編制預(yù)算只是會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門的職責(zé)，不參與或很少參與編制預(yù)算；另一種情況是，個(gè)別部門將預(yù)算看作是未來會(huì)給予其支出授權(quán)的預(yù)期，從而夸大自身的支出需求，虛報(bào)預(yù)算，以求得到較為充裕的預(yù)算額度。究其根源，主要是職能部門對(duì)預(yù)算的編制、作用認(rèn)識(shí)不到位，缺乏主動(dòng)配合編制預(yù)算的意識(shí)。而中期預(yù)算對(duì)于人民銀行預(yù)算編制人員來說是一項(xiàng)新興事物，涉及到全行的中長(zhǎng)期工作規(guī)劃，更需要各職能部門的密切配合，因此，如何讓其他部門認(rèn)識(shí)到中長(zhǎng)期規(guī)劃以及預(yù)算的重要性是目前實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算所面臨的又一難點(diǎn)。

（三）預(yù)算編制人員能力有待提高

編制滾動(dòng)預(yù)算對(duì)預(yù)算編制人員的能力提出了很高的要求，首先，預(yù)算編制由年度預(yù)算轉(zhuǎn)向中期滾動(dòng)預(yù)算，會(huì)大大增加編制的工作量，且要求編制者有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，綜合考慮各種因素。其次，滾動(dòng)預(yù)算中，各年的延續(xù)性較強(qiáng)，相互之間的影響也較大，要求制定者具有較強(qiáng)的敏感性和發(fā)現(xiàn)問題的能力，在每年預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，根據(jù)以后年度計(jì)劃的變更及時(shí)調(diào)整預(yù)算，否則小問題會(huì)擴(kuò)大為大問題，直接影響到以后年度的預(yù)算執(zhí)行。而現(xiàn)在基層人民銀行的財(cái)務(wù)人員多數(shù)時(shí)間被繁雜、單調(diào)的事務(wù)性工作所占用，對(duì)新業(yè)務(wù)、新知識(shí)的學(xué)習(xí)能力不夠，綜合管理能力不強(qiáng)，在一定程度上會(huì)影響滾動(dòng)預(yù)算的編制質(zhì)量。

六、人民銀行實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算的保障措施

為保證滾動(dòng)預(yù)算能夠順利實(shí)施，發(fā)揮預(yù)期的作用，針對(duì)人民銀行實(shí)行滾動(dòng)預(yù)算所面臨的問題與挑戰(zhàn)，提出以下建議：

（一）加大滾動(dòng)預(yù)算的宣傳力度，提高各部門的認(rèn)識(shí)，建立中期視角理念

兵馬未動(dòng)，糧草先行。一項(xiàng)政策或制度的實(shí)施，如果有了充足的認(rèn)識(shí)和思想基礎(chǔ)，其推行就會(huì)得到事半功倍的效果。加快推進(jìn)滾動(dòng)預(yù)算的實(shí)施，首要任務(wù)就是創(chuàng)新工作理念、加強(qiáng)引導(dǎo)與宣傳，讓各職能部門充分認(rèn)識(shí)到滾動(dòng)預(yù)算不僅僅是制度上的創(chuàng)新、在時(shí)間上的延長(zhǎng)，而是實(shí)現(xiàn)資源合理配置、防范預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)、提高預(yù)算資金使用效率與效益的重要途徑，更是人民銀行實(shí)行財(cái)務(wù)精細(xì)化管理、緩解預(yù)算與實(shí)際不匹配的有效手段。

在實(shí)踐中，可以通過專題會(huì)議、工作簡(jiǎn)報(bào)、指導(dǎo)交流等多種方式廣泛、持久地宣傳編制滾動(dòng)預(yù)算的內(nèi)涵及重要意義，積極營(yíng)造氛圍，鼓勵(lì)全員參與，逐步引導(dǎo)全行上下打破傳統(tǒng)、提高認(rèn)識(shí)、增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)、建立中期視角理念，進(jìn)而形成預(yù)算與中長(zhǎng)期工作規(guī)劃相結(jié)合，預(yù)算部門與單位內(nèi)部職能部門有效配合的新格局，逐步做到?jīng)]有中長(zhǎng)期滾動(dòng)預(yù)算就不能編制年度預(yù)算，沒有中長(zhǎng)期規(guī)劃就不予安排預(yù)算支出。

（二）加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范編制程序，為滾動(dòng)預(yù)算順利推進(jìn)提供制度保障

為有效做好滾動(dòng)預(yù)算工作，人民銀行有必要出臺(tái)一系列原則性、綱領(lǐng)性、規(guī)范性的制度辦法，以書面形式規(guī)范滾動(dòng)預(yù)算的編制程序，明確會(huì)計(jì)部門和其他各職能部門在編制滾動(dòng)預(yù)算中的職責(zé)和相應(yīng)的懲罰措施，形成規(guī)范有序的管理方式和程序，努力提高中長(zhǎng)期規(guī)劃的約束力，為全面實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算提供制度保障。滾動(dòng)預(yù)算的地位只有得到制度保障，才能使其約束功能更加強(qiáng)化，監(jiān)督作用更加有力。

（三）逐級(jí)提高計(jì)劃的前瞻性和連續(xù)性，促進(jìn)滾動(dòng)預(yù)算與中長(zhǎng)期規(guī)劃緊密結(jié)合

由于目前分支機(jī)構(gòu)多數(shù)職能部門主要是貫徹落實(shí)總行所制定的相關(guān)政策，依據(jù)總行的部署開展工作，從而對(duì)中長(zhǎng)期規(guī)劃能力不足。因此，對(duì)于需要各分支機(jī)構(gòu)予以貫徹落實(shí)的工作，有必要從總行層面制定措施以提高各職能司局中長(zhǎng)期規(guī)劃的前瞻性和連續(xù)性，使得各分支機(jī)構(gòu)對(duì)未來幾年內(nèi)的工作安排有明晰的方向，更好的制定本級(jí)中長(zhǎng)期工作規(guī)劃，提高支出預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性，避免計(jì)劃與實(shí)際相脫節(jié)，為滾動(dòng)預(yù)算的規(guī)范編制打好基礎(chǔ)。

（四）加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和工作交流，共同促進(jìn)人民銀行滾動(dòng)預(yù)算發(fā)展

提高預(yù)算編制人員專業(yè)能力和綜合素質(zhì)是推進(jìn)滾動(dòng)預(yù)算順利實(shí)施的關(guān)鍵一環(huán)，必須加以重視。一方面，可以聘請(qǐng)財(cái)政部或者高校的專家，對(duì)中期滾動(dòng)預(yù)算的編制內(nèi)容、方法、測(cè)算模型、數(shù)據(jù)口徑等重要內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，引導(dǎo)相關(guān)工作人員加強(qiáng)滾動(dòng)預(yù)算管理方面的學(xué)習(xí)和調(diào)研，不斷提升專業(yè)能力和綜合素質(zhì)。另一方面，充分利用人民銀行召開的年度工作會(huì)議和調(diào)研等機(jī)會(huì)，促進(jìn)各級(jí)兄弟行之間的交流與學(xué)習(xí)，推介成功經(jīng)驗(yàn)、宣傳先進(jìn)做法、總結(jié)階段成果，相互借鑒、促進(jìn)各行共同提高預(yù)算編制水平，提高三年滾動(dòng)預(yù)算的科學(xué)性、實(shí)用性。

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作者簡(jiǎn)介：王月梅，女，現(xiàn)任職中國(guó)人民銀行天津分行，碩士研究生。