新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府債務(wù)風(fēng)險管理研究

【摘要】新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而肩負基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資重任的地方政府只擁有有限的財力，這就造成了地方政府大舉借債來保證建設(shè)。在地方政府債務(wù)風(fēng)險凸顯的情況下，本文結(jié)合新型城鎮(zhèn)化背景，分析了地方政府債務(wù)風(fēng)險的現(xiàn)狀和產(chǎn)生原因，并針對性地提出了幾點防范和化解該風(fēng)險的建議以供參考。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化 地方政府債務(wù) 風(fēng)險管理

一、新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府債務(wù)風(fēng)險現(xiàn)狀

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》指明了我國未來幾年新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的任務(wù)和路徑，在為我國經(jīng)濟帶來新的發(fā)展機遇的同時，也帶來了一系列風(fēng)險和挑戰(zhàn)。推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對各地城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)提出了新的要求和標(biāo)準(zhǔn)，這也要求地方政府必須加大對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資。然而我國地方政府目前的財政收入水平無法負擔(dān)所要求的資金水平。故在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的背景下，地方政府必然會加大舉債規(guī)模，進一步放大了地方政府債務(wù)風(fēng)險。

根據(jù)審計署公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月末，我國地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)約10.9萬億元，負有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)約2.7萬億元，負有一定救助責(zé)任的債務(wù)約4.3萬億元，可見地方政府債務(wù)存量已經(jīng)非常巨大。審計署在2013年下半年和2014年第一季度對全國地方政府債務(wù)進行了抽審，根據(jù)審計結(jié)果可以看出當(dāng)前地方政府債務(wù)增速略有放緩，但由于存量巨大，債務(wù)的增量仍然明顯，而且還存在著債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理，管理機制不健全等的問題，風(fēng)險進一步加大。

二、新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生的原因

首先，分稅制財政制度存在缺陷，財權(quán)事權(quán)不匹配，誘發(fā)了地方政府債務(wù)規(guī)模風(fēng)險。因為分稅制財政制度改革不徹底，使地方政府需要負擔(dān)大量的事權(quán)，但是財權(quán)卻沒有相應(yīng)擴大。在1993到2003年間，中央財政收入占全國財政收入的比重由22%上升到54.6%，地方財政收入所占比重由78%下降到45.4%，但中央政府與地方政府的事權(quán)劃分卻未能徹底進行。

第二，地方政府缺乏正規(guī)的融資渠道，當(dāng)前地方政府發(fā)債實行限額管理，使地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險增大。當(dāng)前地方政府自主發(fā)債面臨市場化定價問題，涉及對地方政府信用評級稅收等多種因素，故只能實行限額管理。因而目前銀行貸款是地方政府主要的融資渠道，一旦貨幣政策收緊或金融監(jiān)管部門出臺從緊政策，融資來源的穩(wěn)定性必會受到波及。而且地方政府獲取貸款常常投資于回收期較長的項目，再考慮到政府換屆、負債累積等相關(guān)因素，未來有地方政府債務(wù)危機集中出現(xiàn)的可能性。

第三，地方政府追求自身利益最大化，缺乏相應(yīng)的問責(zé)機制，導(dǎo)致了地方政府債務(wù)的管理風(fēng)險。在信息不對稱的情況下，地方政府作為“理性人”會追求自身利益。地方政府官員為了彰顯自己的政績，就要盡一切可能提高自己主政地區(qū)的GDP，這也是促使地方政府大舉借債的原因。從目前來看，對于地方政府借債，仍缺乏與之相匹配的審批機制、監(jiān)管機制和問責(zé)機制，使精確控制地方政府債務(wù)規(guī)模難度頗大。由于信息不對稱，地方政府可以肆無忌憚的舉債，加大了地方政府債務(wù)風(fēng)險。

最后，新型城鎮(zhèn)化融資以土地為杠桿，加劇了地方政府債務(wù)的償還風(fēng)險。地方政府通過以土地做抵押物獲得銀行提供的大量貸款來保證新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。但以土地出讓金作為還款來源，這使得地方政府對土地依賴程度不斷增加，埋下地方政府債務(wù)償還風(fēng)險隱患。地方政府當(dāng)年收取后面若干年期的出讓金用于當(dāng)年的城鎮(zhèn)化建設(shè)，透支了未來政府的財政收入，造成了“本屆政府舉債，下屆政府償還”的亂象。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的建議

（一）改革地方官員政績考核機制，健全償債責(zé)任追究機制

糾正以往單以GDP增長評定地方官員政績的考核標(biāo)準(zhǔn)，提高環(huán)境保護、社會保障、資源消耗等其他方面在考核中的比重。此外，要把化解歷史遺留債務(wù)，控制債務(wù)規(guī)模和投向以及地方政府債務(wù)風(fēng)險管理效果納入干部考核體系，充分發(fā)揮績效考核的激勵導(dǎo)向作用。同時健全償債責(zé)任追究機制，明確債務(wù)主體，明晰債務(wù)管理的責(zé)任和權(quán)利。突出地方政府“誰借誰還”原則，科學(xué)合理制訂地方債務(wù)管理辦法。

（二）規(guī)范地方政府融資平臺運營

梳理重組混亂無序的融資平臺，以降低地方政府債務(wù)積聚風(fēng)險。嚴格執(zhí)行平臺準(zhǔn)入制度從而遏制融資平臺貸款的過度膨脹。努力培養(yǎng)適合地方建設(shè)和發(fā)展需要的財政投融資領(lǐng)域高級專業(yè)人才，提高地方融資平臺資金使用效率。此外，加強對融資平臺的監(jiān)管，健全融資平臺治理結(jié)構(gòu)，建立強制信息披露制度，從而使地方政府債務(wù)公開透明，方便合理控制地方政府債務(wù)規(guī)模，防止系統(tǒng)性風(fēng)險的發(fā)生，提高地方政府債務(wù)的安全性。

（三）完善地方稅制體系，健全轉(zhuǎn)移支付制度

深化分稅制改革，明確中央和地方的支出責(zé)任，使中央和地方在財權(quán)與事權(quán)上相匹配。推進“營改增”，達到增值稅對商品和勞務(wù)的全面覆蓋的目標(biāo)，消除重復(fù)征稅現(xiàn)象，建立新稅源。加快房產(chǎn)稅的立法進程，加快資源稅改革進程。在完善不動產(chǎn)登記制度的基礎(chǔ)之上，以不動產(chǎn)存量、市場價值和使用類型為依據(jù)，適時開征物業(yè)稅。此外，建立規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付制度，根據(jù)各地的實際情況，在發(fā)達地區(qū)向落后地區(qū)轉(zhuǎn)移支付和中央向地方轉(zhuǎn)移支付過程中，監(jiān)管者要牢牢把握地方財政的收支情況，準(zhǔn)確評估地方政府及時還債能力，防范債務(wù)風(fēng)險。

（四）規(guī)范土地利用形式，構(gòu)建可持續(xù)債務(wù)融資機制

地方政府要擺脫傳統(tǒng)的“土地財政”模式，強化土地用途管理，規(guī)劃城市建設(shè)用地要集約化，供地、用地政策要采取增量控制和存量挖潛并舉的模式。利用民間資本進行新城鎮(zhèn)化建設(shè)，使城鎮(zhèn)化投融資多元化，形成財政資金引導(dǎo)，市場資金配合的投融資模式。適時允許地方政府自主發(fā)債，完善與自主發(fā)債相關(guān)的配套制度，使地方政府債務(wù)透明化。加強資產(chǎn)證券化創(chuàng)新，降低債務(wù)融資成本，運用資產(chǎn)證券化工具和資本市場平臺，實現(xiàn)資金的供需對接，提高流動性，從而降低地方政府債務(wù)風(fēng)險。

參考文獻

[1]楊林，侯歡.新型城鎮(zhèn)化進程中地方政府債務(wù)風(fēng)險的再思考[J].財經(jīng)論叢.2015（05）.

[2]王桂花，許成安.新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府債務(wù)風(fēng)險動態(tài)管理研究——理論分析與模型構(gòu)建[J].審計與經(jīng)濟研究.2014（04）.

[3]賈東超，周巧洪.地方政府債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生原因及治理路徑[J].人民論壇.2015（17）.

作者簡介：鄭佳正（1994-），男，漢族，河北廊坊人，河北大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，本科學(xué)歷，研究方向：金融學(xué)。