西藏自治區(qū)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制探討

何 見(jiàn)，但新球，劉世好

（國(guó)家林業(yè)局中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，湖南　　長(zhǎng)沙 410014）

西藏自治區(qū)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制探討

何 見(jiàn)，但新球，劉世好

（國(guó)家林業(yè)局中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，湖南長(zhǎng)沙 410014）

西藏濕地資源豐富多樣，在國(guó)家生態(tài)系統(tǒng)中發(fā)揮著不可替代作用，對(duì)國(guó)家生態(tài)安全具有重要的意義。本文介紹西藏濕地資源保護(hù)概況及對(duì)建立濕地生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的必要性和可行性進(jìn)行了探討，對(duì)西藏濕地生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的補(bǔ)償原則、補(bǔ)償利益關(guān)系、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與方式、補(bǔ)償期限及資金來(lái)源進(jìn)行了系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，并對(duì)西藏建立濕地生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出了對(duì)策及建議。

濕地；生態(tài)效益；補(bǔ)償機(jī)制；西藏

濕地作為地球重要的自然資源之一，在生態(tài)安全、氣候調(diào)節(jié)、物種多樣性等方面發(fā)揮著巨大作用，具有其特殊的生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值。但是，由于人們對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)缺乏科學(xué)和全面的認(rèn)識(shí)，對(duì)濕地保護(hù)不重視，甚至不合理的開(kāi)發(fā)利用濕地資源，導(dǎo)致濕地面積銳減，濕地生態(tài)功能受到破壞甚至不斷退化，尤其是對(duì)生物多樣性的嚴(yán)重破壞，因此，建立有效的濕地生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，使人們?cè)陂_(kāi)發(fā)和利用濕地過(guò)程中遵循自然規(guī)律，遵循“等價(jià)”“有償”的價(jià)值規(guī)律，合理、正確地利用與開(kāi)發(fā)濕地，對(duì)實(shí)現(xiàn)濕地生態(tài)環(huán)境與人類社會(huì)的和諧發(fā)展具有重大的意義［1］。濕地生態(tài)效益補(bǔ)償是指政府為實(shí)現(xiàn)濕地社會(huì)、生態(tài)效益最大化，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，以扶持濕地持續(xù)發(fā)展為目的，對(duì)因保護(hù)濕地需要，濕地資源所有者、使用者的合法權(quán)益受到損害時(shí)，給予濕地保護(hù)者的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。而濕地生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制是“針對(duì)導(dǎo)致濕地生態(tài)系統(tǒng)破壞的濕地開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)征收稅、費(fèi)，消除濕地開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性，限制濕地破壞行為的發(fā)生，為濕地生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)籌措資金；并對(duì)因濕地保護(hù)而喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的相關(guān)方，以及濕地保護(hù)的貢獻(xiàn)者，給予資金、技術(shù)、實(shí)物上的補(bǔ)償和政策上優(yōu)惠，促成公平的濕地保護(hù)格局，激勵(lì)社會(huì)公眾和群體參與濕地保護(hù)管理工作，促進(jìn)濕地生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)”的制度模式［2～3］。

1　建立濕地生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的必要性與可行性

1.1西藏濕地資源概況

西藏是青藏高原的主體，國(guó)土面積122萬(wàn)km2，占全國(guó)國(guó)土面積的12.50%，包括有高山深谷、山原寬谷、高山湖盆、中山河谷和高原低山丘陵湖盆5種大地貌，平均海拔高達(dá)4 000余m，高原地貌特征顯著。古地中海的西撤在高原腹地撒下了星羅棋布的湖群，巨大的冰川、凍土以及湖泊、濕地孕育了廣闊的沼澤和亞洲多條著名國(guó)際河流。西藏濕地分布廣泛，濕地面積大，類型齊全，湖泊濕地、河流濕地、沼澤濕地等自然濕地與庫(kù)塘等人工濕地在全區(qū)均有分布，是全國(guó)濕地資源最為豐富的省區(qū)之一。根據(jù)西藏2010年第二次全區(qū)濕地資源調(diào)查成果，全區(qū)濕地面積652.92萬(wàn)hm2（不含水稻田面積0.15萬(wàn)hm2），占全區(qū)國(guó)土面積的5.35%。西藏的濕地類型分為天然濕地和人工濕地，其中，天然濕地包括河流濕地、湖泊濕地、沼澤濕地等3大類15種類型，面積652.42萬(wàn)hm2，占濕地總面積99.92%，人工濕地有庫(kù)塘、輸水河2種類型，面積0.50萬(wàn)hm2，占濕地總面積0.08%［4］，詳見(jiàn)表1。

表1　西藏自治區(qū)濕地類型與面積

1.2必要性

1.2.1濕地水資源逐漸減少，圍墾使大量天然濕地消失

圍墾的負(fù)效應(yīng)是縮小濕地面積，降低了濕地的涵養(yǎng)水源、蓄水調(diào)洪、凈化水體及生物多樣性等生態(tài)功能。西藏大部分區(qū)域的濕地因地處半干旱氣候區(qū)，沙丘地貌分布廣泛，土壤有機(jī)質(zhì)較少，適合建房作土坯的土壤相對(duì)匱乏，而沼澤濕地土壤有機(jī)質(zhì)含量高，土壤粘性相對(duì)較強(qiáng)，因此，社區(qū)周邊的沼澤濕地，被大量開(kāi)挖用于制作房屋或圍墻建設(shè)土坯用土，造成濕地破壞。如拉魯濕地在1959年的濕地面積1 000.0 hm2左右，到1965年減至864.0 hm2，1999年進(jìn)一步縮減到548.07 hm2，減少了約40%，主要原因是在過(guò)去50年里拉薩城市用地的變化。城市內(nèi)或近郊的濕地被大量圍墾或填埋用于滿足城市建設(shè)用地需要，濕地不斷萎縮，且適宜于濕地鳥(niǎo)類棲息的沼澤濕地不斷退化與喪失，生物多樣性急劇下降。

1.2.2濕地水環(huán)境污染日益加重，使?jié)竦厣锒鄻有栽獾狡茐?/p>

濕地流域地區(qū)工農(nóng)業(yè)的發(fā)展，給濕地環(huán)境帶來(lái)了程度不同的污染，湖泊河流受污染導(dǎo)致湖水富營(yíng)養(yǎng)化，水生物減少，水鳥(niǎo)種類和數(shù)量也隨之減少。西藏廢水排放總量約為4 980萬(wàn)t，個(gè)別小河受到輕度污染，如拉薩河支流堆龍河，枯水期水質(zhì)超過(guò)國(guó)家《地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的Ⅲ類水域標(biāo)準(zhǔn)。工業(yè)廢水排放總量為2 398.4萬(wàn)t，其中化學(xué)需氧量COD排放量2 690.4 t，硫化物排放量95.6 t。再就是西藏農(nóng)村生產(chǎn)生活方式的逐漸轉(zhuǎn)變，分散在農(nóng)村居民居住區(qū)和耕作區(qū)周邊的小型湖泊，沼澤濕地、庫(kù)、塘與溝渠，是農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖面源污染和居民生活污水進(jìn)入主要河道的前置蓄積庫(kù)，發(fā)揮了重要的前期蓄積、沉淀、分解和降解作用，但由于農(nóng)村生活污水污染、堆放垃圾、過(guò)渡養(yǎng)殖等，這些小型濕地基本被破壞，從而破壞了濕地內(nèi)的生物資源。

1.2.3濕地生物資源過(guò)度利用，使?jié)竦厣镔Y源總量及種類日益減少

濕地周邊牧民世代與濕地相生相息。但隨著人口密度增加，牧業(yè)生產(chǎn)的加大，利用濕地資源的生產(chǎn)方式和技術(shù)的日益改進(jìn)，對(duì)濕地資源的利用逐漸透支，造成濕地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的降低，生物資源產(chǎn)量在下降。同時(shí)，破壞了濕地的植被，局部沼澤濕地退化或趨于退化。同時(shí)，破壞了珍稀鳥(niǎo)類和水生動(dòng)物的棲息環(huán)境和食物來(lái)源，從而威脅其生存和繁殖。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)西藏濕地區(qū)有上百個(gè)較大的鳥(niǎo)島，每年夏季有大量的候鳥(niǎo)進(jìn)行繁殖，隨著旅游業(yè)的發(fā)展，流動(dòng)人口的增加，每年下湖和登島觀鳥(niǎo)的活動(dòng)不斷增加，嚴(yán)重影響到濕地鳥(niǎo)類的繁殖，其種類和數(shù)量也隨之減少。

1.2.4 濕地保護(hù)投入嚴(yán)重不足，管理手段落后

西藏濕地保護(hù)投入的政策，是政府投入為主，鼓勵(lì)社會(huì)參與濕地保護(hù)，以濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地公園和濕地生態(tài)保護(hù)工程為投入重點(diǎn)，不斷提高濕地保護(hù)的投入水平。近年來(lái)，雖然區(qū)財(cái)政廳安排了一定的資金（重要濕地生態(tài)效益補(bǔ)償），但缺口依然很大，從整體來(lái)看，濕地保護(hù)投入不足。濕地自然保護(hù)區(qū)（濕地公園）建設(shè)滿足不了生態(tài)建設(shè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。因此，投入不足直接導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、人才缺乏、技術(shù)水平落后、保護(hù)力度小、規(guī)模不大、布局和結(jié)構(gòu)不合理、科研和管理水平低等，同時(shí)，管理經(jīng)費(fèi)與設(shè)施設(shè)備的嚴(yán)重不足制約了濕地的保護(hù)管理工作，管理手段相對(duì)落后。

1.3可行性

1.3.1國(guó)家法律和政策的支持

濕地生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制作為一項(xiàng)有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策和制度，是有法律依據(jù)的。2009年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》中明確要求，“啟動(dòng)草原、濕地、水土保持等生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)”。同年，6月召開(kāi)的中央林業(yè)工作會(huì)議再次要求，建立濕地生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。2010年，財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)局下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展2010年濕地保護(hù)補(bǔ)助工作的意見(jiàn)》中明確安排補(bǔ)償資金兩億元用于補(bǔ)助21個(gè)省（自治區(qū)）的濕地補(bǔ)償。黨的“十八大”報(bào)告中明確指出：“深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”。2014年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》中提出，“完善森林、草原、濕地、水土保持等生態(tài)補(bǔ)償制度，繼續(xù)執(zhí)行公益林補(bǔ)償、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，開(kāi)展?jié)竦厣鷳B(tài)效益補(bǔ)償和退耕還濕試點(diǎn)”；同年，7月，財(cái)政部會(huì)同國(guó)家林業(yè)局印發(fā)了《關(guān)于切實(shí)做好退耕還濕和濕地生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)等工作的通知》，進(jìn)一步明確了省級(jí)財(cái)政部門(mén)、林業(yè)主管部門(mén)和承擔(dān)試點(diǎn)任務(wù)縣級(jí)人民政府及實(shí)施單位的責(zé)任，提出了加強(qiáng)財(cái)政資金管理的要求。這些都為建立西藏濕地生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制奠定了法律和政策基礎(chǔ)。

1.3.2國(guó)家和西藏的發(fā)展戰(zhàn)略要求

西藏自治區(qū)政府提出了建設(shè)西藏生態(tài)安全屏障以及建設(shè)生態(tài)西藏、美麗西藏的戰(zhàn)略目標(biāo)。為達(dá)到這樣的目標(biāo)，濕地資源保護(hù)是一個(gè)不可缺少的部分，濕地區(qū)的居民肩負(fù)著建設(shè)和保護(hù)濕地的雙重?fù)?dān)子，必須建立有效的濕地生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，才能加快濕地地區(qū)的發(fā)展，明確濕地生態(tài)保護(hù)的權(quán)、責(zé)、利，且在《西藏自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃》中也提出，“加強(qiáng)濕地保護(hù)與恢復(fù)，維護(hù)生物多樣性”，為實(shí)現(xiàn)濕地資源的保護(hù)和恢復(fù)打下堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。因此，建立濕地生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制是建設(shè)生態(tài)西藏、美麗西藏的一項(xiàng)緊迫而艱巨的任務(wù)，也是全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的戰(zhàn)略要求。

1.3.3西藏各界形成了社會(huì)共識(shí)

西藏各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、有識(shí)之士，對(duì)建立濕地生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制存在共識(shí)。西藏自治區(qū)人大常委會(huì)于2010年11月26日通過(guò)了《西藏自治區(qū)濕地保護(hù)條例》，這標(biāo)志著西藏濕地保護(hù)工作邁向了法制化管理的軌道，也將對(duì)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的最終建立產(chǎn)生重大和深遠(yuǎn)的影響，而《西藏自治區(qū)濕地保護(hù)條例》為了加強(qiáng)濕地保護(hù)，維護(hù)濕地生態(tài)功能和生物多樣性，促進(jìn)濕地資源可持續(xù)利用，構(gòu)建生態(tài)安全屏障。西藏將濕地保護(hù)列入了全區(qū)生態(tài)建設(shè)議事日程，并將重點(diǎn)集中在濕地面積保護(hù)與恢復(fù)上，通過(guò)水源保護(hù)、恢復(fù)水系、保護(hù)與恢復(fù)濕地面積、恢復(fù)濕地生態(tài)系統(tǒng)、建立多部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制等措施，努力實(shí)現(xiàn)濕地保護(hù)事業(yè)的健康、快速發(fā)展。同時(shí)，濕地區(qū)的干部群眾要求加快建立重要濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)暮袈暫芨摺?/p>

2　濕地生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)

2.1補(bǔ)償原則

（1）生態(tài)優(yōu)先、發(fā)展優(yōu)先的原則

生態(tài)優(yōu)先是指濕地生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)脆弱的區(qū)域要優(yōu)先保護(hù)、重點(diǎn)補(bǔ)償。因?yàn)樘幱谏鷳B(tài)環(huán)境重要區(qū)域的濕地生態(tài)系統(tǒng)一旦遭到破壞就很難依靠自身力量恢復(fù)良性生態(tài)環(huán)境，同時(shí)將導(dǎo)致偶發(fā)或多發(fā)性自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，甚至毀壞了人們賴以生存的生態(tài)環(huán)境，影響工農(nóng)業(yè)的正常發(fā)展，直接影響人民的生產(chǎn)生活和社會(huì)的發(fā)展。發(fā)展優(yōu)先在這里的不是指一味的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而是指經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)協(xié)同發(fā)展。在補(bǔ)償制度的實(shí)施過(guò)程中，關(guān)注被補(bǔ)償?shù)貐^(qū)的發(fā)展問(wèn)題，重點(diǎn)放在這些地區(qū)改變農(nóng)牧民生活水平、提高人口素質(zhì)、加強(qiáng)城市化建設(shè)、提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上來(lái)，使有限的資金更加有效率。最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，人類社會(huì)與自然協(xié)調(diào)發(fā)展。

（2）“誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益”與“誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)”的原則

生態(tài)保護(hù)是一種具有很強(qiáng)外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的活動(dòng)，如果對(duì)保護(hù)者不給予必要的補(bǔ)償，就會(huì)導(dǎo)致普遍的“搭便車(chē)”行為，出現(xiàn)供給的嚴(yán)重不足。通過(guò)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償，使農(nóng)牧民從濕地保護(hù)中得到實(shí)惠，提高其保護(hù)濕地的積極性和主動(dòng)性，促進(jìn)濕地保護(hù)。鑒于生態(tài)保護(hù)的受益主體往往很難確定，因此政府應(yīng)當(dāng)成為補(bǔ)償?shù)闹匾黧w之一，但是隨著社會(huì)的快速發(fā)展，在很多情況下，還是能夠通過(guò)一些手段來(lái)確定受益者，因此，受益者來(lái)作為補(bǔ)償?shù)闹黧w由其來(lái)付費(fèi)是必要的。

（3）政府主導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)的組織原則

生態(tài)保護(hù)建設(shè)屬于公共事業(yè)，由于生態(tài)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)外部性及公共產(chǎn)品的存在，加之市場(chǎng)條件不完善，必然會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈，這就需要政府在建設(shè)中起到主導(dǎo)的作用。以政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，聘用當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民，發(fā)揮其主體作用，引導(dǎo)農(nóng)牧民主動(dòng)參與濕地生態(tài)保護(hù)和建設(shè)。西藏人民政府主要依靠法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和必要的行政手段發(fā)揮在環(huán)境保護(hù)中的作用，科學(xué)的界定生態(tài)建設(shè)者和受益者的權(quán)利和義務(wù)，制定相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)男问脚c標(biāo)準(zhǔn)，籌集生態(tài)效益補(bǔ)償所需要的人、財(cái)、物和技術(shù)等，科學(xué)合理的分配到生態(tài)建設(shè)各領(lǐng)域，完善生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償網(wǎng)絡(luò)，提高運(yùn)行效率，實(shí)施有效監(jiān)督。

（4）可持續(xù)發(fā)展原則

濕地生態(tài)系統(tǒng)具有脆弱性、易破壞性和難恢復(fù)性，一旦破壞力超過(guò)環(huán)境承載力的最大閾值，濕地生態(tài)系統(tǒng)將朝著環(huán)境惡化的趨勢(shì)發(fā)展，人與濕地可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)將無(wú)從實(shí)現(xiàn)。納入濕地補(bǔ)償范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)利用活動(dòng)，只能局限在濕地生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)承載力范圍之內(nèi)；而對(duì)于超過(guò)濕地環(huán)境承載力的濕地破壞行為，不應(yīng)納入補(bǔ)償范圍，而應(yīng)強(qiáng)制性禁止［5］。因此，必須要建立濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度來(lái)確保濕地資源的可持續(xù)利用，科學(xué)制訂濕地生態(tài)效益補(bǔ)償政策，堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展之路。

2.2補(bǔ)償利益關(guān)系

2.2.1補(bǔ)償主體

“誰(shuí)補(bǔ)償”的問(wèn)題是濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)暮诵膯?wèn)題。補(bǔ)償主體是作為生態(tài)環(huán)境的受益者和資源開(kāi)發(fā)利用的獲利者對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者和資源開(kāi)發(fā)引起的生態(tài)破壞的受害者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)男袨橹黧w。由于環(huán)境問(wèn)題的社會(huì)性和環(huán)境保護(hù)的公益性，國(guó)家作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w已形成共識(shí)［6］。針對(duì)西藏的實(shí)際情況，補(bǔ)償主體最主要是自治區(qū)政府，而區(qū)政府的職能決定能夠代表廣大人民的利益，賦予公共事權(quán)，擔(dān)負(fù)管理職能，是當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)效益補(bǔ)償?shù)闹饕獙?shí)施者與推動(dòng)者，同時(shí)帶有一定的自利需求。

2.2.2補(bǔ)償客體

補(bǔ)償客體是指生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶?duì)象。主要包括生態(tài)系統(tǒng)改善和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的貢獻(xiàn)者或在資源開(kāi)發(fā)利用中使生態(tài)環(huán)境或自身利益受到破壞的受害者。由于生態(tài)系統(tǒng)的優(yōu)劣直接影響人類和其他動(dòng)植物的生存和發(fā)展，因此，理應(yīng)由生態(tài)系統(tǒng)改善的受益者和資源開(kāi)發(fā)利用的獲利者對(duì)生態(tài)系統(tǒng)改善的保護(hù)者，生態(tài)環(huán)境建設(shè)的貢獻(xiàn)者或因資源開(kāi)發(fā)利用使生態(tài)環(huán)境受到破壞的受害者進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償［7］。從西藏濕地生態(tài)效益補(bǔ)償來(lái)看，這一客體主要由濕地所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體、濕地周邊農(nóng)牧民組成。

2.3補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及方式

2.3.1補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

建立濕地生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵就是確定合理的濕地生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)樗P(guān)系到補(bǔ)償效果及補(bǔ)償者的承受能力，公平、合理、逐步提高應(yīng)是考慮濕地生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的原則。由于各地區(qū)濕地類型、土地權(quán)屬、管理模式、經(jīng)營(yíng)方式和社區(qū)情況的多樣性和復(fù)雜性，應(yīng)因地制宜制訂各自的濕地生態(tài)效益補(bǔ)償方案。依據(jù)西藏的實(shí)際情況，制訂補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要有兩個(gè)依據(jù)：一是以濕地類型為依據(jù)，根據(jù)對(duì)濕地類型的管理難易程度設(shè)立不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以便更好地通過(guò)生態(tài)效益補(bǔ)償來(lái)促進(jìn)濕地地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的目的，由于西藏濕地類型復(fù)雜多樣，每種類型的濕地所創(chuàng)造的生態(tài)效益不同，如河流濕地、湖泊濕地、沼澤與沼澤化草甸濕地，故設(shè)置不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是以補(bǔ)償內(nèi)容為依據(jù)，在保護(hù)與恢復(fù)濕地過(guò)程中，主要通過(guò)實(shí)施濕地保育、濕地限牧、濕地植被恢復(fù)及濕地野生動(dòng)物棲息地恢復(fù)等補(bǔ)償措施，同時(shí)加強(qiáng)濕地監(jiān)測(cè)與濕地宣傳教育，培訓(xùn)農(nóng)牧民的濕地保護(hù)意識(shí)，發(fā)揮濕地生態(tài)效益的最大作用。

2.3.2補(bǔ)償方式

補(bǔ)償方式是實(shí)施生態(tài)效益補(bǔ)償過(guò)程中最為敏感的問(wèn)題。濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)姆绞蕉喾N多樣，按照不同的分類標(biāo)準(zhǔn)分為不同的類別體系。目前，西藏主要是按資源配置方式，具體可分為資金補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、智力補(bǔ)償和項(xiàng)目補(bǔ)償?shù)?類。針對(duì)西藏濕地生態(tài)效益補(bǔ)償主要采用資金補(bǔ)償與政策補(bǔ)償。

2.4補(bǔ)償期限及資金來(lái)源

2.4.1補(bǔ)償期限

由于生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)恼咝院軓?qiáng)，目前國(guó)家又沒(méi)有明確規(guī)定生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)哪晗?，所以在?shí)踐中難免遇到一些難題。在進(jìn)行西藏濕地生態(tài)效益補(bǔ)償過(guò)程中，要結(jié)合西藏的實(shí)際情況，本著統(tǒng)籌考慮、分步實(shí)施、穩(wěn)妥推進(jìn)的原則，依據(jù)西藏濕地的分布、建設(shè)現(xiàn)狀及投資規(guī)模，對(duì)西藏濕地生態(tài)效益補(bǔ)償暫實(shí)行補(bǔ)償（試點(diǎn)），期限定為3年，待試點(diǎn)完成后，根據(jù)國(guó)家和自治區(qū)相關(guān)政策實(shí)施情況考慮延續(xù)。

2.4.2資金來(lái)源

按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”，“誰(shuí)破壞，誰(shuí)補(bǔ)償”，“多受益，多補(bǔ)償”的原則，建立起以國(guó)家和地方財(cái)政統(tǒng)籌為主，部門(mén)補(bǔ)償為主，社會(huì)參與為補(bǔ)充的多層次的資金來(lái)源渠道。濕地屬于公共物品，政府作為公共物品的提供者，理應(yīng)承擔(dān)起濕地生態(tài)效益的補(bǔ)償責(zé)任。目前，就西藏濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶?shí)施資金主要由自治區(qū)財(cái)政專項(xiàng)資金安排，同時(shí)考慮納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，由國(guó)家和地方來(lái)支付。

3　濕地生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制存在問(wèn)題及對(duì)策建議

3.1存在的問(wèn)題

（1）以當(dāng)?shù)卣疄閱我谎a(bǔ)償主體，生態(tài)效益補(bǔ)償資金來(lái)源過(guò)于單一

目前，西藏的濕地生態(tài)效益補(bǔ)償還在試點(diǎn)階段，屬于行政主導(dǎo)式生態(tài)效益補(bǔ)償。采用專項(xiàng)財(cái)政撥付、專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼的模式進(jìn)行，使政府成為了唯一的補(bǔ)償主體。從長(zhǎng)期生態(tài)效益補(bǔ)償角度看，西藏濕地生態(tài)效益補(bǔ)償主要以資金補(bǔ)償為主，而補(bǔ)償資金全部來(lái)源于政府，只靠政府來(lái)補(bǔ)償?shù)倪@種方式會(huì)造成補(bǔ)償不足的現(xiàn)象，進(jìn)而影響整個(gè)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)某掷m(xù)性發(fā)展。

（2）濕地效益補(bǔ)償管理過(guò)程缺乏監(jiān)督，生態(tài)效益補(bǔ)償合作機(jī)制有待加強(qiáng)

在濕地生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制中，確定補(bǔ)償主體是機(jī)制得以運(yùn)作的前提，補(bǔ)償客體是機(jī)制運(yùn)作的目的，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是機(jī)制運(yùn)作的核心，補(bǔ)償方式是機(jī)制運(yùn)作的關(guān)鍵，而監(jiān)督機(jī)制則是機(jī)制運(yùn)作目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的重要保障。目前，西藏在濕地生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)作過(guò)程中對(duì)于監(jiān)督缺乏明確的規(guī)定，生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制內(nèi)部也沒(méi)存在一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督方，對(duì)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施推進(jìn)并沒(méi)有進(jìn)行獨(dú)立評(píng)價(jià)；而生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)墓芾砼c實(shí)施涉及多個(gè)行政管理部門(mén)，需要多部門(mén)共同合作與監(jiān)督。

（3）生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)依據(jù)，基礎(chǔ)研究工作欠缺

濕地生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是整個(gè)生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行過(guò)程的重中之重，由于濕地生態(tài)效益補(bǔ)償工作的順利進(jìn)行是基于準(zhǔn)確充實(shí)的濕地基礎(chǔ)研究工作的，從國(guó)家到地方的濕地生態(tài)效益補(bǔ)償都存在著基礎(chǔ)研究工作不足的現(xiàn)象，雖然當(dāng)前國(guó)家制定了統(tǒng)一的濕地生態(tài)指標(biāo)體系，但對(duì)濕地生態(tài)效益的評(píng)估、分析及生態(tài)環(huán)境變化的監(jiān)測(cè)缺乏研究，而科學(xué)合理的濕地資源評(píng)價(jià)體系是確認(rèn)生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的重要前提。目前，西藏對(duì)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)雖然設(shè)立了統(tǒng)一的規(guī)劃與標(biāo)志，但是其科學(xué)性還有待于斟酌。

（4）生態(tài)效益補(bǔ)償法律法規(guī)不健全，生態(tài)效益補(bǔ)償意識(shí)有待提升

近年來(lái)，我國(guó)雖然出臺(tái)了一系列關(guān)于環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)，但對(duì)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償方面法律法規(guī)欠缺，沒(méi)有專門(mén)關(guān)于濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)牧⒎?，法律法?guī)不健全，缺乏系統(tǒng)的法規(guī)和政策措施。再就是，生態(tài)產(chǎn)品作為公共產(chǎn)品，絕大部分生態(tài)受益者存在著免費(fèi)消費(fèi)的心理，沒(méi)有意識(shí)到需要履行相應(yīng)的補(bǔ)償義務(wù)，生態(tài)保護(hù)意識(shí)淡薄，還有就是為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一部分企業(yè)和部門(mén)隨意占用濕地自然資源，破壞了生態(tài)環(huán)境，增加了生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)碾y度，提高人民群眾對(duì)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識(shí)。

3.2對(duì)策建議

（1）建立多渠道籌集濕地生態(tài)效益補(bǔ)償資金，加強(qiáng)對(duì)濕地保護(hù)情況的監(jiān)督檢查

當(dāng)生態(tài)功能區(qū)尺度很大，提供的生態(tài)環(huán)境服務(wù)有眾多的受益者時(shí)，生態(tài)環(huán)境服務(wù)很難量化分割和交易，在這種情況下由政府提供是更好的方式［8］。根據(jù)現(xiàn)有的《西藏自治區(qū)濕地保護(hù)條例》的規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)濕地工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，將濕地保護(hù)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)人民政府年度財(cái)政預(yù)算，并逐步建立濕地生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制”。在實(shí)施濕地生態(tài)效益補(bǔ)償過(guò)程中由政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)行、社區(qū)參與相結(jié)合的共同籌措生態(tài)效益補(bǔ)償資金。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)濕地保護(hù)情況的監(jiān)督檢查，督促有關(guān)部門(mén)做好濕地保護(hù)工作，研究解決發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。

（2）完善生態(tài)效益補(bǔ)償法律制度，強(qiáng)化濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)闹贫缺Ｕ?/p>

隨著人們對(duì)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償認(rèn)識(shí)的不斷提高，濕地生態(tài)效益補(bǔ)償出現(xiàn)的諸多問(wèn)題亟需借助法律的武器來(lái)解決，創(chuàng)設(shè)適合濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律制度是實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)法的前提和基礎(chǔ)，只有在法律層面確定濕地生態(tài)服務(wù)受益人、濕地資源開(kāi)發(fā)者、濕地資源破壞者的補(bǔ)償義務(wù)及其出資責(zé)任，濕地生態(tài)服務(wù)提供者、濕地資源保護(hù)者的受償權(quán)利，才能使未來(lái)的濕地生態(tài)效益補(bǔ)償活動(dòng)有法可依，有章可循。

（3）構(gòu)建“占一補(bǔ)一”的占補(bǔ)平衡機(jī)制，保證濕地面積的零凈損失

通過(guò)對(duì)濕地資源基礎(chǔ)工作的調(diào)查研究，科學(xué)地制定生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，借鑒加拿大的濕地保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于重要濕地包括國(guó)際重要濕地、國(guó)家和省重要濕地在內(nèi)的重要濕地實(shí)施“占一補(bǔ)一”的占補(bǔ)平衡機(jī)制，以保證濕地面積不受損失。所謂“占一補(bǔ)一”，即工程項(xiàng)目建設(shè)（包括公共工程）、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)確實(shí)需要占用一塊濕地時(shí)，在確定占用濕地面積大小、評(píng)估濕地生態(tài)功能的基礎(chǔ)上，在另一處重建一塊與占用濕地面積大小相同，生態(tài)功能相當(dāng)?shù)臐竦匾匝a(bǔ)償經(jīng)濟(jì)活動(dòng)占用濕地給濕地造成的損失，實(shí)現(xiàn)濕地面積不減少，濕地功能的“零凈損失”。

（4）按不同區(qū)域和類型、多渠道實(shí)施濕地的生態(tài)效益補(bǔ)償

在對(duì)西藏濕地進(jìn)行生態(tài)效益補(bǔ)償時(shí)，應(yīng)按區(qū)域、分類型、運(yùn)用多種補(bǔ)償渠道進(jìn)行補(bǔ)償。全區(qū)的濕地資源豐富、類型多樣，在對(duì)濕地所在地農(nóng)農(nóng)牧民和在濕地保護(hù)工作中做出突出貢獻(xiàn)的集體或個(gè)人進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，切忌實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)償額度、統(tǒng)一的補(bǔ)償方式；同時(shí)，要依據(jù)濕地的不同類型以及濕地主要生態(tài)功能價(jià)值量的大小選擇不同的補(bǔ)償方式，確定不同的補(bǔ)償額度。由于全區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在一定差異，可以考慮每個(gè)地區(qū)（市）之間的生態(tài)效益補(bǔ)償視其具體情況差別對(duì)待。

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Discussion on Establishing Com pensation M echanism of Wetland Ecological Benefits in Tibet Autonomous Region

HE Jian DAN Xin-qiu LIU Shi-hao

（Central South China Forest Inventory and Planning Institute of State Forestry Administration，Changsha 410014，China）

The wetland resource is rich in the Tibet autonomous region，and plays an irreplaceable role in national ecological system and has the vital significance to national ecological security.In this paper，discussion ismade on the profile ofwetland resource protection and the feasibility and necessity of the establishment of the compenasation mechanism of wetland ecological benefit in Tibet autonomous region.The system of compensation was designed from the aspects of compensation principle，objects，standards，and sources of funding.Meanwhile，in view of the problemsexisting in the process ofwetland ecological benefit compensation mechanism，some countermeasures and suggestions are put forward.

Wetland，Benefit compensation，Compensation mechanism，Tibet

S7-98

A

1003-5508（2016）03-0122-06

10.16779/j.cnki.1003-5508.2016.03.026

2015-11-01

西藏自治區(qū)林業(yè)廳重點(diǎn)資助項(xiàng)目。

何見(jiàn)（1982-），男，碩士，工程師；主要從事森林與濕地資源監(jiān)測(cè)、林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)等方面的研究，E-mail：csufthejian@163.com。