低收入國(guó)家債務(wù)可持續(xù)性框架及其在國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)管理中的作用

趙 旸

低收入國(guó)家債務(wù)可持續(xù)性框架及其在國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)管理中的作用

近年來(lái)，債務(wù)可持續(xù)性框架分析在國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)研究與管理領(lǐng)域得到了更多的重視，部分研究機(jī)構(gòu)已經(jīng)將其作為評(píng)估低收入國(guó)家債務(wù)、經(jīng)濟(jì)或整體風(fēng)險(xiǎn)水平的主要依據(jù)。相關(guān)機(jī)構(gòu)可以在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，站在“中國(guó)視角”，在國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)管理中合理利用這一分析框架，更好地為我國(guó)提升開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)水平服務(wù)。

低收入國(guó)家債務(wù)可持續(xù)性評(píng)估框架簡(jiǎn)述

2005年4月，國(guó)際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行共同創(chuàng)立了“低收入國(guó)家債務(wù)可持續(xù)性框架（簡(jiǎn)稱(chēng)DSF），并在債務(wù)分析和對(duì)一國(guó)的援助貸款操作中加以應(yīng)用。2006年、2009年和2012年，IMF對(duì)DSF進(jìn)行了梳理與調(diào)整，并評(píng)估了該框架在多邊債務(wù)減免計(jì)劃（Multilateral Debt Relief Initiative，MDRI）下的實(shí)際作用。其中，2009年的梳理集中于討論增強(qiáng)DSF操作的靈活性；2012年的調(diào)整主要著眼于DSF能否適應(yīng)低收入國(guó)家環(huán)境變化等問(wèn)題，同時(shí)不再討論DSF是否有實(shí)際作用的議題，轉(zhuǎn)而更多地討論技術(shù)細(xì)節(jié)，如，考慮外匯流入較多國(guó)家的實(shí)際情況，調(diào)整計(jì)算權(quán)重；加大包括或有債務(wù)在內(nèi)的對(duì)公共債務(wù)和財(cái)政失衡問(wèn)題的分析；增加債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)以彌補(bǔ)外部公共債務(wù)、國(guó)內(nèi)公共債務(wù)以及私人外部債務(wù)分析的不足；當(dāng)一國(guó)陷入債務(wù)危機(jī)時(shí)，考慮該國(guó)政治與經(jīng)濟(jì)狀況的特殊之處；發(fā)揮債務(wù)可持續(xù)分析方法（Debt Sustainability Analyses，DSA）的作用，尤其是對(duì)投資拉動(dòng)型經(jīng)濟(jì)體的應(yīng)用。

（一）債務(wù)可持續(xù)性框架的目標(biāo)

DSF的主要目標(biāo)如下：1.指導(dǎo)債務(wù)國(guó)與債權(quán)國(guó)的借貸活動(dòng)，在充分考慮低收入國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前景的情況下，使低收入國(guó)家的借貸行為與其現(xiàn)實(shí)融資需求和未來(lái)償債能力相適應(yīng)，增強(qiáng)債務(wù)國(guó)再融資和債務(wù)管理的能力。2.為債權(quán)國(guó)提供指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，以確保貸款與債務(wù)國(guó)的發(fā)展目標(biāo)與長(zhǎng)期債務(wù)可持續(xù)能力相一致。3.增強(qiáng)世界銀行與國(guó)際貨幣基金組織的債務(wù)評(píng)估能力及政策建議的有效性，幫助債務(wù)國(guó)抵御可能發(fā)生的潛在債務(wù)危機(jī)并盡早采取預(yù)防措施，防止其陷入債務(wù)惡性循環(huán)的困境。

表1　2013年之前的CPIA指標(biāo)

表2　2013年的CPIA指標(biāo)

（二）債務(wù)可持續(xù)性框架的主要內(nèi)容

1.債務(wù)可持續(xù)性評(píng)估

債務(wù)可持續(xù)性評(píng)估主要分析的是外部債務(wù)（尤其是外部公共債務(wù)）水平。首先，建立一系列債務(wù)指標(biāo)，包括外債總額現(xiàn)值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比率、外債總額現(xiàn)值占出口收匯的比率、外債總額現(xiàn)值占財(cái)政收入的比率，當(dāng)年償債額占出口收匯的比率以及當(dāng)年償債額占財(cái)政收入的比率。其次，建立指導(dǎo)性債務(wù)衡量指標(biāo)，每一指標(biāo)的高低依賴(lài)于債務(wù)國(guó)的政策和制度水平，該水平通過(guò)世界銀行的國(guó)家政策及制度評(píng)估指標(biāo)（Country Policy and Institutional Assessment，CPIA，亦稱(chēng)政策執(zhí)行力指標(biāo)）體現(xiàn)出來(lái)。再次，確定債務(wù)國(guó)所屬的CPIA類(lèi)別（即國(guó)家政策及制度評(píng)估能力屬于“強(qiáng)、中、弱”）；第四，代入已知的各項(xiàng)數(shù)據(jù)計(jì)算債務(wù)指標(biāo)，將計(jì)算結(jié)果與債務(wù)國(guó)所屬CPIA類(lèi)別的“門(mén)檻值”進(jìn)行比較，并對(duì)這些指標(biāo)進(jìn)行具體分析。

最后，根據(jù)債務(wù)可持續(xù)性評(píng)估的結(jié)果，結(jié)合債務(wù)可持續(xù)性分析（主要是壓力測(cè)試），可以得出一國(guó)的外部債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平（詳見(jiàn)表3）。需要指出的是，在評(píng)估整體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，還需要對(duì)上述債務(wù)指標(biāo)進(jìn)行具體分析，以客觀反映一國(guó)債務(wù)狀況。

表3　外部債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平

可以看到，除后續(xù)數(shù)據(jù)整理、現(xiàn)值計(jì)算等步驟之外，較為關(guān)鍵的問(wèn)題是如何確定債務(wù)國(guó)所屬的CPIA類(lèi)別，并與之相對(duì)應(yīng)的門(mén)檻值進(jìn)行比較。2013年，國(guó)際貨幣基金組織與世界銀行對(duì)CPIA進(jìn)行了調(diào)整，即當(dāng)年償債額/財(cái)政收入比率的門(mén)檻值有所降低。世界銀行每隔一年或兩年將發(fā)布新的國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)資源配置指數(shù)（IDA Resource Allocation Index，簡(jiǎn)稱(chēng)IRAI），該指數(shù)主要從宏觀經(jīng)濟(jì)管理、結(jié)構(gòu)化政策、社會(huì)發(fā)展政策、公共部門(mén)管理四大部分進(jìn)行評(píng)估。根據(jù)IRAI得分值對(duì)應(yīng)的區(qū)間，可以確定債務(wù)國(guó)所屬的CPIA類(lèi)別。

2.債務(wù)可持續(xù)性分析（DSA）

除債務(wù)可持續(xù)性評(píng)估之外，DSF還包含債務(wù)可持續(xù)性分析（Debt Sustainability Analysis，簡(jiǎn)稱(chēng)DSA）。DSA主要考察在現(xiàn)行宏觀經(jīng)濟(jì)政策下一個(gè)國(guó)家或政府是否能夠維持其債務(wù)水平而不出現(xiàn)違約的風(fēng)險(xiǎn)——通過(guò)預(yù)測(cè)一國(guó)未來(lái)20年的債務(wù)負(fù)擔(dān)水平，采取壓力測(cè)試和預(yù)測(cè)的方法研究外部風(fēng)險(xiǎn)以及本國(guó)經(jīng)濟(jì)政策變動(dòng)帶來(lái)的沖擊，并根據(jù)一國(guó)經(jīng)濟(jì)政策與經(jīng)濟(jì)制度的有效性評(píng)估發(fā)生債務(wù)危機(jī)的可能性，最終提出整體性貸款策略以及防范債務(wù)危機(jī)的措施。就具體內(nèi)容而言，其主要研究“兩個(gè)可持續(xù)性”：一是公共債務(wù)的可持續(xù)性，二是對(duì)外債務(wù)（特別是中長(zhǎng)期外債）的可持續(xù)性。研究步驟如下：首先，根據(jù)一國(guó)各宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的預(yù)測(cè)值來(lái)估計(jì)負(fù)債率等債務(wù)指標(biāo)在未來(lái)數(shù)年內(nèi)的變化，這些債務(wù)指標(biāo)要處于一個(gè)相對(duì)合理的區(qū)間內(nèi)，且不能有大幅的波動(dòng)。其次，對(duì)這些債務(wù)指標(biāo)進(jìn)行敏感分析（即情景分析），主要考察可能出現(xiàn)的各種負(fù)面情況，即假設(shè)某些宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)變量（如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、利率、匯率、財(cái)政余額、經(jīng)常賬戶(hù)余額等）出現(xiàn)變化是其對(duì)一國(guó)一段時(shí)間內(nèi)債務(wù)水平的影響。

圖1　IRAI指標(biāo)構(gòu)成

表4　IRAI分值區(qū)間對(duì)應(yīng)的CPIA

債務(wù)可持續(xù)性框架的優(yōu)點(diǎn)與不足

債務(wù)可持續(xù)性評(píng)估與分析已經(jīng)成為國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行的主要分析方法，對(duì)低收入國(guó)家借入高成本資金起到了一定的抑制作用，為低收入國(guó)家制定謹(jǐn)慎的借款戰(zhàn)略提供依據(jù)，并警示這些國(guó)家需要做好債務(wù)事前管理而不是事后處理。目前，對(duì)未獲債務(wù)減免的國(guó)家，國(guó)際貨幣基金組織已使用DSF來(lái)監(jiān)控各國(guó)的各項(xiàng)債務(wù)指標(biāo)，由此評(píng)價(jià)其是否有資格獲得債務(wù)減免。國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)（IDA）和非洲開(kāi)發(fā)銀行（ADB）已利用DSF來(lái)分配無(wú)償援助資金，部分區(qū)域性金融組織也已同意采用債務(wù)可持續(xù)性框架?？梢钥吹?，DSF提供了分析一國(guó)債務(wù)負(fù)擔(dān)尤其是外部債務(wù)負(fù)擔(dān)的相對(duì)有效的方法，對(duì)評(píng)估一國(guó)政府的主權(quán)信用、一國(guó)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平及未來(lái)正常的對(duì)外償債能力具有積極作用。

另一方面，DSF還存在一些不足，這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是從框架指標(biāo)與測(cè)算方法來(lái)看，以國(guó)家政策和制度評(píng)估指標(biāo)量化評(píng)定一國(guó)政府政策進(jìn)而判斷外債水平是否恰當(dāng)尚存爭(zhēng)議，債務(wù)負(fù)擔(dān)指標(biāo)的測(cè)算與假設(shè)高度相關(guān)，設(shè)定者“專(zhuān)家小組”的主觀色彩會(huì)產(chǎn)生很大影響。

二是從指標(biāo)和數(shù)據(jù)應(yīng)用來(lái)看，CPIA的判別標(biāo)準(zhǔn)以及數(shù)據(jù)的可獲得性問(wèn)題難以解決。如前所述，CPIA是債務(wù)可持續(xù)性評(píng)估的關(guān)鍵指標(biāo)，但其政策執(zhí)行力“強(qiáng)、中、弱”門(mén)檻值的設(shè)定主要依據(jù)IMF和世界銀行自己的標(biāo)準(zhǔn)，而這一標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上相對(duì)更多地體現(xiàn)了西方國(guó)家在國(guó)際經(jīng)濟(jì)金融舞臺(tái)上的利益所在，并不能完全反映低收入國(guó)家債務(wù)可持續(xù)性評(píng)估的科學(xué)性。國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行是低收入國(guó)家債務(wù)可持續(xù)性框架的初創(chuàng)方和使用方，其同時(shí)也是低收入國(guó)家主要的多邊債權(quán)人，難以科學(xué)、公正地對(duì)待低收入債務(wù)國(guó)。另一方面，債務(wù)數(shù)據(jù)尤其是外債數(shù)據(jù)的可獲得性問(wèn)題難以解決，國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行所提供的債務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)中許多數(shù)據(jù)欠缺，例如低收入國(guó)家和部分發(fā)展中國(guó)家未來(lái)幾年的外債現(xiàn)值就難以查到。

三是從適度債務(wù)規(guī)模的角度來(lái)看，DSF沒(méi)有考慮到債務(wù)增量對(duì)低收入國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用。按照低收入國(guó)家債務(wù)可持續(xù)性框架的設(shè)計(jì)，債務(wù)增量會(huì)使得其債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，債務(wù)國(guó)的債務(wù)指標(biāo)可能會(huì)因此而惡化。但需要指出的是，新借入的中長(zhǎng)期外債只要“用在其應(yīng)該用的地方”，就會(huì)促進(jìn)債務(wù)國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而增強(qiáng)債務(wù)國(guó)的未來(lái)償債能力和意愿，形成潛在的良性循環(huán)。但是DSF更多地考慮債務(wù)水平的上限控制，而忽視了對(duì)適度債務(wù)理念的運(yùn)用，這使得國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行等機(jī)構(gòu)有可能做出不恰當(dāng)?shù)馁J款或資金援助決策，并強(qiáng)迫受援國(guó)接受為實(shí)現(xiàn)這些決策而實(shí)施的強(qiáng)制性貨幣政策和財(cái)政政策。

債務(wù)可持續(xù)性評(píng)估框架在國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)管理中的應(yīng)用

（一）債務(wù)可持續(xù)性評(píng)估框架的積極作用

1.有助于評(píng)估發(fā)展中國(guó)家對(duì)外支付能力

對(duì)一國(guó)債務(wù)水平尤其是外債規(guī)模進(jìn)行分析是國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)管理與研究的主要內(nèi)容之一，尤其是對(duì)于出口信用保險(xiǎn)視角下的國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)，更需要通過(guò)分析外債規(guī)模以評(píng)估一國(guó)政府的對(duì)外支付能力和主權(quán)信用的可信性。DSF為國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)管理與研究提供了新的評(píng)估視角與判斷標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)了外債分析的實(shí)用性和直觀性。

2.有助于對(duì)低收入國(guó)家經(jīng)濟(jì)狀況做出預(yù)測(cè)與展望

大部分低收入國(guó)家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在相當(dāng)程度上依賴(lài)國(guó)際金融機(jī)構(gòu)提供的免息貸款和優(yōu)惠貸款，或部分國(guó)家或銀行提供的官方援助和商業(yè)貸款。在對(duì)這些國(guó)家進(jìn)行國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)分析時(shí)，可以加大對(duì)外債指標(biāo)的分析力度，重點(diǎn)通過(guò)對(duì)其債務(wù)可持續(xù)性的分析，評(píng)估、展望其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與復(fù)蘇趨勢(shì)和未來(lái)發(fā)展前景。

（二）債務(wù)可持續(xù)性框架的應(yīng)用

鑒于數(shù)據(jù)與資料的可獲得性，國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)管理與研究可以從以下幾個(gè)方面對(duì)DSF加以應(yīng)用：一是簡(jiǎn)單參閱國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行不定期發(fā)布的國(guó)家報(bào)告（Country Report），直接獲取債務(wù)可持續(xù)性評(píng)估結(jié)果，并將國(guó)家報(bào)告的內(nèi)容作為國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的參考。二是國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)利用現(xiàn)有的數(shù)據(jù)庫(kù)資源和業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)CPIA自行測(cè)算債務(wù)可持續(xù)性并對(duì)相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行具體分析，對(duì)于某些無(wú)法獲得的數(shù)據(jù)指標(biāo)可以用相似指標(biāo)代替。三是將DSF尤其是其對(duì)外債的分析作為低收入國(guó)家及重債窮國(guó)國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要內(nèi)容，強(qiáng)化分析的深度與廣度。

需要注意的是，DSF分析只是債務(wù)可持續(xù)性研究的方法之一，雖具有相當(dāng)程度的權(quán)威性和操作性，但相關(guān)機(jī)構(gòu)在具體應(yīng)用中仍需要結(jié)合我國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作的實(shí)際需要，對(duì)他國(guó)實(shí)際國(guó)情具體分析，并保持國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)管理與研究的獨(dú)立性與客觀性。此外，可以加強(qiáng)與世界銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家的交流，探討債務(wù)可持續(xù)性框架的研究方法與基本思路。

作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政府政策與公共管理系