城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的框架設(shè)計(jì)與推進(jìn)策略研究

叢茂昆　張明斗

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城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的框架設(shè)計(jì)與推進(jìn)策略研究

叢茂昆張明斗

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作為城鄉(xiāng)關(guān)系演化中的理想模式，對縮小城鄉(xiāng)居民收入差距、深度革除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制及妥善處理城鄉(xiāng)居民兩大社會群體間的利益關(guān)系具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。文章通過對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的現(xiàn)存問題歸納總結(jié)，對其成因進(jìn)行系統(tǒng)性分析，依據(jù)基本內(nèi)核、發(fā)展主軸、運(yùn)行保障和外在依托四大層面構(gòu)建設(shè)計(jì)出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的運(yùn)行框架；并提出深化戶籍制度改革，革除二元結(jié)構(gòu)體制；推進(jìn)土地制度改革，高效釋放土地紅利及完善就業(yè)服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)一體化等相應(yīng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展推進(jìn)策略。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展； 運(yùn)行框架； 二元結(jié)構(gòu)體制； 推進(jìn)策略

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展屬于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重大戰(zhàn)略問題。在城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)度不夠、城鄉(xiāng)收入差距和基本公共服務(wù)水平持續(xù)擴(kuò)大的社會背景下，如何通過運(yùn)行框架的設(shè)計(jì)及推進(jìn)策略的制定來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展對于構(gòu)建社會主義和諧社會與全面建設(shè)小康社會具有重要的推動意義。而且，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為發(fā)展的基本策略頻繁出現(xiàn)在國家的發(fā)展規(guī)劃和政策文件中，并將其放在關(guān)鍵性的位置，彰顯出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要性和必要性。依據(jù)我國城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展歷程和現(xiàn)實(shí)狀態(tài)來看，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中呈現(xiàn)出諸多與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)不相一致的現(xiàn)象，無論是在城鄉(xiāng)要素資源的空間集聚層面還是在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平層面均有所體現(xiàn)，對于前者而言，由于城鄉(xiāng)發(fā)展中多注重城市空間的發(fā)展，導(dǎo)致各種要素資源過多的集中于城市，引發(fā)農(nóng)村資源相對匱乏且發(fā)展吃力的新現(xiàn)象；對于后者而言，城市的基本公共服務(wù)設(shè)施和水平明顯高于農(nóng)村，各種教育、醫(yī)療、社保等差異性顯著，嚴(yán)重阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)程的實(shí)現(xiàn)。這種忽視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策目標(biāo)的做法，會推動形成明顯的城鄉(xiāng)二元戶籍制度、土地制度、社保制度及就業(yè)制度等二元結(jié)構(gòu)體制，衍生出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融城難、城鄉(xiāng)居民收入水平和福利水平拉大及失地農(nóng)民權(quán)益得不到有效保障等各種社會問題。雖然國家持續(xù)推動以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的政策思想，來引導(dǎo)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，也取得明顯的發(fā)展成效，然而，在成就的背后，這些各式各樣的社會問題將會繼續(xù)徘徊于社會發(fā)展過程中，對未來的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展帶來十分不利的影響。同時(shí)，在政府主導(dǎo)的城鄉(xiāng)發(fā)展模式中，行政色彩相對嚴(yán)重，無法和市場機(jī)制的基礎(chǔ)性配置作用緊密結(jié)合，嚴(yán)重制約著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的進(jìn)程。在這樣的發(fā)展背景下對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的運(yùn)行框架和推進(jìn)策略展開全方位研究既順應(yīng)了宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，符合新常態(tài)的時(shí)代主題，也有助于促使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制向一元化轉(zhuǎn)變，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的研究，有著堅(jiān)固的理論根基，恩格斯的“城鄉(xiāng)融合”理論、舒爾茲的城鄉(xiāng)發(fā)展理論、杜能的“農(nóng)業(yè)區(qū)位”理論、霍華德的“田園城市”理論以及新古典學(xué)派的城鄉(xiāng)發(fā)展理論等，都為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的開展提供了理論依據(jù)。國外學(xué)者M(jìn)cGee的“Desakota”模型和Douglass的區(qū)域網(wǎng)絡(luò)模型本質(zhì)上也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，要通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)共同增長[1-2]。國內(nèi)學(xué)者關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的研究重點(diǎn)集中于五大方面：第一，發(fā)展中的問題。諸如公共服務(wù)非均等化[3]、制度生態(tài)困境[4]；第二，發(fā)展模式問題。諸如政府主導(dǎo)下的城市帶動農(nóng)村型的江蘇模式，市場主導(dǎo)下的農(nóng)村包圍城市型的浙江模式[5]。第三，發(fā)展效率問題。諸如甘肅省的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展效率評價(jià)[6]和山西省的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展效率測度[7]；第四，區(qū)域差異問題。諸如我國四大區(qū)域板塊城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平差異[8]以及廣東省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平空間分異[9]；第五，發(fā)展路徑問題。諸如雙層分離的工業(yè)化戰(zhàn)略[10]、制度統(tǒng)籌[11]以及產(chǎn)業(yè)推進(jìn)[12]等路徑。通過對相關(guān)研究文獻(xiàn)的全面梳理，能夠看出學(xué)者們對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的研究日臻成熟，研究體系逐步完善，這為本文的順利開展提供了理論積淀和實(shí)踐指導(dǎo)。然而，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展應(yīng)該遵循怎樣的運(yùn)行框架，進(jìn)而據(jù)此制定出整套的推進(jìn)策略來實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的發(fā)展效果卻缺乏一個(gè)整體性的認(rèn)識，因此，本文以此為著眼點(diǎn)，來對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的運(yùn)行框架做出一個(gè)合理的設(shè)計(jì)，并提出相應(yīng)的推進(jìn)策略。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的現(xiàn)存問題及成因解析

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展屬于城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系的理想模式，在我國現(xiàn)實(shí)的城鄉(xiāng)發(fā)展中存在著諸多不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的社會現(xiàn)象和現(xiàn)實(shí)問題，明確這些現(xiàn)實(shí)問題并從多個(gè)層面來對其進(jìn)行成因解析，能夠?yàn)槲磥沓青l(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的推進(jìn)策略制定提供實(shí)踐基礎(chǔ)。

(一)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的現(xiàn)存問題

三農(nóng)問題屬于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中需要解決的重大問題，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的現(xiàn)狀下，系統(tǒng)梳理城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)問題，也就需要從農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民來進(jìn)行考量。農(nóng)民作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的核心，則成為考量的重點(diǎn)。同時(shí)，考慮到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的現(xiàn)有障礙，對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的現(xiàn)存問題，主要從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融城難、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平差距持續(xù)拉大、失地農(nóng)民權(quán)益得不到有效保障等層面進(jìn)行歸納總結(jié)。

1.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融城難

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融城難問題一直是阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要因素。在城市化的進(jìn)程中，由于受制于城鄉(xiāng)二元戶籍制度，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口盡管是居住在城市，卻處在城市和農(nóng)村來回遷徙的進(jìn)程中，屬于典型的候鳥式生活狀態(tài)，無法和城市原住居民一樣享受同等的公共待遇和服務(wù)水平，也無法真正享受到現(xiàn)代城市的生活模式和生活水平。在身份層面，處在兩難尷尬境地的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，被視為農(nóng)民工，在具體的發(fā)展中不論這些轉(zhuǎn)移人口能夠?yàn)槌鞘邪l(fā)展和城市擴(kuò)容貢獻(xiàn)什么、貢獻(xiàn)多少，“工”的身份僅僅是權(quán)宜之計(jì)，最終的歸宿卻仍舊是回歸到農(nóng)民，彰顯出身份上的不公平；盡管近年來國家花大力氣出臺各種戶籍制度改革的政策措施，但這種身份歧視的現(xiàn)實(shí)問題在諸多大城市依舊存在且有滋長的苗頭。在權(quán)利層面，大多數(shù)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口被嚴(yán)重排斥在體制之外，成為城市發(fā)展的過客，無法和城市現(xiàn)有居民一樣，享受著同等的養(yǎng)老、醫(yī)療、子女入學(xué)等基本權(quán)利和社會保障，權(quán)利得不到保障，導(dǎo)致這部分人口無法在權(quán)利層面融入城市生活。因此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的融城難問題也就成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的主要問題。

2.城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平差距拉大

長期以來，我國實(shí)行的向城市傾斜的資源分配政策導(dǎo)致城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平差距持續(xù)拉大，成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的重大問題。在教育、醫(yī)療、社保和就業(yè)等方面所實(shí)施的城鄉(xiāng)有別的二元分治結(jié)構(gòu)引發(fā)一連串的城鄉(xiāng)差距問題，農(nóng)村居民所享受的公共服務(wù)水平和資源占有量明顯落后于城市居民，諸如義務(wù)教育階段的經(jīng)費(fèi)投入，城市初中生的人均教育經(jīng)費(fèi)是農(nóng)村初中生的近8倍；在社保方面，城鄉(xiāng)社會保障率的比例為22∶1，城鄉(xiāng)人均社會保障費(fèi)的比例為24∶1；在公共衛(wèi)生資源分配方面，農(nóng)村每千人口平均擁有不到1張病床，而城市的平均數(shù)字均約3.5張。*紀(jì)江明. 縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源的現(xiàn)實(shí)差距. 中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào), 2011-01-10。如此的現(xiàn)實(shí)狀況足以表明我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平的差距性較大，而且就當(dāng)前的發(fā)展趨勢來看，這種差距還將有擴(kuò)大的可能性。教育投入在城鄉(xiāng)之間的分配不均衡、缺乏合理性，城鄉(xiāng)社保水平差距的拉大以及農(nóng)村醫(yī)療水平低下的現(xiàn)實(shí)性，都將對推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，如何促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平差距進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展將成為未來面臨的重大任務(wù)。

3.失地農(nóng)民權(quán)益得不到有效保障

根據(jù)城市發(fā)展的實(shí)際過程來看，我國的城市具有圈層式擴(kuò)散的特征，正是在這種城市拓展模式下，失地農(nóng)民權(quán)益得不到有效保障問題成為制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要因素。由于城鄉(xiāng)二元土地制度的存在，農(nóng)村集體所有土地沒有機(jī)會參與到城市化發(fā)展的建設(shè)中去，而且政府在征地過程中往往忽視土地本身所具有的生產(chǎn)資料和社會保障雙重屬性，忽略土地本身的質(zhì)量高低和土地的投入情況等因素，引發(fā)土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于土地本身所擁有的市場價(jià)值的不良后果，這才帶來農(nóng)民被動上樓或逼民上樓現(xiàn)象的頻繁出現(xiàn)，導(dǎo)致失地農(nóng)民的權(quán)益得不到有效保障。同時(shí)，由于受到工業(yè)化影響而放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活方式的農(nóng)民在沒有做好城市化準(zhǔn)備的前提下被迫融入城市潮流，出現(xiàn)被動城市化的格局，各種城市運(yùn)行矛盾激化，城鄉(xiāng)資源不能得到均衡配置，城鄉(xiāng)一體化不能有效融合，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展帶來嚴(yán)重阻力。因此，從這方面而言，城市拓展中失地農(nóng)民的權(quán)益保障問題成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的現(xiàn)存問題，如何化解，將成為關(guān)注的焦點(diǎn)話題。

(二)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展問題的成因解析

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中之所以出現(xiàn)系列性社會問題，究其根源則在于城鄉(xiāng)二元的分治制度。這主要涉及到城鄉(xiāng)二元戶籍制度、土地制度、社保制度和就業(yè)制度四大層面。在城鄉(xiāng)二元戶籍制度方面，我國長時(shí)期以來，依據(jù)農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的衡量標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)，將全部人口簡單的區(qū)分為兩大類型，形成嚴(yán)格的戶籍制度，且造就明顯的城市戶籍優(yōu)勢，導(dǎo)致無論是在人口出生與死亡，還是在流動與遷徙，抑或就業(yè)、保障和社會福利等多種層面，均與戶籍制度相掛鉤，采用兩種截然不同的制度體系和規(guī)劃政策區(qū)別對待，并開展特殊形式的管理模式。這就容易引發(fā)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的融城難問題。在城鄉(xiāng)二元土地制度方面，由于城市國有土地和農(nóng)村集體所有土地的并存，導(dǎo)致后者沒有參與到城市化中的機(jī)會和權(quán)利，兩種土地類型分別隸屬于不同的管理部門，促成不同的市場體系，而又在城市拓展的征地中，政府則成為農(nóng)地轉(zhuǎn)為社會用地的唯一仲裁者，忽視各種因素，導(dǎo)致失地農(nóng)民的權(quán)益得不到有效保障。

在城鄉(xiāng)二元社保制度方面，我國的二元社保制度具有城鄉(xiāng)對立的二元性及范圍和內(nèi)容對立的二元性等兩大鮮明特征，在范圍層面，我國社保制度的覆蓋面依舊沒有包括農(nóng)村居民，以城市居民為主，彰顯出覆蓋的非全面性和不完整性；在內(nèi)容層面，我國的社保水平遠(yuǎn)落后于高福利國家的保障力度，還依舊屬于低水平、滿足基本生存需要的社會保障類型，彰顯社保的低水平性，嚴(yán)重加劇城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距。在城鄉(xiāng)二元就業(yè)制度方面，我國的就業(yè)制度具有自身明顯的運(yùn)行特點(diǎn)，如政策扶持上不平等、就業(yè)準(zhǔn)入上不平等以及勞動保障上不平等，這就阻礙我國形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力大市場，助推深化城鄉(xiāng)分離的就業(yè)市場體系，而且部分城市的管理部門也制定出諸多的限制性條件，外加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的技能相對偏低或技能欠缺的現(xiàn)實(shí)，使其被嚴(yán)重排斥在勞動力市場之外或者是就業(yè)在次屬勞動力市場，對我國的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的收斂產(chǎn)生障礙，更不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的順利推進(jìn)。

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的框架設(shè)計(jì)

圖1　城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的運(yùn)行框架圖

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需要遵循基本的運(yùn)行框架，才能夠?qū)崿F(xiàn)更深層次和更有效率的統(tǒng)籌發(fā)展。那么，如何實(shí)現(xiàn)，采取怎樣的策略步驟，就需要在綜合考慮城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的本質(zhì)內(nèi)涵及現(xiàn)存問題的基礎(chǔ)之上，對其進(jìn)行框架設(shè)計(jì)，達(dá)成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)而推動經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)健康發(fā)展的根本目標(biāo)。運(yùn)行框架如圖1所示。

(一)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展以城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)為基本內(nèi)核

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展必須堅(jiān)持以城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)為基本內(nèi)核，這是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的首要因素，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求。之所以不能夠很好的實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的根本目標(biāo)，在很大程度上就是城鄉(xiāng)間的協(xié)調(diào)度缺乏所致，城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程中由于二元分治結(jié)構(gòu)制度的存在，其發(fā)展過程往往不是以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，而是要素資源的過度占有或集聚，在城市擴(kuò)散效應(yīng)偏小甚至缺失的狀態(tài)下，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)的要素資源相對匱乏，城鄉(xiāng)間的差異性也越來越大，促發(fā)形成更高程度上的不協(xié)調(diào)。未來的發(fā)展過程中就需要把這種現(xiàn)象進(jìn)行有效扭轉(zhuǎn)，突破現(xiàn)存的空間格局，通過采取科學(xué)合理的政策措施來推動實(shí)現(xiàn)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村之間、城市居民和農(nóng)村居民之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。這樣，才能夠通過城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)來推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，才能夠更好地推動經(jīng)濟(jì)社會的和諧發(fā)展。

(二)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展以全體社會成員福利水平提升為主軸

堅(jiān)持以全體社會成員福利水平提升為主軸的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，符合以人為本的核心原則和戰(zhàn)略意圖，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然趨勢。我國的城鄉(xiāng)發(fā)展之所以不能夠?qū)崿F(xiàn)高水平的統(tǒng)籌，其中關(guān)鍵性的一環(huán)則在于發(fā)展過程中多以物化的東西為主鏈條，忽視了人這一核心要素；同時(shí)，城市拓展中關(guān)注的是勞動而非勞動力，注重的是城市發(fā)展的利益和城市特權(quán)的使用而非全體社會成員福利水平的提升，這種本末倒置的做法不但沒有縮小城鄉(xiāng)收入差距，反而會加深城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度，阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進(jìn)程。未來的發(fā)展中就需要將主軸放在全體社會成員福利水平提升這一戰(zhàn)略要點(diǎn)上，高效規(guī)避以物化為主的現(xiàn)實(shí)做法。這樣，才能夠通過提升全體社會成員的福利水平來推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)社會的和諧發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

(三)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展以制度創(chuàng)新為運(yùn)行保障

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展必須堅(jiān)持以制度創(chuàng)新為運(yùn)行保障，這由城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的現(xiàn)存問題和制度創(chuàng)新的具體功效所決定。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中存在著二元戶籍制度、土地制度、社保制度及就業(yè)制度等，帶來一系列的社會問題，如農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融城難、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平差距拉大及失地農(nóng)民權(quán)益得不到有效保障等，阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進(jìn)程，這在前文已述及。而且，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的制度創(chuàng)新也存有特定的功效，不但有助于扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)發(fā)展模式、規(guī)范城鄉(xiāng)治理體系，也有助于革除二元結(jié)構(gòu)體制、創(chuàng)新城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展政策。因此，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中必須堅(jiān)持制度創(chuàng)新的運(yùn)行保障，通過制度創(chuàng)新來保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，既能夠?yàn)槌青l(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供新的制度設(shè)計(jì)，也能夠扭轉(zhuǎn)現(xiàn)存的制度體系，實(shí)現(xiàn)高效協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。

(四)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展以全員參與為基本依托

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展還必須堅(jiān)持以全員參與為基本依托，缺乏了全員參與將無法保證城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的全面實(shí)現(xiàn)。就當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)際過程來看，并沒有達(dá)成全員參與的優(yōu)質(zhì)效果，而是存有部分社會成員，對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展并沒有多高的熱情，也不會全身心投入到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進(jìn)程中去，錯(cuò)誤的認(rèn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展就是政府的職責(zé)，和個(gè)人無關(guān)；就是少數(shù)當(dāng)權(quán)派的任務(wù)，自身沒有義務(wù)去履行。然而，實(shí)際情況卻是，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需要全體社會成員的全面參與，要以主人翁的身份投入到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展當(dāng)中，才能更有效的推動其統(tǒng)籌發(fā)展。這就需要在未來的發(fā)展過程中堅(jiān)持以全員參與為基本依托，激發(fā)群眾的參與熱情，既能夠扭轉(zhuǎn)當(dāng)前發(fā)展的不利格局，也能夠確保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)程的實(shí)現(xiàn)。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的推進(jìn)策略

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作為城鄉(xiāng)關(guān)系的一種理想效果，在其運(yùn)行中面臨著各式各樣的現(xiàn)實(shí)問題，這就需要在未來的前進(jìn)路途中深度革除這些障礙和問題，助推城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的順利進(jìn)行。在結(jié)合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的運(yùn)行框架下，主要從以下四大策略進(jìn)行推進(jìn)。

(一)深化戶籍制度改革，革除二元結(jié)構(gòu)體制

城鄉(xiāng)二元戶籍制度對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展帶來重大的阻礙作用，這就需要在未來的發(fā)展中創(chuàng)新城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的戶籍體制，進(jìn)而為推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展貢獻(xiàn)力量。首先，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。全面革除農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分及其與戶口相掛鉤的城鄉(xiāng)福利差別政策，統(tǒng)一登記為居民戶口。對于北京、上海等特大城市應(yīng)合理構(gòu)建積分落戶制度，依據(jù)城市綜合承載能力及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本需要，以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所、參加城市社會保險(xiǎn)年限、連續(xù)居住年限等為主要指標(biāo)，合理設(shè)置積分值。其次，建立居住證制度。要以居住證為載體，全面構(gòu)筑與居住證掛鉤的基本公共服務(wù)體制，確保和城市原有居民享受同等的教育、醫(yī)療及社保等公共服務(wù)，特別是能夠有效解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)業(yè)人口的子女受教育問題，徹底根治城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)。再次，建立健全實(shí)際居住人口登記制度。全面優(yōu)化與完善覆蓋全國人口、以公民身份號碼為唯一標(biāo)識、以人口基礎(chǔ)信息為基準(zhǔn)的國家人口基礎(chǔ)信息庫，*邢世偉. 我國城鄉(xiāng)二元戶籍制度將退出歷史舞臺. 新京報(bào), 2014-07-31。分類完善勞動就業(yè)、教育、收入、社保、房產(chǎn)、信用、衛(wèi)生計(jì)生、稅務(wù)、婚姻、民族等各類信息系統(tǒng)和政策體系，穩(wěn)步完成跨部門、跨地區(qū)的信息資源整合與共享。創(chuàng)新城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的戶籍制度能夠有效打破現(xiàn)存的戶籍結(jié)構(gòu)，提升全體社會成員的福利水平，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展奠定戶籍基礎(chǔ)。

(二)推進(jìn)土地制度改革，高效釋放土地紅利

以城市國有和農(nóng)村集體所有相并存的城鄉(xiāng)二元土地制度對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展帶來顯著地負(fù)面效應(yīng)，引發(fā)出城市拓展中的失地農(nóng)民權(quán)益得不到有效保障等各式各樣的社會問題，為能夠有效化解這些問題并逐步提升土地利用效率進(jìn)而推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，則必須推進(jìn)土地制度改革，高效釋放土地紅利。首先，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，允許農(nóng)村集體所有土地有權(quán)利參與到城市化建設(shè)的發(fā)展中去[13]，在改變用途的情況下實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)，徹底改變以往的畸形發(fā)展局面，逐步縮小國家行政性征地的范圍，在統(tǒng)一的政策體制下縮小城鄉(xiāng)收入差距。其次，盤活宅基地市場，允許其使用權(quán)合理轉(zhuǎn)讓、抵押和出租。促使農(nóng)民的宅基地和城市居民一樣，享有同等的權(quán)益，能夠合理轉(zhuǎn)讓、抵押和出租，盤活宅基地市場；允許小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)入市場，緩解城市房價(jià)高企現(xiàn)象，破解城鄉(xiāng)二元土地制度。再次，探索征地中對失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償辦法。完善土地征收規(guī)則，明確土地征收條件，強(qiáng)化農(nóng)地占補(bǔ)平衡的法定責(zé)任，在堅(jiān)持合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的條件下，其補(bǔ)償要與被征地的實(shí)際使用價(jià)值相吻合，能夠充分體現(xiàn)土地的雙重屬性，改變以往偏低或無補(bǔ)償?shù)恼鞯匮a(bǔ)償模式。推進(jìn)土地制度改革既能夠體現(xiàn)農(nóng)村集體所有土地的潛在優(yōu)勢，也能夠深度革除城鄉(xiāng)二元土地制度，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)程的實(shí)現(xiàn)。

(三)強(qiáng)化社保制度改革，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

城鄉(xiāng)二元社保制度對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展也產(chǎn)生十分不利的影響，這就需要在今后的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中強(qiáng)化社保制度改革，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。首先，實(shí)行“一卡通”的社會保障，建立資金支持體系、構(gòu)建穩(wěn)定的資金保障體系。特別是針對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口這一重要群體，可以考慮建立實(shí)行“一卡通”的社會保障模式，以此更好地適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動性強(qiáng)的根本特征；這種社會保障模式還能夠依據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)狀況來合理選擇入保標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，可以鼓勵失地農(nóng)民參加當(dāng)?shù)氐纳鐣Ｕ?，在政府給予相應(yīng)補(bǔ)貼的同時(shí)，構(gòu)建穩(wěn)定的資金保障體系，逐漸實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社保制度的一體化，確保失地農(nóng)民的權(quán)益得到有效保障。其次，逐步建立城鄉(xiāng)銜接的社會保障體系。以高福利國家的社保體制為參照依據(jù)，在考慮我國社保發(fā)展的實(shí)際情況下，提高社會保障的覆蓋面，扭轉(zhuǎn)低水平及滿足基本生存需要的社保體制，提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率和醫(yī)療保險(xiǎn)水平，建立城鄉(xiāng)銜接的社會保障體系，推進(jìn)全民社保。再次，建立農(nóng)村最低生活保障制度，為更好地體現(xiàn)社會保障覆蓋面的全面性，要從制度上解決這些貧困人口的基本生活問題，考慮建立農(nóng)村最低生活保障制度，強(qiáng)化政府的突出責(zé)任，避免由溫飽問題所引發(fā)的種種系列性矛盾。做到這些才能夠強(qiáng)化社保制度改革，也才能夠?yàn)橥七M(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

(四)完善就業(yè)服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)一體化

城市和鄉(xiāng)村相互分離的城鄉(xiāng)二元就業(yè)制度自身具有明顯的弊端，制約著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的前進(jìn)速度。這也就要求在未來的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中必須完善就業(yè)服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)一體化。首先，建立城鄉(xiāng)平等的就業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制。確立勞動者在就業(yè)市場中的主體地位，穩(wěn)步推進(jìn)實(shí)施勞動力的自由流動和平等競爭的政策體系；全面革除各部門就業(yè)歧視的現(xiàn)實(shí)做法，降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城就業(yè)的門檻；實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場登記制度，構(gòu)筑城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的用工管理制度，真正建立起城鄉(xiāng)平等的就業(yè)準(zhǔn)入制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。其次，建立城鄉(xiāng)平等的就業(yè)投入制度。依據(jù)屬地原則，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，將城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)納入到發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，確保農(nóng)村勞動力有足夠的資金支持和項(xiàng)目支持；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大力促進(jìn)農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以促進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)。再次，建立城鄉(xiāng)平等的就業(yè)培訓(xùn)制度。這就需要政府和用工單位充分發(fā)揮作用，前者應(yīng)將農(nóng)村職業(yè)教育納入到總體教育規(guī)劃中；后者應(yīng)充分確保農(nóng)村勞動力和城市居民同樣享有平等的培訓(xùn)機(jī)會和權(quán)利。這些措施的全面執(zhí)行能夠助推實(shí)現(xiàn)就業(yè)服務(wù)體系的完善，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)一體化，也能夠有效扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)二元就業(yè)體制，切實(shí)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

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(責(zé)任編輯：常英)

The Study on Framework Design and Push Strategy of Urban-rural Integration Development

Cong MaokunZhang Mingdou

As the ideal mode of urban-rural relationship evolution, urban-rural integration development has great practical significance on narrowing the income of urban-rural residents, integrating in-depth urban-rural dual structure system and handling the two social group interests of urban-rural residents properly. Through the systematic analysis the existing problems and system causes of urban-rural integration development, this paper builds the operation design of urban-rural integration development according to the basic kernel, the main shaft of development, operation security and external reliability. Authors also put forward the push strategy of urban-rural integration development from deepen reform of the household registration system to abolish dual structure system, and suggest promoting the reform of land system to efficient release land bonuses and perfecting employment service system to realize the integration of urban and rural labor employment.

Urban-rural integration development; Operation design; Dual structure system; Push strategy

2016-04-18

國家社科基金項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化的包容性發(fā)展及其空間效應(yīng)研究”(14BJY052)、東北財(cái)經(jīng)大學(xué)校級青年培育項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化的包容性發(fā)展及調(diào)控策略創(chuàng)新研究”(DUFE2016Q12)。

叢茂昆，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生；張明斗，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院講師，郵編：116025。