自治區(qū)自治立法報(bào)批制度研究

摘 要 我國(guó)現(xiàn)行的立法體系中，作為地方性立法的一種特殊形式，自治地區(qū)的立法在我國(guó)現(xiàn)行的立法體系中占有重要的地位，而這種特殊的立法形式又有其特殊的立法制度。其中，報(bào)批制度為民族自治地方的立法活動(dòng)所特有。同時(shí)，這種特殊的立法制度也關(guān)系著今后民族自治地方立法成敗的關(guān)鍵。本文通過(guò)對(duì)自治區(qū)自治立法中的這一特殊制度的分析，討論報(bào)批制度的優(yōu)劣。有利于在今后的自治區(qū)立法活動(dòng)中確立一種新的立法制度，使之更好的服務(wù)于我國(guó)民族自治的立法活動(dòng)。

關(guān)鍵詞 自治條例 報(bào)批制度 改革

作者簡(jiǎn)介：宋龍，蘭州大學(xué)法學(xué)院，碩士，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D921.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-153-02

一、 報(bào)批程序基礎(chǔ)理論分析

目前，我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第116條以及《民族區(qū)域自治法》第19條規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例?！蓖瑫r(shí)，“自治區(qū)的自治條例和單行條例，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效?！?這成為了今后我國(guó)五大自治區(qū)制定本自治區(qū)內(nèi)的自治條例時(shí)的立法依據(jù)。同時(shí)，這一規(guī)定也為自治條例的報(bào)批制度提供了相應(yīng)的法律保障。有學(xué)者將這種所謂的報(bào)批制度歸納為法律的一種立法的事前監(jiān)督機(jī)制。事前監(jiān)督相比較于那種發(fā)現(xiàn)了違法行為才進(jìn)行監(jiān)督的事后監(jiān)督有其自身的積極性。其主要表現(xiàn)為：

首先，依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的相關(guān)規(guī)定，民族自治地方的人民政府有權(quán)自主安排本地方的財(cái)政稅收和經(jīng)濟(jì)建設(shè)等一系列的有關(guān)活動(dòng)，自主的管理本自治區(qū)內(nèi)人事、科技、教育、文化等事業(yè)。而在立法方面，相比較于一般的地方性法規(guī)的制定，民族自治地方則享有的立法自治權(quán)。在民族自治地方進(jìn)行立法活動(dòng)時(shí)，這種立法上的自治權(quán)，就使得立法活動(dòng)有了更大的回旋余地。而自治地方立法中的報(bào)批程序更是為民族自治地方的立法所特有。同時(shí)，這一特殊制度直接關(guān)系著我國(guó)民族自治地方的立法能否順利的出臺(tái)。因此，對(duì)于自制立法中報(bào)批制度的研究有助于規(guī)范我國(guó)民族自治地方立法的審查程序，有助于維護(hù)社會(huì)主義法治的權(quán)威和統(tǒng)一。由于民族自治地方享有對(duì)法律、行政法規(guī)的立法變通權(quán)，這種變通權(quán)也涉及法治的統(tǒng)一性問(wèn)題。所以，在自治立法機(jī)關(guān)制定自治條例和單行條例的同時(shí)，需要設(shè)立報(bào)批制度加以監(jiān)控。

其次，設(shè)立自治條例的報(bào)批制度，對(duì)相關(guān)的立法草案進(jìn)行事前“把關(guān)”，能有助于保證該立法草案的質(zhì)量。改革開(kāi)放至今的30多年里，我國(guó)民族自治地方立法可謂成果豐碩，成績(jī)喜人。然而細(xì)究每一地區(qū)制定的自治條例，其中問(wèn)題也頗多。例如：立法機(jī)關(guān)立法的自治權(quán)行使不到位，沒(méi)有一套完善的自治法規(guī)體系，在制定本地方的自治條例時(shí)，沒(méi)有突出本民族、本地方的特點(diǎn)，所制定的自治條例針對(duì)性和實(shí)際的可操作性不強(qiáng)、下位法照搬照抄上位法等等問(wèn)題，這一系列的問(wèn)題看似細(xì)小，卻導(dǎo)致了民族自治地方的立法資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)該民族自治地方社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。此外，從目前立法的實(shí)際情況來(lái)看目前我國(guó)民族自治地方的立法條例不接地氣，往往與本自治地方發(fā)展的實(shí)際需要不相符。同時(shí)，自治條例的文本中也常常存在著表述上的重復(fù)，語(yǔ)言表達(dá)不嚴(yán)謹(jǐn)，甚至是與各平級(jí)自治地方相互照搬照抄現(xiàn)象嚴(yán)重 。以及在各自治地方的立法文本中，大量的出現(xiàn)所謂的政治表述、政策性語(yǔ)言的使用使得立法活動(dòng)中存在黨政不分的局面。因此，為了有效地遏制這種混亂局面的出現(xiàn)，在實(shí)行自治條例草案的上報(bào)過(guò)程中，由全國(guó)人大通過(guò)立法的事前監(jiān)督把關(guān)，能夠有效地避免某一立法質(zhì)量不高的自治條例出臺(tái)，進(jìn)一步保證了民族自治地方立法的質(zhì)量。

二、自治立法中報(bào)批制度的弊端分析

對(duì)于自治立法的批準(zhǔn)程序存在的必要性與合法性，學(xué)界對(duì)此卻早已存在分歧。《憲法》和有關(guān)的法律一方面賦予了民族自治地方享有一定的立法自治權(quán)，另一方面又對(duì)自治地方的立法設(shè)置報(bào)批制度。對(duì)這一特殊規(guī)定，立法者自然有其自己的立法考量，畢竟法律制定的關(guān)鍵在于是否能夠真正做到公正和公正。而在目前實(shí)際的立法活動(dòng)中，這一報(bào)批制度的施行，雖然對(duì)需要審批自治立起到了事前的立法監(jiān)督作用，同時(shí)在一定程度上也促進(jìn)了中央與地方、上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)與下級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)之間既存的權(quán)力關(guān)系的平衡發(fā)展，但其產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)我們也應(yīng)當(dāng)高度重視。鑒于此，自治條例報(bào)批制度的弊端體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，報(bào)批程序限制了民族自治地方立法活動(dòng)中的立法自治權(quán)。我國(guó)《憲法》規(guī)定，民族自治地方的立法主體在不同憲法和法律相違背的前提下，可依據(jù)本地區(qū)民族的政治、經(jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)制定相關(guān)的自治法規(guī)。由此可以看出，“不得違背憲法和法律的基本原則”和“依據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)”，是制約我國(guó)民族自治地方立法的兩大條件?！安坏眠`背憲法和法律的基本原則”這一大的前提條件已經(jīng)決定了民族地區(qū)的立法主體在制定本地區(qū)的自治法規(guī)時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的《憲法》、《民族區(qū)域自治法》以及其他相關(guān)法律的規(guī)定來(lái)行使自己的立法自治權(quán)。全國(guó)人大常委會(huì)在解釋?xiě)椃ê拖嚓P(guān)法律，監(jiān)督憲法的實(shí)施中，它所享有的“批準(zhǔn)權(quán)”的含義往往是去審查相關(guān)的自治條例的內(nèi)容是否有違憲和違反法律規(guī)定的情況，而不去管該自治條例它是否真正與當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化相契合。同時(shí)，民族自治地方制定的自治法規(guī)在違背憲法和法律的基本原則時(shí)即已視為違憲或者違法，因而它本身不會(huì)發(fā)生法律效力，在理論上也就不存在“批準(zhǔn)”或者“不批準(zhǔn)”的問(wèn)題了。但是在審議是否符合“當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)”時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)是否真正了解某一民族自治地方的政治、經(jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)以及社會(huì)發(fā)展情況呢？由此不難看出，報(bào)批程序還有其有待考證的空間。

第二，這種立法中的報(bào)批程序?qū)嶋H上分離了立法中的表決生效權(quán)。在立法機(jī)關(guān)的日常工作中，一套完整的立法權(quán)應(yīng)當(dāng)包括立法草案起草權(quán)、草案的審議權(quán)、草案的表決生效權(quán)以及正式的頒布權(quán)。而自治地方立法中的這一特殊報(bào)批制度將立法草案的表決生效權(quán)從自治地方的立法權(quán)中分離出去，使得自治地方的立法程序中缺少了原來(lái)的這一表決生效權(quán)，代之以立法的報(bào)批制度。在民族自治地方的立法活動(dòng)中，由于這種事前的報(bào)批制度的存在，使得自治地方的立法活動(dòng)受到很大的限制而不能夠自主地完成相關(guān)的立法活動(dòng)。然而，我國(guó)的立法機(jī)關(guān)在制定一般的地方性法規(guī)時(shí)，只需要通過(guò)本級(jí)地方人大及其常委會(huì)的的表決即可生效實(shí)施，而不需要征求國(guó)務(wù)院的相關(guān)意見(jiàn)和建議，事后只需要報(bào)相關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)備案即可。由于這種事后的備案制度只需要對(duì)所備案的立法文件進(jìn)行備案而不對(duì)其合法性進(jìn)行是值的審查，所以一般地方性法規(guī)很少出現(xiàn)被上級(jí)立法機(jī)關(guān)撤銷的情形。縱觀我國(guó)的民族自治地方的立法活動(dòng)，正是由于這種嚴(yán)格的報(bào)批程序的存在，使其成為了我國(guó)民族自治地方的立法最大的瓶頸。

第三，立法中過(guò)于繁雜的報(bào)批程序?qū)е伦灾蔚胤降牧⒎ㄙY源造成不小的浪費(fèi)。自治條例的出臺(tái)，經(jīng)過(guò)了一系列的立法程序，其中也包含了一系列高昂的立法成本，如調(diào)查研究、組織人員起草、對(duì)文本征求意見(jiàn)、修改等等一系列程序。而自治地方的人大在自治法規(guī)報(bào)批之前，基本上都是按部就班。然而，實(shí)踐中，由于自治立法中報(bào)批制度的每一次否決，都將會(huì)使得在此之前進(jìn)行的一系列立法活動(dòng)付之一炬，造成了相關(guān)立法資源極大的浪費(fèi)。下一次的立法活動(dòng)又將從新籌備。因此，在立法活動(dòng)中，如何實(shí)現(xiàn)立法效益的最大化以及立法成本的最小化，也是目前我國(guó)立法機(jī)關(guān)亟需解決的問(wèn)題之一。

三、自治條例報(bào)批程序的改革新方向

從目前我國(guó)自治地方立法的現(xiàn)狀來(lái)看，一套成熟的立法的監(jiān)督體制，關(guān)系著中央與民族自治地方的平衡與發(fā)展。在我國(guó)現(xiàn)行體制下，合理的中央與民族自治地方權(quán)利的制約模式，既保障了全國(guó)法制的統(tǒng)一，又充分實(shí)現(xiàn)了民族自治地方的自治權(quán)。因此，有學(xué)者提出嘗試將原來(lái)的立法草案的報(bào)批程序?yàn)橐话愕姆ㄒ?guī)備案程序。自治區(qū)立法機(jī)關(guān)起草的自治條例在通過(guò)自治區(qū)人民代表大會(huì)表決生效后，直接報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行備案即可。如果報(bào)請(qǐng)備案的自治條例有與現(xiàn)行憲法和相關(guān)法律相抵觸的地方，則由全國(guó)人大常委會(huì)直接發(fā)回各自治區(qū)重新進(jìn)行擬定。這種觀點(diǎn)是將現(xiàn)在的自治立法中的事先的報(bào)批制度轉(zhuǎn)化為一般地方性法規(guī)審查的事后審查機(jī)制。然而，這一設(shè)想也并不是盡善盡美的，這種所謂的“備案”程序不能與一般的地方性法規(guī)的報(bào)備案程序相提并論。這一備案程序往往會(huì)延長(zhǎng)自治條例的審查時(shí)間，使得自治地方人大通過(guò)的自治條例不能夠在第一時(shí)間得到有效的實(shí)施。

因此，為了改變自治條例在立法中的這一進(jìn)退兩難的局面，能夠真正落實(shí)民族自治地方的自治立法權(quán)，應(yīng)該嘗試建立一整套符合我國(guó)國(guó)情和民情的自治立法的監(jiān)督機(jī)制將勢(shì)在必行。首先，對(duì)于民族自治地方的立法活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個(gè)專門的立法監(jiān)督委員會(huì)來(lái)進(jìn)行監(jiān)督，其隸屬于全國(guó)人大。在全國(guó)人大閉會(huì)期間，由全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，針對(duì)民族自治地方自治立法的具體情況進(jìn)行專門的立法監(jiān)督，并積極配合相關(guān)部門做好相應(yīng)的制定和完善工作。其次，建立一套完整的立法撤銷制度 ，交由全國(guó)人大常委會(huì)同時(shí)實(shí)行。這一制度既可以撤銷一般的地方性法規(guī)，又可以撤銷民族自治地方的自治機(jī)關(guān)制定的自治條例和單行條例。當(dāng)立法監(jiān)督委員會(huì)對(duì)報(bào)送備案的自治區(qū)自治條例和單行條例進(jìn)行審查后發(fā)現(xiàn)其中有違反憲法和法律的規(guī)定，由該立法監(jiān)督委員會(huì)通過(guò)書(shū)面意見(jiàn)的形式報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)，并由全國(guó)人大常委會(huì)決定所報(bào)送的自治條例和單行條例是否應(yīng)該被撤銷。對(duì)于全國(guó)人大常委會(huì)宣布予以撤銷的自治條例和單行條例從被撤銷之日起失去效力，不再被適用。對(duì)于自治條例的報(bào)批程序，這一做法也許應(yīng)該更加符合我國(guó)目前的立法實(shí)際，能夠有效的為我國(guó)現(xiàn)行的自治區(qū)立法中報(bào)批制度存在的弊端提供解決之道，并能在實(shí)際的立法中發(fā)揮其作用。

注釋：

中華人民共和國(guó)憲法.法律出版社.2004.72-73；中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法.法律出版社.2001.22.

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