新時期依法管理宗教事務(wù)問題研究

耿凱麗　張曉萍

摘 要 依法管理宗教事務(wù)對于實現(xiàn)公民宗教信仰自由權(quán)利，維護憲法法律權(quán)威，保障民族團結(jié)、國家統(tǒng)一及社會穩(wěn)定有重要意義。但當(dāng)前我國依法管理宗教事務(wù)仍存在依法行政理念缺失，宗教事務(wù)管理立法滯后，執(zhí)法不嚴，行政問責(zé)制度不完善等問題，新時期仍需進一步加強依法管理宗教事務(wù)以引導(dǎo)宗教與社會主義社會相適應(yīng)。

關(guān)鍵詞 宗教信仰自由 依法管理 宗教事務(wù)

基金項目：本文系黑龍江省社會主義學(xué)院系統(tǒng)統(tǒng)戰(zhàn)課題新時期依法管理宗教事務(wù)問題研究（項目編號：HSY201516）研究成果。

作者簡介：耿凱麗，東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，碩士研究生； 張曉萍，東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，副教授，碩士生導(dǎo)師。

中圖分類號：D633 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-147-04

新時期依法管理宗教事務(wù)，妥善處理宗教問題，積極引導(dǎo)宗教與社會主義社會相適應(yīng)，對于為宗教和睦、社會和諧及國家發(fā)展?fàn)I造一個團結(jié)有序、穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境具有重要意義。如何在依法治國的基本要求下，進一步宗教事務(wù)依法管理，是當(dāng)前我們面臨的一個重要課題。

一、新時期依法管理宗教事務(wù)問題概述

（一）新時期依法管理宗教事務(wù)內(nèi)涵

有關(guān)依法管理宗教事務(wù)的具體內(nèi)涵，在20世紀(jì)70年代末至90年代初一直是學(xué)術(shù)界、宗教界爭論的重要問題，直至中發(fā)[1991]6號文件的出臺，首次明確了依法管理宗教事務(wù)的目的、主體、對象及方式方法。文件明確指出，政府依法管理宗教事務(wù)是指其對有關(guān)宗教的法律法規(guī)及政策的貫徹實施進行行政管理與監(jiān)督，將宗教活動納入到法律法規(guī)及政策調(diào)整范圍之內(nèi)，僅對涉及國家利益、社會公共利益的宗教活動及宗教事務(wù)進行管理而不干預(yù)正常的宗教活動與宗教團體的內(nèi)部事務(wù)。此后，2001年全國宗教工作會議召開，進一步明確依法管理宗教事務(wù)，其實質(zhì)是政府根據(jù)憲法、法律法規(guī)及相應(yīng)的規(guī)范性文件，對涉及國家利益、社會公共利益的宗教活動或宗教事務(wù)，以及社會公共活動中涉及宗教界權(quán)益的行為及關(guān)系進行的行政管理。

從這段表述中可以明確，當(dāng)前依法管理宗教事務(wù)的主體是人民政府，以憲法、法律法規(guī)及相應(yīng)的規(guī)范性文件作為管理的具體依據(jù)，其管理的目的是為了切實保障公民的宗教信仰自由、保證國家的社會秩序穩(wěn)定，并以行政管理為主要的管理方式。更為重要的是，這一表述明確了依法管理宗教事物的主要內(nèi)容，其主要包括兩個層面：一是政府對宗教活動中涉及國家利益、社會公共利益的宗教事務(wù)依法進行規(guī)范與調(diào)整。政府依法管理的宗教事務(wù)內(nèi)涵界定一直是依法管理宗教事務(wù)問題研究中的難點問題，對此，實務(wù)界主要有以下兩種意見：其一，以上海市立法機關(guān)為代表的“社會公共性特征說”，即其認為宗教與國家、社會及人民群眾之間存在的各項公共事務(wù)均應(yīng)被列為需政府依法管理的宗教事務(wù)；其二，以廣東立法機關(guān)為代表的“社會公共利益說”，即其認為宗教事務(wù)應(yīng)是宗教與國家、社會及公民之間涉及社會公共利益的關(guān)系與行為。 后于2005年施行的國務(wù)院《宗教事務(wù)條例》中進一步明確：政府依法管理宗教事務(wù)應(yīng)是依法對涉及國家利益和社會公共利益的宗教事務(wù)進行行政管理。其雖未對宗教事務(wù)的內(nèi)涵進行明確界定，但也基本明釋了其本質(zhì)特征，即其以是否涉及到國家利益與社會公共利益而非是否屬宗教內(nèi)部事務(wù)作為劃分標(biāo)準(zhǔn)。 只要該宗教事務(wù)涉及到國家利益或社會公共利益，便可劃入政府依法管理的宗教事務(wù)的范疇之內(nèi)。二是政府對相應(yīng)宗教事務(wù)進行規(guī)范與調(diào)整時須堅持依法行政，即其必須在法律法規(guī)規(guī)定的框架內(nèi)，依法定程序、法定職權(quán)對宗教事務(wù)進行行政管理，既不能為逃避責(zé)任而不作為，也不能越權(quán)行政亂作為。這不僅對于公民信仰自由權(quán)利的實現(xiàn)具有重要意義，對于當(dāng)下推進我國法治化進程，構(gòu)建社會主義和諧社會也具有重大價值。

（二）新時期依法管理宗教事務(wù)的必要性

近年來，推進我國法治化建設(shè)進程，構(gòu)建社會主義和諧社會業(yè)已成為黨和政府工作的重要戰(zhàn)略目標(biāo)，宗教工作作為依法治國總體戰(zhàn)略工程中的子系統(tǒng)，其規(guī)范化運行、制度化管理在新時期社會發(fā)展中具有重要意義。

依法管理宗教事務(wù)是實現(xiàn)公民宗教信仰自由權(quán)利的重要保障。我國憲法明確規(guī)定公民有宗教信仰自由，這是公民的一項基本權(quán)利，但這并不意味著公民在宗教事務(wù)中可以不受任何約束與規(guī)范。相反，其只有在法律允許的范圍內(nèi)活動才能切實保障宗教信仰自由權(quán)利的實現(xiàn)。正如嚴復(fù)所言，自由誠最高之幸福，但人既入群，而欲享幸福之實，其物須與治理并施。一些人的自由必須依賴對另一些人的限制，而這樣的限制“僅得由法律規(guī)定之”。 將宗教事務(wù)納入法律調(diào)整范疇，明確宗教事務(wù)管理邊界，運用法律手段遏制利用宗教危害國家、社會及公民權(quán)益的違法犯罪行為，規(guī)范黨政機關(guān)宗教事務(wù)管理權(quán)限及法定程序以防止其僭越權(quán)限，過度干預(yù)宗教事務(wù)管理，方能保證真正信仰宗教公民可以自由選擇、充分表達自己的宗教信仰，切實實現(xiàn)宗教信仰自由權(quán)利。

依法管理宗教事務(wù)是維護憲法、法律權(quán)威的重要手段。憲法與法律是根據(jù)人民意志、黨的主張及國家意志制定的，代表人民利益，具有至高無上的地位，任何個人、組織及社會團體均要在憲法法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，無條件地遵守憲法與法律，維護憲法法律權(quán)威。宗教事務(wù)作為國家與社會事務(wù)中的重要組成部分，依法對其進行管理使其在憲法與法律規(guī)定的范圍內(nèi)運行，同時嚴厲打擊非法宗教活動，堅決制裁利用宗教旗號進行的違法犯罪活動，使宗教工作逐步步入制度化、規(guī)范化的軌道，以真正維護人民利益，尊重維護憲法法律權(quán)威。

依法管理宗教事務(wù)是保障民族團結(jié)、國家統(tǒng)一及社會穩(wěn)定的重要舉措。民族與宗教問題的正確解決直接關(guān)系著一個國家的團結(jié)、穩(wěn)定與統(tǒng)一，其直接影響到黨同人民群眾之間的關(guān)系親疏，關(guān)系到當(dāng)前國家大力推進的物質(zhì)文明與精神文明建設(shè)。我國的民族與宗教問題一直具有特殊的復(fù)雜性與敏感性。新時期伴隨著我國對外交流的不斷擴大與深入，使得我國本身就具有國際背景的宗教問題受到境外宗教及敵對勢力的影響力度越來越大，再加上宗教問題自身與政治、經(jīng)濟及民族問題之間的緊密聯(lián)系，使得我國的宗教問題逐步演化為境外敵對勢力妄圖分裂中國、破壞民族大團結(jié)的嚴重的政治問題而不得不引起高度重視與警惕。通過依法管理宗教事務(wù)，明確合法與非法界限，保護合法宗教活動的同時，嚴厲打擊利用宗教活動進行的破壞民族團結(jié)、妄圖分裂國家的違法犯罪活動，在保護宗教團體的合法權(quán)益及公民宗教信仰自由權(quán)利的同時，保障民族團結(jié)，維護國家統(tǒng)一，構(gòu)建和諧社會。

二、宗教事務(wù)管理的法治化進程與現(xiàn)實困境

（一）宗教事務(wù)管理的法治化進程

20世紀(jì)80年代，新中國成立以來第一個由中央制定的系統(tǒng)論述宗教問題的文件——《關(guān)于我國社會主義時期宗教問題的基本觀點和基本政策》的施行標(biāo)志著我國宗教事務(wù)管理法治化進程的開始。該文件詳細介紹了我國宗教問題存在的五大特點，指明了這一時期我國宗教方面的基本狀況與矛盾，闡釋了宗教信仰自由的本質(zhì)內(nèi)涵；同時又進一步明確規(guī)范宗教教職人員、活動場所、對外交往乃至主管宗教工作的領(lǐng)導(dǎo)行為的政策規(guī)定。對于實現(xiàn)撥亂反正，恢復(fù)正確的宗教政策，提高黨的宗教理論政策水平乃至中國特色社會主義宗教理論的形成具有重要價值。1982年12月，我國在1954年《憲法》的基礎(chǔ)上通過新《憲法》。1982年《憲法》在肯定公民享有宗教信仰自由權(quán)利的基礎(chǔ)上，又進一步擴大豐富了公民宗教信仰自由權(quán)利的內(nèi)容，明確打擊任何利用宗教名義從事的違法犯罪行為，以根本法的形式保證公民宗教信仰自由權(quán)利的實現(xiàn)，是新時期宗教事務(wù)管理法治化的重大飛躍。

進入20世紀(jì)90年代初，中央政府下發(fā)了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步做好宗教工作若干問題的通知》。在該文件中，國家首次明確了“依法對宗教事務(wù)進行管理”的概念、目的、依據(jù)及具體要求，特別強調(diào)加緊制定宗教法律法規(guī)以指導(dǎo)宗教管理工作，并于1991年5月出臺了首部宗教事務(wù)法律文件《宗教社會團體登記管理實施辦法》，且于此后幾年間先后出臺了《境內(nèi)外國人宗教活動管理規(guī)定》、《宗教活動場所管理條例》、《宗教活動場所登記辦法》、《宗教活動場所年度檢查辦法》等，使我國有關(guān)宗教事務(wù)管理的法制建設(shè)不斷得以完善，宗教信仰自由政策得以全面貫徹。此外，在國務(wù)院出臺一系列的宗教法規(guī)規(guī)章的同時，全國各地也頒布了眾多有關(guān)宗教事務(wù)管理的地方性法規(guī)及規(guī)章，如2000年的《山東省宗教事務(wù)管理條例》、《廣東省宗教事務(wù)管理條例》等，使地方宗教事務(wù)管理有法可依，將我國宗教事務(wù)管理工作逐步納入到法治化道路。

2004年7月，國務(wù)院正式頒布《宗教事務(wù)條例》，該條例中在總結(jié)20世紀(jì)80年代以來我國在宗教立法方面20多年經(jīng)驗教訓(xùn)的同時，進一步完善公民宗教信仰自由權(quán)利保障，宗教活動場所、教職人員、宗教財產(chǎn)以及相應(yīng)法律責(zé)任的管理規(guī)定，明確宗教事務(wù)管理的法律程序與法律界定以確保宗教管理部門切實依法行政，是依法治國戰(zhàn)略實施的重要表現(xiàn)形式之一，在我國宗教事務(wù)管理法治化進程中具有里程碑式的重要意義。此后，國家宗教事務(wù)局又針對宗教活動場所的審批登記、宗教教職人員的管理備案等，先后出臺了一系列部門規(guī)章，使我國宗教管理模式由早先的依政策管理逐步向依法管理轉(zhuǎn)變，并于我國初步形成了以《宗教事務(wù)條例》為基礎(chǔ)，眾多相關(guān)法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性法律文件為補充的宗教法律制度體系，在一定程度上為我國宗教事務(wù)管理提供了良好的制度環(huán)境。

（二）新時期依法管理宗教事務(wù)的現(xiàn)實困境

雖然近年來，我國宗教事務(wù)管理法制體系建設(shè)取得了明顯效果，但因其研究時間尚短，再加上新時期宗教管理工作特殊的敏感性與復(fù)雜性，致使仍有眾多宗教管理法制問題亟待解決與完善。

1.依法行政理念缺失：新時期依法管理宗教事務(wù)的重要前提是樹立依法行政理念，即宗教事務(wù)管理人員應(yīng)依照法律規(guī)定的權(quán)限與程序行使職權(quán)，不可僭越權(quán)限、過度干預(yù)宗教事務(wù)管理。當(dāng)前我國宗教工作系統(tǒng)的行政人員法律素養(yǎng)仍有待提高，法制觀念尚需進一步加強，特別是西部欠發(fā)達地區(qū)及基層宗教工作系統(tǒng)的工作人員對與宗教相關(guān)的法律法規(guī)了解較少，盡管近幾年各級黨政機關(guān)配備了部分大學(xué)生、民宗干部，但因大多不是法律與民族宗教專業(yè)，致使其民族宗教知識，法律法規(guī)知識相對欠缺，在具體工作時較難嚴格把握相應(yīng)政策法規(guī)的正確實施與執(zhí)行，進而無法適應(yīng)新時期依法管理宗教事務(wù)的新形勢新要求，如部分地區(qū)宗教管理干部因不熟悉、不了解宗教法律政策而出現(xiàn)“亂彈琴”“瞎指揮”的情況， 極大傷害了信教群眾的感情，同時削弱政府權(quán)威，不利于社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展，馮玉軍老師曾專門對此問題做過全面的問卷調(diào)查，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有將近50%的人認為地方上宗教事務(wù)執(zhí)法時與中央規(guī)定的法律法規(guī)不一致， 這無疑是實現(xiàn)公民宗教信仰自由權(quán)利的阻礙，也是構(gòu)建與發(fā)展社會主義法治社會的桎梏。

2.宗教事務(wù)管理立法滯后：在我國現(xiàn)行的五個立法體系中，均對宗教方面有所涉及，特別是到2004年《宗教事務(wù)條例》的出臺，使我國初步形成了以《條例》為基礎(chǔ)，眾多法規(guī)、規(guī)章相補充的宗教法律制度體系。但由于我國宗教事務(wù)管理法治化研究時間尚短，加之其本身具有的復(fù)雜性與敏感性，至今仍有很多的宗教管理工作由宗教政策指導(dǎo)進行。雖然依法管理并不意味著否定政策指導(dǎo)，但綜觀我國現(xiàn)行的宗教法律體系，其立法層次太低，沒有專門的全面系統(tǒng)的規(guī)范宗教問題的基本法指導(dǎo)整個宗教事務(wù)管理工作，加之政策自身存在模糊性的局限，使得諸多問題因缺少以立法形式表現(xiàn)出的可操作性之規(guī)定而無法得以具體充分貫徹實施。 此外，現(xiàn)存的宗教法律法規(guī)因缺乏先進的立法觀念、立法技術(shù)等而存有較多漏洞，甚至部分規(guī)定出現(xiàn)與其他法律法規(guī)不配套的情形，嚴重阻礙了新時期宗教事務(wù)的高效科學(xué)管理，也不利于形成完備科學(xué)的法律制度體系。

3.宗教事務(wù)管理執(zhí)法不嚴：嚴格的宗教行政執(zhí)法是保證宗教立法執(zhí)行效率與效果的重要手段之一。在2004年新頒布的《宗教事務(wù)條例》中，國家對宗教執(zhí)法主體、執(zhí)法程序、執(zhí)法內(nèi)容及相應(yīng)的法律責(zé)任均作出相應(yīng)規(guī)定，但在執(zhí)法實踐中，仍存在諸多宗教事務(wù)“雙重管理”或“無人管理”“相互推諉”的亂象。究其原因，執(zhí)法部門的非統(tǒng)一性是重要的影響因素之一。具體而言，《條例》規(guī)定宗教團體的登記工作由民政部門負責(zé)，主要依據(jù)《社會團體登記管理條例》并對宗教團體進行宏觀管理與執(zhí)法監(jiān)督。而日常的業(yè)務(wù)管理工作則多由宗教事務(wù)管理部門負責(zé)。此外，還有公安部門、城建部門、文化部門等等多個部門分別負責(zé)司法、宗教活動場所建設(shè)、寺院的文物保護等等，不可避免的導(dǎo)致各部門之間存在部分職能交叉，權(quán)力界限不明等問題，致使我國當(dāng)前的宗教事務(wù)執(zhí)法出現(xiàn)多部門共同管理的局面。加之宗教工作系統(tǒng)工作人員自身法律素質(zhì)相對較低、相應(yīng)民族宗教知識欠缺，致使其在實際執(zhí)法操作中更易出現(xiàn)上述情形，并最終使得行政相對人追責(zé)時因無法確認責(zé)任主體而難以維護自己的合法權(quán)益。除此以外，部分地區(qū)宗教工作系統(tǒng)工作人員在行政執(zhí)法過程中并未切實落實相應(yīng)宗教管理制度，如宗教領(lǐng)導(dǎo)干部與宗教人士談話制度， 便有很多工作人員以工作忙為由使其逐漸流于形式。這無疑是新時期宗教事務(wù)管理工作順利開展的重大阻礙，亦不利于實現(xiàn)依法管理宗教事務(wù)的預(yù)期效果。

4.行政問責(zé)與監(jiān)督制度不完善：依法管理宗教事務(wù)的重要要求之一是依法行政，這就要求宗教系統(tǒng)工作人員在管理宗教事務(wù)時必須受到法律制約與監(jiān)督。但在實踐中，由于行政問責(zé)與監(jiān)督制度不完善，宗教工作系統(tǒng)工作人員在行使行政管理職能時，以權(quán)謀私、粗暴管理等行為仍時有發(fā)生。

我國關(guān)于行政問責(zé)制度的實踐探索始于2003年，由于研究時間較短，我國的行政問責(zé)制度尚未形成制度化的法律法規(guī)，而只能散見于部分條例、規(guī)章及規(guī)范性法律文件之中，立法位階相對較低。且由于缺乏統(tǒng)一的問責(zé)程序法，使得行政問責(zé)于實踐操作中隨意性較大，不利于制度問責(zé)的建設(shè)與發(fā)展。其次，我國行政機關(guān)之間職能交叉較為嚴重，如在宗教事務(wù)管理中，便存在民政部門、宗教事務(wù)管理局、文化部門等多部門共同執(zhí)法現(xiàn)象，使其在具體追責(zé)程序中往往因行政責(zé)任不明而無從問責(zé)。最后，由于依法管理宗教事務(wù)是新時期出現(xiàn)的新問題，在宗教法律法規(guī)實施過程中，無論宗教管理干部還是一般群眾均更傾向于依靠政策指導(dǎo)行為而對法律法規(guī)存在認識不到位或不適應(yīng)現(xiàn)象，這無疑不利于宗教管理干部在行使行政管理職能時堅持依法行政原則，也不利于建立針對宗教管理干部行使職權(quán)時予以監(jiān)督的群眾監(jiān)督制度以促使國家機關(guān)及其工作人員嚴格依法行政，維護法律尊嚴、人民利益、民族團結(jié)與祖國統(tǒng)一。

三、新時期依法管理宗教事務(wù)完善路徑

（一）樹立依法行政理念，維護憲法法律權(quán)威

新時期依法管理宗教事務(wù)的重要前提之一是樹立依法行政理念，這就要求宗教工作系統(tǒng)工作人員要嚴格依照法律法規(guī)規(guī)定的程序行使職權(quán)、承擔(dān)責(zé)任。具體來說，首先，各級宗教事務(wù)管理部門工作人員要堅持憲法法律至上原則，自覺尊重法律、崇尚法律，維護憲法法律權(quán)威，轉(zhuǎn)變落后的思想觀念與行為方式以適應(yīng)依法行政的具體要求。改進原有的單純依靠政策處理宗教問題的工作方法與作風(fēng)而逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檫\用法律思維、法律手段來分析問題、解決問題。其次，改進創(chuàng)新現(xiàn)行的宗教工作系統(tǒng)工作人員法律知識教育形式，摒棄原有的形式主義宣傳模式，而根據(jù)工作人員工作的實際狀況、法治政府構(gòu)建的實際要求，有針對性的開展法制教育，切忌假、大、空的法制教育宣傳模式以增加宗教工作系統(tǒng)工作人員的法律素養(yǎng)，進而提高其行政執(zhí)法水平。 此外，要嚴格依照法律法規(guī)規(guī)定的程序及權(quán)限進行行政管理。無論在何種情況下，均要堅持依法行政，切忌僭越權(quán)限、過度干預(yù)宗教事務(wù)，維護信教群眾的合法權(quán)益，維護憲法法律權(quán)威。

（二）堅持科學(xué)立法，完善宗教法律制度體系

針對我國當(dāng)前宗教法律制度體系存在的立法層次低、現(xiàn)有立法不完善問題，筆者建議從以下兩個方面予以完善：首先，應(yīng)抓緊制定我國的宗教基本法。要使整個宗教工作可以有章可循，黨的政策可以切實在全國宗教事務(wù)管理工作中得以長期穩(wěn)定地貫徹執(zhí)行，制定一部全面系統(tǒng)規(guī)范宗教問題的宗教基本法必不可少。在“利益均衡”法律原則的指導(dǎo)下，應(yīng)妥善協(xié)調(diào)國家利益、社會公共利益及公民個人利益間的關(guān)系平衡，通過建立“利益溝通”法律機制保證各渠道的利益暢通。 同時積極調(diào)查、征求廣大信教與不信教人民群眾的立法意見，加強人大、政府、學(xué)術(shù)界及宗教界在立法問題上的意見溝通與交流，充分調(diào)動其參與積極性并有選擇性的借鑒國外有關(guān)宗教立法的先進技術(shù)與經(jīng)驗以形成一個以憲法為基礎(chǔ)，以宗教基本法為主干，其他法律法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性法律文件為補充的宗教法律制度體系。其次，應(yīng)完善現(xiàn)有的宗教法律法規(guī)以保證建立完備的宗教法制體系。在改變現(xiàn)有落后的宗教立法觀念的同時，積極借鑒其他國家先進的立法經(jīng)驗，在法律位階制度要求的指導(dǎo)下，改善現(xiàn)有的宗教法制體系中各宗教法律法規(guī)之間相互沖突、互不配套的現(xiàn)狀，補充完善現(xiàn)有法律法規(guī)以形成完備科學(xué)的宗教法律制度體系。

（三）嚴格行政執(zhí)法，保障宗教立法切實貫徹實施

宗教執(zhí)法情況直接影響宗教立法的實施效率與效果。因此，國家在堅持科學(xué)立法的同時，也應(yīng)該注重法律法規(guī)的具體貫徹與執(zhí)行，在宗教事務(wù)管理過程中堅持嚴格執(zhí)法。我國新時期依法管理宗教事務(wù)是一個復(fù)雜而又特殊的過程，涉及眾多的宗教法律法規(guī)且已形成宗教事務(wù)多部門共同執(zhí)法的局面。對此，各部門必須加強相關(guān)宗教法律法規(guī)的教育宣傳力度，使得各執(zhí)法部門熟知自己法定的執(zhí)法內(nèi)容執(zhí)法權(quán)限及執(zhí)法程序，嚴格依法律規(guī)定進行行政管理。此外，在行政執(zhí)法過程中，要始終堅持將保護公民宗教