對《反壟斷法》第十條第二款的一點(diǎn)思考

摘 要 我國現(xiàn)行的反壟斷執(zhí)法體系是國務(wù)院反壟斷委員會(huì)統(tǒng)籌、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)下的三部門條塊分割執(zhí)法狀態(tài)，《反壟斷法》十條第二款規(guī)定，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)因工作需要，可以授權(quán)省級地方政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)反壟斷執(zhí)法權(quán)，但對于“工作需要”、“可以授權(quán)”界定不明確，在此基礎(chǔ)上提出關(guān)于“工作需要”相關(guān)的考量因素，建議對“可以授權(quán)”進(jìn)行立法上的細(xì)化，完善我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置的意見和建議。

關(guān)鍵詞 反壟斷法 執(zhí)法機(jī)構(gòu) 工作需要 可以授權(quán)

作者簡介：楊立高，云南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-081-02

《反壟斷法》自2008年施行以來，對我國市場經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行，預(yù)防與制止反壟斷行為，無疑是諸多積極影響的。實(shí)施八年以來，對反壟斷行政執(zhí)法過程中的調(diào)查、審查、程序成為公眾質(zhì)疑的焦點(diǎn)，其執(zhí)法主體也成為首當(dāng)其沖的關(guān)注點(diǎn)。

《反壟斷法》第十條規(guī)定：國務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)）依照本法規(guī)定，負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作。國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，依照本法規(guī)定負(fù)責(zé)有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作。從法學(xué)角度，主張從立法層面通過憲法、法律的方式劃分中央與地方的權(quán)力歸屬與范圍。反壟斷法中如何劃分權(quán)責(zé)是有詳整的法律執(zhí)法體系的，我國現(xiàn)有的反壟斷執(zhí)法頂層設(shè)計(jì)是在以國務(wù)院反壟斷委員會(huì)負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作下形成的三部門各司其職、各管一塊的反壟斷執(zhí)法模式。國務(wù)院反壟斷委員會(huì)是國家層面議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作，自2008年9月審議《國務(wù)院反壟斷委員會(huì)工作規(guī)則》開始運(yùn)作；商務(wù)部主要是依法對經(jīng)營者集中行為進(jìn)行反壟斷審查，并承擔(dān)《反壟斷法》規(guī)定的國務(wù)院反壟斷委員會(huì)具體工作，主要由其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)反壟斷局來負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作，其依據(jù)反壟斷法和《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》、《經(jīng)營者集中申報(bào)辦法》、《經(jīng)營者集中審查辦法》和《關(guān)于評估經(jīng)營者集中競爭影響的暫行規(guī)定》等規(guī)范性文件行使反壟斷執(zhí)法工作，其授權(quán)是在2009年《商務(wù)部關(guān)于委托省級商務(wù)主管部門做好反壟斷相關(guān)工作的通知》中出現(xiàn)授權(quán)模式，但并不是以反壟斷法中的“授權(quán)”的方式出現(xiàn)，而是以“委托”的形式出現(xiàn)；國家工商總局負(fù)責(zé)查處涉及壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、濫用行政權(quán)力排除限制競爭中不涉及價(jià)格方面的反壟斷執(zhí)法工作，主要由其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)反壟斷與反不正當(dāng)競爭執(zhí)法局承擔(dān)有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作，其頒布了《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件程序》、《工商行政管理機(jī)關(guān)制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的規(guī)定》、《工商行政管理機(jī)關(guān)禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》等規(guī)范性文件，其授權(quán)是在《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件程序規(guī)定》第三條中明確規(guī)定，授權(quán)以個(gè)案的形式進(jìn)行，被授權(quán)的省級工商行政管理局不得再次向下級工商行政管理局授權(quán)；國家發(fā)改委負(fù)責(zé)查處涉及壟斷協(xié)議和濫用市場支配地位、濫用行政權(quán)力限制競爭行為中涉及價(jià)格的反價(jià)格壟斷執(zhí)法工作，調(diào)查、認(rèn)定和處理重大的價(jià)格壟斷行為，開展市場價(jià)格行為監(jiān)管工作，主要由其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局承擔(dān)反壟斷執(zhí)法工作，其依據(jù)反壟斷法和《反價(jià)格壟斷規(guī)定》、《反價(jià)格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》等規(guī)范性文件進(jìn)行反壟斷執(zhí)法，國家發(fā)改委通過部門規(guī)范性文件的形式，授權(quán)給予省級地方政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，授權(quán)方式在《反價(jià)格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》的第三條和第四條，對查處涉嫌的價(jià)格壟斷行為，國家發(fā)改委和省級地方政府發(fā)改委均可在法定職權(quán)內(nèi)進(jìn)行行政執(zhí)法并委托下一級發(fā)改委部門實(shí)施調(diào)查。三部門都是反壟斷執(zhí)法的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，商務(wù)部主要負(fù)責(zé)經(jīng)營者集中行為審查；國家工商總局主要負(fù)責(zé)濫用市場支配地位行為、濫用行政權(quán)力排除限制競爭行為審查；國家發(fā)改委主要負(fù)責(zé)價(jià)格壟斷行為審查。國內(nèi)劉寧元教授指出，中國的行政執(zhí)法架構(gòu)有標(biāo)新立異之處，在執(zhí)法機(jī)構(gòu)的數(shù)量上，除少數(shù)國家采納多機(jī)構(gòu)外，絕大多數(shù)國家均采用將反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)通過法律的方式授予一個(gè)單一機(jī)構(gòu)，另外我國通過法律的形式將職責(zé)一分為三，這與其他國家有多個(gè)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)劃分還不一致，其他多執(zhí)法機(jī)構(gòu)的均不涉及反壟斷專門職責(zé)進(jìn)行切割分配 。三部門看似分工明確，各司其職，社會(huì)中出現(xiàn)的各種壟斷行為都可能被納入到這個(gè)體系中去，被反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)所管轄。筆者認(rèn)為隨著職責(zé)的劃分，就會(huì)出現(xiàn)一些新的問題，比如反壟斷法第十條第二款關(guān)于“工作需要”以及“可以”授權(quán)的權(quán)限怎么處理的問題。

《反壟斷法》第十條規(guī)定：國務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)）依照本法規(guī)定，負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作。國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，依照本法規(guī)定負(fù)責(zé)有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作。此規(guī)定從立法層面上對地方政府相應(yīng)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)給予法律上的授權(quán)，省級地方政府相應(yīng)機(jī)構(gòu)的權(quán)力來源于授權(quán)而并非法定，并且其被授權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)保留在省級地方政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，并沒有將執(zhí)法機(jī)構(gòu)延續(xù)到如同反不正當(dāng)競爭法的縣級地方政府的行政執(zhí)法部門，我國的反不正當(dāng)競爭法第三條第二款對縣級以上人民政府工商行政管理部門給予了明文的規(guī)定，對不正當(dāng)競爭行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，不難看出，其權(quán)力的來源是法律規(guī)定，并非與反壟斷法的授權(quán)相同。反壟斷法將省級地方政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)有關(guān)反壟斷執(zhí)法的行政權(quán)以“可以”的方式授予省級地方政府的相應(yīng)機(jī)構(gòu)，由此，相關(guān)的反壟斷執(zhí)法并非省級地方政府的法定權(quán)力，而是來源于國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在“工作需要”情況下的“授權(quán)”，但規(guī)定對“工作需要”及“授權(quán)”的范圍沒有給出明顯的界定，以至于現(xiàn)實(shí)執(zhí)法中存在著一些問題。

一、 國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)因“工作需要”出現(xiàn)權(quán)力下移跡象

法律上對“工作需要”并沒有給予一個(gè)準(zhǔn)確的解釋，法律的生命在于經(jīng)驗(yàn)，行政執(zhí)法過程中的諸多案件都會(huì)成為“工作需要”界定的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。執(zhí)法過程中的管轄、定性、法律適用、證據(jù)方面的“工作”都會(huì)成為“工作需要”界定依據(jù)。以2014上海市商務(wù)委發(fā)布《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)經(jīng)營者集中反壟斷審查工作辦法》、上海市發(fā)改委發(fā)布《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)反價(jià)格壟斷工作辦法》和上海市工商局發(fā)布《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)反壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位和行政壟斷執(zhí)法工作辦法》來看，以下簡稱為“三個(gè)辦法”，“三個(gè)辦法”發(fā)布的文件中對權(quán)力的來源界定為“根據(jù)反壟斷法、中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案、以及三部委的規(guī)范性文件的授權(quán)而來”，無疑，其工作需要就是對中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的反壟斷審查機(jī)制進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步探索事中事后的反壟斷監(jiān)管模式，無疑其對反壟斷的監(jiān)管目標(biāo)是有積極意義的，但其背后的執(zhí)法權(quán)限下移卻成為一個(gè)值得考量的問題 ，“三個(gè)辦法”給予了省級地方政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和管委會(huì)反壟斷執(zhí)法權(quán)限，在未獲“授權(quán)”、“委托”情況下，行使了部分反壟斷執(zhí)法權(quán)限。“工作需要”是否就能進(jìn)行執(zhí)法權(quán)限的下移，能夠成為權(quán)力下移的理由亦值得商榷。

二、國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對“可以”授權(quán)界定尚未清晰

根據(jù)反壟斷法第十條第二款的規(guī)定，我國對反壟斷法的執(zhí)法體制是以中央事權(quán)為主的，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)通過本機(jī)關(guān)自行執(zhí)法與授權(quán)省級地方政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)執(zhí)法相互結(jié)合的方式，來達(dá)到預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場公平競爭，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益的目的，通過借助地方政府的執(zhí)法資源和行政力量來極大的完成既定目標(biāo)，以云南省通信管理局牽頭組織四家電信運(yùn)營商達(dá)成協(xié)議為例，自2009年云南省通信管理局牽頭四家電信運(yùn)營商達(dá)成協(xié)議，對贈(zèng)送的范圍、幅度、頻次等進(jìn)行約定，并通過下發(fā)整改通知書等手段強(qiáng)制執(zhí)行，這一行政壟斷案件，2015年由云南省發(fā)改委依法對參與壟斷協(xié)議的電信運(yùn)營商進(jìn)行了處罰，該案件雖然由云南省發(fā)改委執(zhí)行并給予處罰，但依據(jù)反壟斷法的規(guī)定，云南省發(fā)改委是事先得到了國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)國家發(fā)改委的授權(quán)，才能夠進(jìn)行執(zhí)法行為，這種授權(quán)的方式很大程度上對制止壟斷行為起到了很大的效果，以及2015年國家發(fā)改委自行執(zhí)法的對美國高通公司反壟斷調(diào)查和處罰，2013年國家發(fā)改委對一汽大眾的價(jià)格壟斷查處，2013貴州物價(jià)局和四川省發(fā)展改革委對茅臺(tái)的價(jià)格壟斷查處，這些國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)自行的行政執(zhí)法或者其授權(quán)省級地方政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)對反壟斷的制止和遏制，維護(hù)市場秩序無疑是有重要意義的，但國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)授權(quán)省級地方政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)其背后的“可以授權(quán)”無疑是值得研究的，《反壟斷法》第十條第二款對“可以授權(quán)”的界定模糊，究竟“可以授權(quán)”中怎么理解“可以”是難以明確的。

三、對國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)反壟斷執(zhí)法主體的一點(diǎn)思考

筆者認(rèn)為“工作需要”是指國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過程中考慮了執(zhí)法效果的相關(guān)因素，諸如案件管轄便利、案件事實(shí)定性、法律適用、調(diào)查取證的便捷都會(huì)成為“工作需要”的考量因素，但基于法律的規(guī)定，執(zhí)法主體權(quán)力仍應(yīng)保留在反壟斷法第十條的范圍，不應(yīng)有權(quán)力下移的傾向，考慮到反壟斷法的立法背景，配置中央事權(quán)的高位執(zhí)法機(jī)關(guān)無疑對反壟斷執(zhí)法效果是明顯的，因此，對于“工作需要”仍應(yīng)進(jìn)一步加以細(xì)化，以防止執(zhí)法主體因?yàn)楣ぷ餍枰?，出現(xiàn)“權(quán)力下移”的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。案件管轄、事實(shí)定性、法律適用、調(diào)查取證等一系列執(zhí)法過程中涉及到的“工作需要”都可以授權(quán)，但應(yīng)防止“授權(quán)”狀態(tài)下，出現(xiàn)地方被授權(quán)執(zhí)法隊(duì)伍的長期“法定”狀態(tài)。

“可以”是指國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過程基于一定的考量，反壟斷案件的查處主體從法律規(guī)范的角度說，是授權(quán)性的規(guī)范。這種規(guī)范的特點(diǎn)是法律賦予公民、法人或國家機(jī)關(guān)以某種權(quán)利，實(shí)施與否由國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況決定，《反壟斷法》第十條第二款的規(guī)定，無疑是授權(quán)者對法律規(guī)定可以為之的授權(quán)，但“可以”授權(quán)在三部門的規(guī)范性文件中，并沒有給予一個(gè)參照性因素。筆者認(rèn)為，國務(wù)院反壟斷委員會(huì)處于頂層設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)指導(dǎo)的地位，在一定程度上應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化執(zhí)法體系中反壟斷執(zhí)法授權(quán)的權(quán)限，加強(qiáng)和完善反壟斷執(zhí)法主體權(quán)限立法，形成系統(tǒng)的反壟斷配套制度，更好維護(hù)市場秩序。

注釋：

劉寧元.關(guān)于中國地方反壟斷行政執(zhí)法體制的思考.政治與法律.2015（8）.

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