論社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)之法律性質(zhì)

摘 要 隨著計(jì)劃生育基本國(guó)策的深入貫徹落實(shí)，必然將使計(jì)劃生育從政策導(dǎo)向向制度規(guī)范的轉(zhuǎn)型。而這一轉(zhuǎn)型的最好體現(xiàn)則恰恰是社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。本文嘗試以社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)為主要論點(diǎn)，通過(guò)對(duì)比社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)行政收費(fèi)論與行政處罰論，結(jié)合社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)從政策到制度的建立這一脈絡(luò)，來(lái)闡述社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)行政收費(fèi)論合理性及運(yùn)行原理，同時(shí)結(jié)合我國(guó)司法實(shí)踐，剖析問(wèn)題尋找合理解決方式，以期為我國(guó)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收提供新的模式。

關(guān)鍵詞 社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi) 行政收費(fèi)論 行政處罰論

作者簡(jiǎn)介：王廷鑫，福建省福清市人民法院，助理審判員。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-070-02

我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，人口問(wèn)題一直是制約我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的的一道巨大屏障。我國(guó)人口約占世界人口的五分之一，但是我國(guó)人均可支配資源只占世界人均可支配資源的40%。為了統(tǒng)籌人口與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，1982年，計(jì)劃生育被定為國(guó)家的基本國(guó)策，“只生一個(gè)好”的口號(hào)響徹全國(guó)。經(jīng)歷了三十年的嚴(yán)格執(zhí)行之后，計(jì)劃生育取得了令人矚目的成就。隨著計(jì)劃生育這一國(guó)策的深入貫徹落實(shí)，必然將使計(jì)劃生育從政策導(dǎo)向向制度規(guī)范的轉(zhuǎn)型。而這一轉(zhuǎn)型的最好體現(xiàn)則恰恰是社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。

一、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)概述

（一）社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的定義

根據(jù)我國(guó)的有關(guān)法律的條文規(guī)定，我們將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)定義主要概括如下：對(duì)于在計(jì)劃生育的行政主體條件下，一些不符合我國(guó)生育相關(guān)的法律、法規(guī)等相關(guān)規(guī)定條件下進(jìn)行違反規(guī)定進(jìn)行生育子女的公民，由于這部分公民的違法生育行為占用了我國(guó)很多公共資源，我們要對(duì)這樣的公民進(jìn)行相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)限制，這樣的一種人口與生育管理的相關(guān)制度能夠更好的約束公民的生育行為，幫助我國(guó)資源得到合理利用。

（二）社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的功能

社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)主要有三個(gè)功能，即“補(bǔ)償功能、處罰功能和調(diào)節(jié)功能。”補(bǔ)償功能是公民的超生行為是對(duì)國(guó)家公共資源的超額占用，征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)就是對(duì)多占有的公共資源進(jìn)行補(bǔ)償。處罰功能是指社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收帶有一定的威懾和懲戒性制，屬于強(qiáng)制執(zhí)行的措施。調(diào)節(jié)功能主要是通過(guò)征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)從而調(diào)節(jié)公民們的生育行為，實(shí)現(xiàn)我國(guó)資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、人口、社會(huì)的協(xié)調(diào)有序的發(fā)展。

（三）社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的歷史變遷

在人類活動(dòng)中生育這一行為是對(duì)人類進(jìn)行繁衍的，通過(guò)生育來(lái)延續(xù)人類生命的一種活動(dòng)。生育活動(dòng)與人類歷史的變遷關(guān)系密切，而人類的生育活動(dòng)是社會(huì)生活中最基本的領(lǐng)域。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度在上世紀(jì)八十年代初期叫做“超生罰款”，而到了1994年將“超生罰款”改為“計(jì)劃外生育費(fèi)”，2000年3月國(guó)家計(jì)生委要求各地將“計(jì)劃外生育費(fèi)”改為“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”。因此，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段，超生罰款階段、計(jì)劃外生育費(fèi)階段以及社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)階段。

1.超生罰款階段：1978年，計(jì)劃生育被確立為一項(xiàng)基本國(guó)策，但仍然沒(méi)有一部完整的計(jì)劃生育法律法規(guī)，但是已經(jīng)提出了要實(shí)行必要的經(jīng)濟(jì)制裁，即超生罰款政策。這一階段，一方面由于執(zhí)法手段粗糙，執(zhí)法水平低下，往往出現(xiàn)很多公民難以接受的極端做法，弄得公民怨聲載道，另一方面，可以幫助以后國(guó)家所實(shí)行的計(jì)劃外生育費(fèi)以及社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的推廣奠定了非常有利的社會(huì)輿論基礎(chǔ)，幫助國(guó)家緩解我國(guó)人口問(wèn)題進(jìn)行鋪墊。

2.計(jì)劃外生育階段：法制建設(shè)的發(fā)展，人們認(rèn)識(shí)到“超生罰款”與法治化建設(shè)的不妥當(dāng)，有些地方開(kāi)始用立法規(guī)范超生罰款，從而陸續(xù)采用“計(jì)劃外生育費(fèi)”這一名稱。從“超生罰款”到“計(jì)劃外生育費(fèi)”的發(fā)展是我國(guó)立法工作者在不斷探索社會(huì)主義法制建設(shè)的巨大成果，是人們對(duì)計(jì)劃生育這一基本國(guó)策認(rèn)識(shí)和理解的進(jìn)一步深化，為第三階段即“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)階段”的存在和運(yùn)行提供了良好的基礎(chǔ)。

3.社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)階段：為了更加有效地調(diào)控人口數(shù)量，在2000年3月2日我國(guó)的中共中央、國(guó)務(wù)院提出了《關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》，第一次用政府行文的形式將計(jì)劃外生育費(fèi)更名成為社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。同時(shí)，還提出建立社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度的建議。隨后《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》在2001年12月29日頒布，在2002年9月1日正式實(shí)施，該法首次是以法律形式進(jìn)行規(guī)定的，對(duì)于公民不按照相關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行生育子女的國(guó)家有權(quán)征收相應(yīng)的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。但在這項(xiàng)法律中缺乏具體征收辦法的有關(guān)規(guī)定，而是授權(quán)我國(guó)國(guó)務(wù)院制定的具體征收辦法，根據(jù)《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》第四十五條的授權(quán)，于2002年8月國(guó)務(wù)院制定、頒布了《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》，進(jìn)一步規(guī)定了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收和管理原則、具體制度等內(nèi)容。隨后各省級(jí)人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》的授權(quán)出臺(tái)了大同小異的是《實(shí)施意見(jiàn)》或《實(shí)施細(xì)則》，然后各省級(jí)以下政府據(jù)此制定了執(zhí)行細(xì)則。至此，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收法律制度不但正式確立而且有了具體的征收管理辦法和實(shí)施細(xì)則。

二、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)法律定性之爭(zhēng)

社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)之行政處罰論與行政收費(fèi)論在學(xué)術(shù)上的對(duì)立，歸根結(jié)底是社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)法律性質(zhì)上的界定之爭(zhēng)。本文筆者更傾向于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)行政收費(fèi)論。

（一）社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)行政處罰論

社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)行政處罰論是這樣的，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)我們從法律性質(zhì)方面進(jìn)行分析，它歸屬于行政處罰的范疇，從實(shí)質(zhì)上分析這樣的處罰是對(duì)公民經(jīng)濟(jì)的一種限制，這樣的限制主要是進(jìn)行行政處罰財(cái)產(chǎn)處罰范疇中的有關(guān)罰款。而社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的本質(zhì)屬于行政處罰中的罰款。如果我們只為了有效的保證該項(xiàng)經(jīng)濟(jì)限制措施的嚴(yán)格穩(wěn)定，使其不受《行政處罰法》中“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的， 不再給予行政處罰” 這一相關(guān)規(guī)定制約，我們根本沒(méi)有必要將其行政罰款的性質(zhì)改變成行政性收費(fèi)。根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的理論，我們可以在《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》中規(guī)定社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收不適用《行政處罰法》第29條兩年的時(shí)效規(guī)定。同時(shí)， 《行政處罰法》第29條“ 法律另有規(guī)定的除外” 這一除外條款也為設(shè)定社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)特殊征收期限提供了明確的行政法依據(jù)。

（二）社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)行政收費(fèi)倫

社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)行政收費(fèi)論中是這樣的，一方面將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)不是行政處罰進(jìn)行有效的明確，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收目的在于有效的補(bǔ)償國(guó)家由于公民不規(guī)范生育產(chǎn)生的公共投入方面的額外支出。另一方面，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)行政收費(fèi)不具備處罰的色彩，因此對(duì)于轉(zhuǎn)變公民落后的生育觀念有著非常重要的意義，這樣能夠讓我國(guó)公民自覺(jué)遵守相關(guān)的法律、法規(guī)中的規(guī)定，自身合法生育子女，幫助國(guó)家在國(guó)際樹(shù)立良好的形象，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

三、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)行政收費(fèi)論在司法實(shí)踐中的證成

任何一種學(xué)術(shù)理論都要經(jīng)過(guò)實(shí)踐的驗(yàn)證，實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。本文筆者欲通過(guò)司法實(shí)踐中的案例來(lái)證成社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的行政收費(fèi)論。

案例一：槐永宏等不服石林彝族自治縣計(jì)劃生育局行政征收案。

原告：槐永宏、李詠徽。

被告：云南省石林彝族自治縣計(jì)劃生育局（以下簡(jiǎn)稱石林縣計(jì)生局）。

被告石林縣計(jì)生局于2003年8月4日作出石計(jì)生征決字[2003]第7號(hào)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收決定。該征收決定認(rèn)定，原告槐永宏、李詠徽于1992年4月16日結(jié)婚，1993年1月23日生育一個(gè)女孩。2002年5月石林縣計(jì)生局接到李詠徽計(jì)劃外懷孕的舉報(bào)，便于同年6月26日組織人員找到兩原告做工作，并帶李詠徽到石林縣計(jì)生服務(wù)站做檢查，確診其懷孕6個(gè)月?？紤]到李詠徽身體等方面的原因，石林縣計(jì)生局建議李詠徽到上級(jí)醫(yī)院做終止妊娠手術(shù)，并作出石計(jì)生征決字[2002]第2號(hào)征收計(jì)劃外懷孕費(fèi)處理決定書(shū)，但兩原告未終止妊娠，于2002年9月15日在石林縣醫(yī)院產(chǎn)下一女?huà)?。被告認(rèn)為兩原告的行為違反了《云南省人口與計(jì)劃生育條例》第十八條的規(guī)定，屬違法多生育。根據(jù)《云南省人口與計(jì)劃生育條例》第三十七條和《云南省社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理規(guī)定》第三條第一款的規(guī)定，決定對(duì)兩原告征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)135 954.20元。

本案兩原告認(rèn)為，被告存在重復(fù)收費(fèi)的事實(shí)，即對(duì)原告的超生行為加征了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，該行為屬于行政處罰。

本案經(jīng)石林彝族自治縣人民法院判決，撤銷被告石林縣計(jì)生局于2003年8月4日作出的石計(jì)生征決字（2003）第7號(hào)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收決定；由被告石林縣計(jì)生局重新作出具體行政行為。

本案中被告石林縣計(jì)生局作出兩個(gè)行政決定，存在重復(fù)征收的事實(shí)，歸根結(jié)底是對(duì)兩原告的超生行為作出的是行政處罰，如前文所述，征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的目的是對(duì)超生人員超額占用的社會(huì)資源的一種補(bǔ)償，其并非義務(wù)性征收，本文筆者認(rèn)為，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)是一種公益性征收，因此本案的經(jīng)辦法官作出撤銷石林縣計(jì)生局2003年8月4日作出的石計(jì)生征決字（2003）第7號(hào)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收決定，是在社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)行政收費(fèi)論基礎(chǔ)上作出的正確判決。

四、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)行政收費(fèi)性質(zhì)的建議

（一）提升社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)理論自洽能力

任何理論想要大家能夠自愿遵守，首先我們需要從自身的邏輯上能夠自洽，對(duì)于行政收費(fèi)論中存在一些相關(guān)問(wèn)題，這些問(wèn)題陷入邏輯難以自洽的困境中。這就是為什么社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)法律性質(zhì)在學(xué)術(shù)上無(wú)法統(tǒng)一的根本原因，因此行政收費(fèi)論必須要提升其在邏輯上的自洽能力。

1.調(diào)整社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)在法律中的位置：我們對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)、本質(zhì)的把握已經(jīng)逐漸的清晰，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)作為對(duì)社會(huì)公共投入的補(bǔ)償并不是因?yàn)檫`法而需要在法律上承擔(dān)責(zé)任，因此，將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的有關(guān)規(guī)定在“法律責(zé)任”章存在一些不適宜的情況，在法律體系上存在一些矛盾和沖突。這是當(dāng)時(shí)立法存在瑕疵造成的，這些問(wèn)題只能在以后《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》修改時(shí)進(jìn)行有效的修正。

2.廢棄不合理的懲罰措施：前文，筆者多次陳述，征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是對(duì)超生人員多占用社會(huì)資源進(jìn)行補(bǔ)償，現(xiàn)實(shí)生活中我們很多熟悉的富商、明星、導(dǎo)演等等的人員出現(xiàn)了超生行為處罰的措施相對(duì)其他公民來(lái)說(shuō)更加嚴(yán)厲，這些對(duì)于行政收費(fèi)論無(wú)法進(jìn)行合理解釋?，F(xiàn)實(shí)中存在許多類似案例，如廣州八胞胎案征收過(guò)千萬(wàn)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、湖南第一罰單等。而針對(duì)國(guó)家工作人員的嚴(yán)厲措施，各地也相應(yīng)出臺(tái)了針對(duì)性的處罰規(guī)定。對(duì)于處罰中存在的不合理方面必須盡快廢止，因?yàn)檫@些不合理的懲罰性措施影響國(guó)家安定。

（二）從普法、輿論導(dǎo)向上對(duì)行政處罰論進(jìn)行糾正

社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)行政處罰論有著深厚的“群眾基礎(chǔ)”，轉(zhuǎn)變廣大群眾對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的固有思維迫在眉睫。因此，筆者認(rèn)為，加強(qiáng)普法力度，提升廣大群眾的法律意識(shí)，將學(xué)習(xí)人口與計(jì)劃生育法律法規(guī)和宣傳人口與計(jì)劃生育法律法規(guī)這兩方面納入普法規(guī)劃中去，在宣傳和學(xué)習(xí)活動(dòng)中我們要結(jié)合輿論導(dǎo)向上引導(dǎo)人民群眾，使人口與計(jì)劃生育法律法規(guī)深入到每位公民的心中。引導(dǎo)群眾學(xué)習(xí)相關(guān)法律，保證公民做到依法生育，了解實(shí)行計(jì)劃生育的權(quán)利以及義務(wù)，讓每一位公民做到自行遵守法律規(guī)定的生育行為。

（三）轉(zhuǎn)變國(guó)家工作人員的執(zhí)法、司法觀念

任何執(zhí)法、司法活動(dòng)都受特定執(zhí)法、司法觀的統(tǒng)攝與支配，有目的、有意義的執(zhí)法、司法行為背后都有著起引導(dǎo)作用的目的、理念和法律意識(shí)。筆者認(rèn)為，切實(shí)轉(zhuǎn)變國(guó)家工作人員的執(zhí)法、司法理念不僅有利于避免與行政相對(duì)人、當(dāng)事人的矛盾沖突，更有利于自身的執(zhí)法與司法實(shí)踐。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)定性需要堅(jiān)持有效的行政收費(fèi)論，這樣才能有效的改變社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)傳統(tǒng)制度，我們只有這樣才能將一些不合理的相關(guān)制度與相關(guān)規(guī)范予以取締，還要結(jié)合實(shí)際的情況建立科學(xué)合理的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)相關(guān)制度和規(guī)范，這樣才能使我國(guó)的執(zhí)法、司法實(shí)踐真正擺脫種種質(zhì)疑的窘境。

參考文獻(xiàn)：

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