土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)研究—以天津市為例

王 坤，馬振興，孟偉慶

（天津師范大學(xué)城市與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，天津300387）

土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)研究—以天津市為例

王 坤，馬振興，孟偉慶

（天津師范大學(xué)城市與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，天津300387）

為了解《天津市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》的實(shí)施效果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并進(jìn)行相關(guān)調(diào)整，將2006—2013年天津市土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、對(duì)比和分析，結(jié)合天津市土地利用總體規(guī)劃實(shí)施情況和評(píng)價(jià)需要，基于土地開發(fā)利用程度、土地集約經(jīng)營(yíng)程度、土地利用綜合效益3方面21項(xiàng)指標(biāo)構(gòu)建規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，利用功效函數(shù)模型和層次分析法對(duì)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，并針對(duì)問(wèn)題提出相關(guān)建議.研究結(jié)果顯示：土地利用總體規(guī)劃實(shí)施綜合評(píng)價(jià)值為0.71，說(shuō)明實(shí)施綜合效果為較好等級(jí)水平，其中天津市土地利用開發(fā)程度因子、土地集約經(jīng)營(yíng)程度因子和土地利用綜合效益因子的值分別為0.866、0.764和0.549.結(jié)果說(shuō)明本輪初期土地利用總體規(guī)劃實(shí)施和監(jiān)管效果以及土地集約經(jīng)營(yíng)程度較好，而土地利用綜合效益處于一般水平，部分指標(biāo)仍有較大提升空間.因而應(yīng)在保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的情況下繼續(xù)合理控制建設(shè)用地規(guī)模、加強(qiáng)耕地保護(hù)，在完善相關(guān)措施的同時(shí)加強(qiáng)生態(tài)用地保護(hù).

土地利用總體規(guī)劃；實(shí)施評(píng)價(jià)；天津市；層次分析法；功效函數(shù)模型

土地利用總體規(guī)劃是解決各種土地利用矛盾的重要手段，對(duì)實(shí)現(xiàn)土地資源合理利用和支撐社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義.土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施評(píng)價(jià)是落實(shí)規(guī)劃、強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)性和有效性的重要環(huán)節(jié)，目前，土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的研究重點(diǎn)是評(píng)價(jià)方法的選擇.湯江龍等［1］基于理想點(diǎn)法構(gòu)造評(píng)價(jià)函數(shù)，通過(guò)求解最優(yōu)解選定最佳評(píng)價(jià)方案，但此方法某些維度上難以進(jìn)行準(zhǔn)確地定量分析，進(jìn)而影響最終的評(píng)判效果.一些學(xué)者從可持續(xù)利用的角度出發(fā)，運(yùn)用生態(tài)足跡法和模糊綜合評(píng)判等方法對(duì)規(guī)劃實(shí)施期間土地利用可持續(xù)性進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，但評(píng)價(jià)方法比較宏觀，且數(shù)據(jù)量過(guò)大，嚴(yán)重影響了評(píng)價(jià)方法的應(yīng)用性［2-5］.還有研究針對(duì)案例地區(qū)的實(shí)際情況制定了評(píng)價(jià)指標(biāo)，利用層次分析法計(jì)算出指標(biāo)的比重后進(jìn)行比較和分析［6-13］，該方法適于大部分案例，且計(jì)算過(guò)程相對(duì)簡(jiǎn)單清晰，因此本研究采用層次分析法并結(jié)合功效函數(shù)對(duì)天津市的土地利用總體規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行研究.

《天津市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）的規(guī)劃期限為2006—2020年，該規(guī)劃的實(shí)施對(duì)落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略、引導(dǎo)天津市土地資源合理利用、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展具有重要的支撐作用.目前，規(guī)劃實(shí)施期限已經(jīng)過(guò)半，本研究運(yùn)用功效函數(shù)和層次分析法對(duì)天津市2006—2013年土地利用情況進(jìn)行計(jì)算和分析，以期通過(guò)簡(jiǎn)單實(shí)用的評(píng)價(jià)方法對(duì)土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行評(píng)價(jià)，探究規(guī)劃的實(shí)施效果，并提出相關(guān)調(diào)整措施.

1 研究區(qū)概況及數(shù)據(jù)來(lái)源

1.1 天津市區(qū)域概況

天津是我國(guó)四大直轄市之一，環(huán)渤海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心，地處華北平原東北部.轄區(qū)南北長(zhǎng)189 km，東西寬117 km，北緯38°34′～40°15′、東經(jīng)116°43′～118°04′.處于燕山山地向?yàn)I海平原的過(guò)渡地帶，北部山區(qū)屬燕山山地，南部平原屬華北平原的一部分，東南部瀕臨渤海灣.2013年末，天津市常住人口1.47×107人，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值1.44×1012元［14］.

1.2 天津市土地利用現(xiàn)狀及其數(shù)據(jù)來(lái)源

本研究土地?cái)?shù)據(jù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)分別來(lái)源于《天津市土地利用變更調(diào)查匯編（2005—2013）》和《天津統(tǒng)計(jì)年鑒》，相關(guān)規(guī)劃數(shù)據(jù)參考《規(guī)劃》文本.2013年天津市土地總面積為1 191 685.30 hm2，人均土地面積僅0.08hm2，低于全國(guó)平均水平.耕地面積為438309.82hm2，占土地總面積的36.78%，天津市土地利用的具體情況如表1所示［15］.

表1 2013年天津市土地利用分類情況Tab.1 Land use classification of Tianjin in 2013

由表1可知，農(nóng)用地和建設(shè)用地的總面積為1 106 897.23 hm2，占全市土地總面積的92.89%.扣除未利用地中河流水面、湖泊水面、葦?shù)睾驼訚傻氐壬鷳B(tài)保護(hù)用地，土地利用率達(dá)到98.90%，可開發(fā)利用的后備資源極為缺乏.

2 評(píng)價(jià)方法

省級(jí)土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施評(píng)價(jià)是針對(duì)規(guī)劃控制指標(biāo)執(zhí)行情況、調(diào)控土地利用結(jié)構(gòu)的結(jié)果和目標(biāo)以及綜合效益等方面進(jìn)行分析、比較和綜合后的總的價(jià)值判斷和評(píng)價(jià)［16］.本研究基于功效函數(shù)模型和層次分析法，從土地利用開發(fā)程度、土地集約經(jīng)營(yíng)程度和土地利用綜合效益3方面分類選取指標(biāo)建立指標(biāo)體系，并在每一類中選取可以進(jìn)行定量分析的二級(jí)指標(biāo)，采用特爾菲法和層次分析法界定目標(biāo)年指標(biāo)值和確定指標(biāo)權(quán)重，對(duì)天津市2006—2013年土地利用情況進(jìn)行分析評(píng)價(jià).

2.1 建立指標(biāo)體系

實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立需要充分體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源和生態(tài)環(huán)境，兼具科學(xué)性和有效性［17］.依據(jù)土地利用規(guī)劃與評(píng)價(jià)原理，堅(jiān)持因地制宜、系統(tǒng)性和可操作性的原則，選定3個(gè)評(píng)價(jià)因子，共計(jì)21個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，其具體選取情況如表2所示.

2.2 評(píng)價(jià)模型

運(yùn)用評(píng)價(jià)系數(shù)法把不同量綱的評(píng)價(jià)指標(biāo)無(wú)量綱化，通過(guò)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化將各指標(biāo)轉(zhuǎn)化為可比量綱，計(jì)算公式為

綜合指標(biāo)評(píng)價(jià)值采用加權(quán)求和方法，計(jì)算公式為

式（2）中：E（0＜E＜1）為該年的綜合評(píng)價(jià)值，E≥0.8時(shí)，表明狀態(tài)極好；0.6≤E＜0.8時(shí)，狀態(tài)較好；0.5≤E＜0.6時(shí)，表明狀態(tài)一般；0.35≤E＜0.5時(shí)，表明狀態(tài)較差；0.2≤E＜0.35時(shí)，表明狀態(tài)很差；E＜0.2時(shí)，表明狀態(tài)極差.Wi為第i個(gè)指標(biāo)的權(quán)重.

表2 土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系Tab.2 Evaluation indexes of implementation of overall land use planning

2.3 權(quán)重的確定

2.3.1 建立層次結(jié)構(gòu)模型

運(yùn)用層次分析法確定各評(píng)價(jià)因子和評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重.將天津市土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)分為3個(gè)層次，目標(biāo)層為綜合評(píng)價(jià)值E，中間層為A1、A2和A3共3個(gè)因子，方案層為B1～B21共21個(gè)指標(biāo).

2.3.2 構(gòu)造比較判斷矩陣

為了讓結(jié)果更科學(xué)，邀請(qǐng)地理學(xué)科不同專業(yè)領(lǐng)域的3名教授對(duì)指標(biāo)兩兩比較并進(jìn)行打分，比較每個(gè)指標(biāo)的重要性得出評(píng)價(jià)因子集的數(shù)值集，并對(duì)數(shù)值集求特征值，最大特征值所對(duì)應(yīng)的特征向量為評(píng)價(jià)指標(biāo)的排序，即權(quán)重?cái)?shù)值分配.判斷矩陣的建立如表3～表6所示.

表3 E-A比較判斷矩陣Tab.3 Judgment matrix of E-A

最后進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，一致性檢驗(yàn)的權(quán)重如表7所示，其中RI表示平均隨機(jī)一致性指標(biāo)，CI表示一致性指標(biāo)，CR表示一致性比率.當(dāng)CR＜0.1時(shí)，一般認(rèn)為判斷矩陣的一致性是可以接受的.

表4 A1-B比較判斷矩陣Tab.4 Judgment matrix of A1-B

表5 A2-B比較判斷矩陣Tab.5 Judgment matrix of A2-B

表6 A3-B比較判斷矩陣Tab.6 Judgment matrix of A3-B

表7 一致性檢驗(yàn)Tab.7 Consistency check

3 計(jì)算結(jié)果

根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)內(nèi)涵，將2005年的指標(biāo)值定為各指標(biāo)的基值，參考《規(guī)劃》文本和天津市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃及發(fā)展趨勢(shì)，結(jié)合專家意見(jiàn)確定各指標(biāo)的目標(biāo)值.對(duì)2013年各指標(biāo)現(xiàn)值進(jìn)行無(wú)量綱處理，然后代入綜合評(píng)價(jià)模型進(jìn)行計(jì)算，結(jié)果如表8所示.

表8 2013年土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)評(píng)分結(jié)果Tab.8 Results of implementation evaluation of overall land use planning in 2013

由表8可知，2013年天津市土地利用總體規(guī)劃實(shí)施綜合評(píng)價(jià)值為0.71，處于較好水平.表明自2006年至2013年規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，天津市土地利用合理性和有效性總體狀態(tài)水平較好.3個(gè)評(píng)價(jià)因子中土地利用開發(fā)程度因子A1得分最高，其評(píng)價(jià)值為0.866，表明2013年天津市土地利用開發(fā)程度處于極好狀態(tài)，說(shuō)明土地利用總體規(guī)劃實(shí)施和監(jiān)管效果較好.方案層指標(biāo)中土地建設(shè)利用率指標(biāo)B4得分最高，水面利用率B6得分相對(duì)偏低，說(shuō)明建設(shè)用地規(guī)模增長(zhǎng)顯著，而水面利用率有待進(jìn)一步提高.其次為土地集約經(jīng)營(yíng)程度A2，其評(píng)價(jià)值為0.764，表明2013年天津市土地集約經(jīng)營(yíng)程度較好，而方案層指標(biāo)中最高分為交通密度指標(biāo)B13，表明交通迅速發(fā)展的同時(shí)兼顧到了集約節(jié)約的用地原則，而單位耕地農(nóng)機(jī)總動(dòng)力B8分?jǐn)?shù)偏低則說(shuō)明耕地機(jī)械化力度仍需進(jìn)一步加大.土地利用綜合效益因子A3的值為0.549，表明2013年天津市土地利用綜合效益處于一般水平，仍有較大提升空間，其中得分最高的方案層指標(biāo)為單位耕地面積總產(chǎn)值B19，表明農(nóng)作物產(chǎn)值較高，效益較好.自然保護(hù)區(qū)比重B21降低源于近年來(lái)自然保護(hù)區(qū)布局的調(diào)整，也說(shuō)明自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)與管理存在較大的提升空間.總之，天津市應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保持在提高土地利用開發(fā)程度和土地集約利用程度方面所作出的努力，并著重提高土地利用綜合效益.

4 分析與討論

4.1 規(guī)劃期間土地利用結(jié)構(gòu)變化分析

根據(jù)《天津市土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)匯編》，參照土地利用現(xiàn)狀分類2002年試行分類標(biāo)準(zhǔn)，天津市規(guī)劃期間土地利用結(jié)構(gòu)變化和目標(biāo)指標(biāo)如表9所示.

結(jié)合表9數(shù)據(jù)，對(duì)天津市土地利用變化情況進(jìn)行分析：

（1）農(nóng)業(yè)用地整體減少.農(nóng)業(yè)用地中耕地和園地面積有所減少，林地則有所增加，說(shuō)明近年天津市的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生態(tài)退耕力度較大.規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，天津市耕地面積雖有減少，但仍在規(guī)劃目標(biāo)控制限度內(nèi).需要說(shuō)明的是，牧草地面積減少的主要原因是2009年前采用2002年試行分類標(biāo)準(zhǔn)與之后采用的《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2007）國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)口徑不同，導(dǎo)致的數(shù)據(jù)差距較大.

（2）建設(shè)用地總規(guī)模增長(zhǎng)明顯.從2006年的348 694.83 hm2增加到2013年的405 941.40 hm2，增加了14.10%.而2013年全市GDP增長(zhǎng)了69.77%，因此雖然2013年建設(shè)用地總規(guī)模已經(jīng)超出2020年的規(guī)劃指標(biāo)2 541.40 hm2，但其增長(zhǎng)速度并未超過(guò)《規(guī)劃》規(guī)定的控制速度，即規(guī)劃期間全市地區(qū)生產(chǎn)總值每增長(zhǎng)1%，建設(shè)用地總體規(guī)模增長(zhǎng)需控制在0.05%以內(nèi).

表9 天津市規(guī)劃期間土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)控結(jié)果和目標(biāo)指標(biāo)Tab.9 Regulatory results and aim indexes of land use structure during the evaluation period in Tianjin hm2

（3）2006年天津市未利用地面積為136502.29hm2，2013年減少到84 788.29 hm2，減少了60.99%，除一部分未利用地被開發(fā)利用外，主要是統(tǒng)計(jì)口徑不一所致.

（4）為減少2次統(tǒng)計(jì)口徑不一帶來(lái)的誤判，考慮計(jì)算城鄉(xiāng)建設(shè)用地人口密度作為參考，計(jì)算得出2013年的城鄉(xiāng)建設(shè)用地人口密度為4 527人/km2，每平方千米比2006年增加了455人，由此可以看出建設(shè)用地集約利用程度提高很大.

4.2 結(jié)果分析

天津土地利用總體規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，規(guī)劃實(shí)施綜合評(píng)價(jià)指數(shù)為71%，雖然處于較好水平，但仍存在一些問(wèn)題，即建設(shè)用地增速加快帶來(lái)的與農(nóng)用地和生態(tài)地保護(hù)之間的矛盾會(huì)越來(lái)越尖銳.

（1）耕地后備資源不足.2013年的耕地保有量為438 309.82 hm2，雖并未低于2020年的規(guī)劃指標(biāo)437 000 hm2，但照此速度預(yù)計(jì)到2020年便有可能低于控制指標(biāo).由此可以看出，規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，盡管全市對(duì)耕地采取了一系列保護(hù)措施并收效顯著，但是耕地資源保護(hù)的形勢(shì)仍不容樂(lè)觀.重點(diǎn)項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，再加上天津市本身就存在的農(nóng)業(yè)用水缺乏和嚴(yán)重的土壤鹽堿化等問(wèn)題，導(dǎo)致耕地保護(hù)面臨著很大的挑戰(zhàn).

（2）建設(shè)用地規(guī)模增速過(guò)快.建設(shè)用地規(guī)模雖然目前并未達(dá)到目標(biāo)年的約束值，但參考其增速趨勢(shì)不難預(yù)計(jì)2020年很可能超過(guò)控制指標(biāo).建設(shè)用地規(guī)模的快速增長(zhǎng)主要是由于經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動(dòng)，經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，加上天津?yàn)I海新區(qū)開發(fā)開放和自貿(mào)區(qū)的成立，帶動(dòng)了一系列城鎮(zhèn)建設(shè)的加速發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)導(dǎo)致對(duì)土地的需求較大，勢(shì)必造成建設(shè)用地規(guī)模的快速擴(kuò)張.考慮到規(guī)劃實(shí)施期較長(zhǎng)，規(guī)劃的制定難以跟上實(shí)際的發(fā)展速度，在指標(biāo)目標(biāo)值的制定上存在建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)偏低的問(wèn)題，與天津市的實(shí)際發(fā)展出現(xiàn)一定偏差.

5 結(jié)論與建議

根據(jù)天津市土地利用總體規(guī)劃實(shí)施情況和評(píng)價(jià)需要，構(gòu)建規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，利用功效函數(shù)模型和層次分析法對(duì)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行分析評(píng)價(jià).結(jié)果顯示，天津市土地利用總體規(guī)劃實(shí)施綜合效果為較好等級(jí)水平，部分指標(biāo)還有較大的提升空間，在保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的同時(shí)還需要繼續(xù)合理控制建設(shè)用地規(guī)模、加強(qiáng)耕地保護(hù).

（1）加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用，合理控制建設(shè)用地規(guī)模.加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有已開發(fā)土地的節(jié)約集約利用，提高土地利用潛力和綜合效益.為適應(yīng)新形勢(shì)，落實(shí)天津城市功能定位，應(yīng)對(duì)《規(guī)劃》個(gè)別指標(biāo)進(jìn)行微調(diào)和修改，適量追加建設(shè)用地規(guī)模.

（2）完善相關(guān)措施，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)耕地的保護(hù).耕地總量動(dòng)態(tài)平衡是我國(guó)實(shí)施耕地保護(hù)制度中一項(xiàng)最基本的政策.嚴(yán)格實(shí)行“占補(bǔ)平衡”政策，并注意對(duì)耕地質(zhì)量的保護(hù).在新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展實(shí)踐中，要在保障農(nóng)民利益、科學(xué)合理補(bǔ)償?shù)那疤嵯掳选霸鰷p掛鉤”政策落到實(shí)處［18］，同時(shí)，加大耕地保護(hù)基本國(guó)策的宣傳力度，增強(qiáng)地方干部和群眾對(duì)于耕地保護(hù)的意識(shí).

（3）加強(qiáng)生態(tài)用地保護(hù).在天津市未利用地構(gòu)成中，除一部分為鹽堿地、石礫和裸巖外，大部分為具有生態(tài)價(jià)值的河流、湖泊、灘涂和蘆葦沼澤地等，其對(duì)改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境、維護(hù)生物多樣性具有重要的作用，因此要根據(jù)土地利用規(guī)劃，從土地適宜性出發(fā)，合理開發(fā)未利用地，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)用地的保護(hù).

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（責(zé)任編校 亢原彬）

Evaluation of implementation of overall land use planning—a case study of Tianjin city

WANG Kun，MA Zhenxing，MENG Weiqing
（College of Urban and Environment Science，Tianjin Normal University，Tianjin 300387，China）

In order to know the implementation effect of General Land Use Planning in Tianjin（2006-2020）for finding problems in time and adjusting relevantly，the land use status of Tianjin from 2006 to 2013 was performed statistical，comparison and analysis，and the index system was constructed combining with the implementation and evaluation needs of overall land use planning of Tianjin based on 21 indexes of three aspects including land use development，land intensive management and comprehensive land use efficiency，in order to analyze and evaluate the planning implementation using efficacy function model and analytic hierarchy process，and to make suggestions for the problems.The results show that the value of comprehensive evaluation is 0.71，which illustrates that Tianjin has performed well during the evaluation period，and the values of the degree of land use development，intensive management of land and comprehensive land use efficiency are 0.866，0.764 and 0.549 respectively.The results illustrate that effects of supervision and implementation and intensive management of land are good in the beginning of this round of implementation，while comprehensive land use efficiency is just in general level，and some indexes still have a large room to improve.So the scale of construction land need to controlling and protection of cultivated land need to strengthen while economic progress.The protection of ecological land should be also strengthened while optimizing relevant measures.

overall land use planning；implementation evaluation；Tianjin；analytic hierarchy process（AHP）；efficacy function model

P963

A

1671-1114（2016）03-0038-06

2015-12-26

天津市應(yīng)用基礎(chǔ)計(jì)劃資助項(xiàng)目（11JCZDJC24500）.

王 坤（1992—），女，碩士研究生.

馬振興（1963—），男，教授，主要從事自然地理教學(xué)以及資源與環(huán)境規(guī)劃、自然災(zāi)害防御等方面的研究.