以社區(qū)為基礎(chǔ)應(yīng)對(duì)環(huán)境變化的策略分析*
——以南加利福尼亞州環(huán)境公正聯(lián)盟的社區(qū)活動(dòng)為例

陳曼莉，李捷理，李　瑞，官翠玲△（.湖北中醫(yī)藥大學(xué)管理學(xué)院，湖北武漢40065；.俄亥俄大學(xué)，俄亥俄州雅典4570；.重慶行政學(xué)院，重慶40004）

以社區(qū)為基礎(chǔ)應(yīng)對(duì)環(huán)境變化的策略分析*
——以南加利福尼亞州環(huán)境公正聯(lián)盟的社區(qū)活動(dòng)為例

陳曼莉1，李捷理2，李瑞3，官翠玲1△（1.湖北中醫(yī)藥大學(xué)管理學(xué)院，湖北武漢430065；2.俄亥俄大學(xué)，俄亥俄州雅典45701；3.重慶行政學(xué)院，重慶400041）

【提要】中國(guó)由于環(huán)境變化而帶來(lái)的健康問(wèn)題尤為突出。作者研究了西方國(guó)家以社區(qū)為基礎(chǔ)的應(yīng)對(duì)環(huán)境變化對(duì)健康影響策略的理論和實(shí)踐，以期為中國(guó)提升適應(yīng)環(huán)境變化能力提供借鑒。該文用可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境公平理論分析了選擇以社區(qū)為基礎(chǔ)應(yīng)對(duì)環(huán)境變化的必要性，并結(jié)合南加利福尼亞州環(huán)境公正聯(lián)盟提升社區(qū)應(yīng)對(duì)能力，最終影響政策制訂的成功案例，介紹了實(shí)施應(yīng)對(duì)環(huán)境變化的社區(qū)工作框架。

健康狀況；環(huán)境；政策制訂

我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展和困擾居民生活的大事。西方發(fā)達(dá)國(guó)家比我國(guó)更早面臨環(huán)境問(wèn)題，在應(yīng)對(duì)環(huán)境變化方面積累了理論和經(jīng)驗(yàn)，以社區(qū)為基礎(chǔ)應(yīng)對(duì)環(huán)境變化是在西方國(guó)家廣受認(rèn)可的應(yīng)對(duì)環(huán)境變化的策略之一，對(duì)我國(guó)乃至全世界應(yīng)對(duì)環(huán)境變化都有一定的啟示意義。

1　環(huán)境變化造成全世界健康負(fù)擔(dān)加重

以環(huán)境空氣變化為例。世界衛(wèi)生組織《2012年環(huán)境空氣污染所致疾病負(fù)擔(dān)》顯示，2012年環(huán)境空氣污染導(dǎo)致全球370萬(wàn)人死亡［1］。盡管環(huán)境空氣污染多來(lái)自于工業(yè)生產(chǎn)和現(xiàn)代化生活，但造成的健康損害卻大量出現(xiàn)在低收入國(guó)家，絕大部分的環(huán)境空氣污染死亡病例出現(xiàn)在中低收入國(guó)家（圖1）［2］。中國(guó)所屬的西太平洋地區(qū)，因環(huán)境空氣污染而死亡人口數(shù)最高，突出體現(xiàn)了中國(guó)需要應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的緊迫性。

圖1　2012年環(huán)境空氣污染分地區(qū)死亡人數(shù)分布

2　以社區(qū)為基礎(chǔ)應(yīng)對(duì)環(huán)境變化對(duì)健康影響的必要性

應(yīng)對(duì)環(huán)境變化對(duì)人類生活的沖擊有兩種思路，一種是采取措施逐步減緩環(huán)境變化的步伐，另一種是聚焦于提升個(gè)人、社區(qū)和國(guó)家應(yīng)對(duì)環(huán)境變化的能力，被稱為“應(yīng)對(duì)策略”［3］。以社區(qū)為基礎(chǔ)的干預(yù)措施逐漸成為西方理論界主張應(yīng)對(duì)環(huán)境變化對(duì)健康影響的重要策略。

2.1可持續(xù)發(fā)展的需要支持弱勢(shì)社區(qū)是可持續(xù)發(fā)展的關(guān)注點(diǎn)之一。在環(huán)境變化的情況下，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)地位低的人群首先承受著環(huán)境損害的后果，空氣污染、沙漠化、氣候變化、洪水、健康不公平、不可持續(xù)的消費(fèi)模式、歧視等等問(wèn)題都主要沖擊著弱勢(shì)社區(qū)。針對(duì)環(huán)境變化帶來(lái)的影響可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題，通過(guò)建立機(jī)制，在環(huán)境決策過(guò)程中支持社區(qū)層面的參與，提高其潛能和能力是最有效率的［4］。

2.2環(huán)境公平的需要20世紀(jì)末，關(guān)注環(huán)境不公正問(wèn)題的研究者們選取弱勢(shì)社區(qū)進(jìn)行研究得到的結(jié)論均顯示，相比于富人，社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位低的人群和少數(shù)民族更多暴露于污染物中。早期的理論解釋是用地決策導(dǎo)致有毒害的設(shè)施遠(yuǎn)離富人社區(qū)，轉(zhuǎn)移到有更多弱勢(shì)人群的貧窮社區(qū)［5］。人口密度大的貧困社區(qū)居民更可能接觸到導(dǎo)致哮喘敏感、哮喘惡化的過(guò)敏原或危險(xiǎn)因素。

2.3自上而下應(yīng)對(duì)環(huán)境變化的干預(yù)存在缺陷西方國(guó)家在30多年前已經(jīng)開(kāi)始建設(shè)對(duì)環(huán)境變化的應(yīng)對(duì)能力。而采取措施的國(guó)家、州、地方機(jī)構(gòu)自上而下的干預(yù)，容易出現(xiàn)社區(qū)居民和外界強(qiáng)勢(shì)參與者力量的不均衡。外部實(shí)施者和其他的參與者希望將社區(qū)與他們的計(jì)劃聯(lián)合在一塊，大量實(shí)例證明，這種方式可能會(huì)導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目的失敗。

3　應(yīng)對(duì)環(huán)境變化的社區(qū)工作程序

本文通過(guò)南加利福尼亞州（南加州）以社區(qū)為基礎(chǔ)的環(huán)境公正聯(lián)盟的工作程序影響了政府與健康相關(guān)環(huán)境法案內(nèi)容的成功案例，闡述以社區(qū)為基礎(chǔ)的應(yīng)對(duì)環(huán)境變化工作程序（圖2）。案例背景介紹：南加州的項(xiàng)目實(shí)施者組成聯(lián)盟，包括以社區(qū)為基礎(chǔ)的非營(yíng)利組織，進(jìn)步的本地慈善組織，以及來(lái)自大學(xué)的科研團(tuán)隊(duì)。1994年，地區(qū)條例Rule1402中最大化個(gè)體患癌風(fēng)險(xiǎn)（MICR）設(shè)定為100/100萬(wàn)人，這個(gè)指標(biāo)影響到南加州1 560萬(wàn)人口的區(qū)域，其中三分之二的居民為有色人種。聯(lián)盟通過(guò)努力，在2000年重新評(píng)議Rule1402，促使法案改為25/100萬(wàn)人。這一案例對(duì)所有以社區(qū)為基礎(chǔ)的環(huán)境變化應(yīng)對(duì)策略均有一定的借鑒意義［6］。

圖2　應(yīng)對(duì)環(huán)境變化對(duì)健康影響的工作程序

3.1確定工作范圍首先，工作者在客觀評(píng)估當(dāng)?shù)丨h(huán)境變化可能產(chǎn)生影響的基礎(chǔ)上，決定項(xiàng)目目標(biāo)和概要，并建立管理機(jī)構(gòu)和管理策略。在本案例中，美國(guó)南海岸空氣質(zhì)量管理局（SCAQMD）將MICR設(shè)定為100/100萬(wàn)人后，這一失敗使環(huán)境組織認(rèn)識(shí)到他們需要毫無(wú)爭(zhēng)議的科學(xué)證據(jù)和組織良好、信息通暢的社區(qū)基礎(chǔ)。因此，工作目標(biāo)確定為結(jié)合確實(shí)可信的科學(xué)依據(jù)和良好的社區(qū)組織宣傳，從而影響政策。

3.2形勢(shì)分析在此階段，可以通過(guò)定性或定量的方法來(lái)描述社區(qū)的需要和適應(yīng)方案面臨的障礙。案例中，聯(lián)盟整理了這次工作的障礙：（1）政策制訂者與聯(lián)盟和社區(qū)成員在認(rèn)識(shí)上存在差異；（2）工業(yè)企業(yè)擁有更多的資金、研究、律師，這些都是社區(qū)工作者無(wú)法企及的；（3）證明損害居民健康的有害暴露與Rule1402之間的直接聯(lián)系十分困難，聯(lián)盟需要解釋和完成的工作難度很大。

3.3總結(jié)社區(qū)資源此步驟是統(tǒng)計(jì)、總結(jié)包括資金資源和人力資源在內(nèi)的社區(qū)資源，包括能夠支持工作的具有專業(yè)知識(shí)和才能的參與者，如國(guó)家或州的當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)、大學(xué)、非政府組織等。案例中，聯(lián)盟結(jié)合社區(qū)組織、研究團(tuán)隊(duì)、慈善機(jī)構(gòu)建立了強(qiáng)有力的工作組織，清晰的目標(biāo)、公民的力量、合法行為、良好的政治發(fā)展、復(fù)蘇的經(jīng)濟(jì)、充足的基金支持、媒體給予的大量關(guān)注都是聯(lián)盟具有的優(yōu)勢(shì)。

3.4方案優(yōu)先排序，準(zhǔn)備實(shí)施在明確工作設(shè)計(jì)和可獲取的資源后，第四個(gè)步驟是與更大范圍內(nèi)的利益相關(guān)者接觸，以便于確定可能的干預(yù)措施。案例中，聯(lián)盟設(shè)置了計(jì)劃表，表現(xiàn)為各種會(huì)議形式，將東南洛杉磯地區(qū)的環(huán)境組織和居民組織起來(lái)，對(duì)每一個(gè)備選方案做了背景研究，評(píng)估每個(gè)方案的可行性，并對(duì)備選方案進(jìn)行優(yōu)先排序。

3.5實(shí)施干預(yù)實(shí)施干預(yù)之前，社區(qū)機(jī)構(gòu)已經(jīng)要求利益相關(guān)者利用各自的才能做出貢獻(xiàn)并給予實(shí)施。以社區(qū)為基礎(chǔ)的非營(yíng)利性組織（CBE）主要承擔(dān)了方案的實(shí)施工作，經(jīng)常就聯(lián)盟內(nèi)部調(diào)研的結(jié)果與SCAQMD的人員、主管進(jìn)行會(huì)議討論。聯(lián)盟印刷通俗易懂的出版物，組織內(nèi)的人員挨家挨戶告知社區(qū)居民他們的工作議題，提高公眾認(rèn)知，在大眾傳媒上公開(kāi)發(fā)布自己的研究成果。

3.6評(píng)估最后的步驟是評(píng)估環(huán)境管理和進(jìn)程，項(xiàng)目實(shí)施有助于及早地明確問(wèn)題，使中間進(jìn)程正確進(jìn)行，矯正前期工作中的方向偏差。

以上六個(gè)步驟不斷循環(huán)，直至最終實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)。該程序充分強(qiáng)調(diào)能力建設(shè)是內(nèi)生過(guò)程，政府、公民社會(huì)和企業(yè)這些外部機(jī)構(gòu)僅僅是催化劑、促進(jìn)者［7］。最終提升社區(qū)能力的方案應(yīng)該是發(fā)展社區(qū)本身的領(lǐng)導(dǎo)和提升利益相關(guān)者的參與和超越項(xiàng)目管理的控制能力［8］。

以社區(qū)為基礎(chǔ)的應(yīng)對(duì)環(huán)境變化策略是一種自下而上的應(yīng)對(duì)策略，適合處理環(huán)境變化中的社會(huì)不公平問(wèn)題。我國(guó)的社區(qū)組織在環(huán)境應(yīng)對(duì)方面的能力建設(shè)相對(duì)落后，盡早學(xué)習(xí)西方社區(qū)組織在應(yīng)對(duì)環(huán)境變化的成功案例有利于提升我國(guó)對(duì)環(huán)境變化的應(yīng)對(duì)能力。

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△，E-mail：guancl2013@163.com。

（2016-01-13

2016-03-20）