政府主導下市場化扶貧機制的構(gòu)建與創(chuàng)新模式研究
——基于精準扶貧視角

宮留記

(河南大學　馬克思主義學院，河南　開封　475001)

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政府主導下市場化扶貧機制的構(gòu)建與創(chuàng)新模式研究
——基于精準扶貧視角

宮留記

(河南大學馬克思主義學院，河南開封475001)

在扶貧工作中引入市場機制可以提高扶貧精準性和效率，但由于缺乏理論研究和頂層設(shè)計，在各地扶貧實踐中也出現(xiàn)了市場力量被濫用、誤用的現(xiàn)象。本文基于精準扶貧視角提出了構(gòu)建政府主導下市場化扶貧機制的新思路：通過制訂《扶貧法》劃分政府和市場的邊界，對市場化扶貧進行頂層設(shè)計。通過區(qū)分和考察新舊兩種市場化扶貧模式“精準性”差異，首次對近年來的一些新型市場化扶貧模式進行了歸納和研究，發(fā)現(xiàn)新型市場化扶貧模式更加符合“精準扶貧”的要求，并提出了相關(guān)政策建議。

精準扶貧；政府主導；法治化；市場機制

一、引言

改革開放以來，我國的貧困人口從1978年的7.7億減少到2015年的5575萬，減少7.1億，扶貧成就令世界矚目。但是這剩下來的5000多萬貧困人口，卻屬于減貧工作中底子最薄、條件最差、難度最大的“硬骨頭”。為實現(xiàn)到2020年徹底消除貧困的目標，在2015年11月29日中共中央公布的《中共中央、國務院關(guān)于打贏扶貧攻堅戰(zhàn)的決定》(以下簡稱《決定》)和2016年3月15日十二屆人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》(以下簡稱《綱要》)這兩份未來五年扶貧的綱領(lǐng)性文件中，對打贏這場扶貧攻堅決戰(zhàn)做了具體部署。

《決定》和《綱要》集中體現(xiàn)和貫穿了中央 “精準扶貧”的指導思想、整體要求和具體措施，這也成為今后扶貧工作遵循的基本原則和評價標準。國內(nèi)外扶貧實踐和理論研究都表明，依靠行政手段自上而下進行扶貧對于解決大范圍、集中性貧困較為有效，但在專業(yè)性和精準性方面存在不足，難以解決呈現(xiàn)分散、個體、差異化特征貧困人口的脫貧問題。市場機制是一種分散決策機制，市場主體較政府更具有專業(yè)性。在堅持政府主導前提下，引入市場機制和市場力量參與扶貧，是提高扶貧精準性和效率的有效途徑。本文基于“精準扶貧”視角研究了市場化扶貧的發(fā)展路徑，探討了新型市場化扶貧機制的構(gòu)建和運行，以優(yōu)化扶貧資源配置、提高扶貧效率。

二、文獻回顧及評價

貧困是人類社會的大敵，一直也是中外理論研究的焦點。基于本文的需要，主要從政府扶貧、市場扶貧和精準扶貧等三個方面對近年來的相關(guān)文獻進行回顧和總結(jié)評價。

(一)政府扶貧

從世界各國的經(jīng)驗來看，政府是消除貧困的主體[1]。我國是社會主義國家，黨和政府具有強大的政治優(yōu)勢和資源動員能力，是我國扶貧取得成功的關(guān)鍵[2]。大量實證研究也表明，政府投入具有顯著的減貧效應。Montalvo和Ravallion (2010) 利用省級面板數(shù)據(jù)，研究了1980年以來中國財政投入的減貧效果，充分肯定了政府支出在減少貧困中的重要作用[3]；楊穎(2011)、張偉賓和汪三貴(2013)、胡祥勇和范永忠(2014)基于全國數(shù)據(jù)的分析[4-6]，柏振忠和李長雨(2013)、王建平(2015)、劉林和陳作成(2016)基于區(qū)域數(shù)據(jù)的實證研究均得到類似的結(jié)果[7-9]。

另一方面，不少研究者也指出了政府主導的扶貧模式的弊端和不足。一些研究表明政府扶貧資金的使用效率在下降。Richard和Adams (2004) 利用來自60個發(fā)展中國家的126個時期的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)貧困率對政府投入的彈性下降[10]；張全紅(2010)利用向量自回歸模型發(fā)現(xiàn)農(nóng)村扶貧資金投入對農(nóng)村減貧的效果不顯著[11]；賴明和成天柱(2014)利用2001-2010年間的縣級面板數(shù)據(jù)證明財政扶貧資金存在效率損失[12]；李盛基等(2014)運用脈沖響應函數(shù)發(fā)現(xiàn)部分扶貧資金未能產(chǎn)生減貧效果，而且?guī)缀醺黜椃鲐氋Y金對降低貧困強度效果不顯著[13]。在尋求政府扶貧效率下降的原因時，除了傳統(tǒng)的政府功能不足、資金管理不嚴、官員貪污挪用等解釋以外[14-16]，還需深入到政府扶貧模式自身來查找。綜合現(xiàn)有文獻，政府扶貧模式的弊端或不足主要表現(xiàn)為以下幾個方面：一是造成貧困的原因多元化，運動式扶貧精確性差；二是行政偏好與市場需求不符，造成資源浪費或增產(chǎn)不增收；三是扶貧資源掌握集中在政府官員手中，導致“尋租”或出于理性人抉擇導致“扶貧目標偏離與轉(zhuǎn)換”；四是政府扶貧既是運動員又是裁判員，難以建立起科學嚴格的考評體系[17-21]。

(二)市場扶貧

底瑜(2005)發(fā)現(xiàn)了四川巴中在扶貧中引入市場機制取得成功的案例[22]。徐志明(2008)提出“提高扶貧投資效率的關(guān)鍵是在反貧困中引入市場機制，包括在貧困地區(qū)培育市場主體、培育市場經(jīng)濟發(fā)生與成長的條件、轉(zhuǎn)變政府在反貧困過程中的職能等”[23]。趙慧峰等(2012)分析了“扶貧+科技+市場”的“崗底模式”的成功經(jīng)驗[24]。孫文中(2013) 基于新發(fā)展主義主張“建構(gòu)一種‘政府主導、市場運作、主體參與’的扶貧機制：政府以強制性為行為制定依據(jù)、規(guī)劃方向，通過市場運作提高效率，社會、組織和個人依靠互助與合作發(fā)揮其服務、籌資、監(jiān)督等功能，在發(fā)展經(jīng)濟的同時消除貧困”[25]。

(三)精準扶貧

自2013年11月習近平總書記在湖南湘西考察時提出“精準扶貧”以來，極大推動了相關(guān)理論研究，在2015年達到了一個高潮[26]。黃承偉和覃志敏(2015)闡述了精準扶貧的內(nèi)涵、外延和理論基礎(chǔ)，指出精準扶貧是我國扶貧治理體系變遷的必然結(jié)果[27]。劉解龍(2015)探討了經(jīng)濟新常態(tài)對精準扶貧的影響和機遇[28]。更難能可貴的是研究者并沒有盲目樂觀，而是對精準扶貧所面臨的困境和挑戰(zhàn)進行了深入探討。鄧維杰(2014)指出精準扶貧的實際執(zhí)行效果并不令人滿意，主要原因在于精準識別和精準幫扶過程中出現(xiàn)了對貧困戶的排斥現(xiàn)象[29]。李鹍和葉興建(2015)發(fā)現(xiàn)精準扶貧面臨五大實施困境，即“層級式”縱向識別與“水平式”橫向識別的矛盾、政府管理與村民自治的矛盾、政府主導與社會參與的矛盾、脫貧退出與返貧再生的矛盾、“輸血式”短期扶貧與“造血式”常態(tài)效應的矛盾[30]。汪三貴和郭子豪(2015)認為記者分配的難點在于精準識別難[31]。葛志軍和邢成舉(2015)基于地方實踐發(fā)現(xiàn)精準扶貧面臨多方面的困境，包括貧困戶參與不足、幫扶政策缺乏差異性和靈活性、扶貧工作遭遇上訪困擾、扶貧資金有限和駐村扶貧工作隊效果較差；導致困境的主要原因有農(nóng)民的社會流動、自利性和信息的缺乏、精準扶貧的內(nèi)在矛盾、維穩(wěn)工作的優(yōu)勢地位、結(jié)構(gòu)性貧困的挑戰(zhàn)、駐村扶貧干部的雙重身份和扶貧資金籌集渠道的單一等[32]。唐麗霞等(2015)從貧困農(nóng)戶識別的政策和技術(shù)困境、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀、貧困農(nóng)戶思想觀念的變化以及扶貧政策本身的制度缺陷四個方面分析了精準扶貧機制面臨嚴峻的挑戰(zhàn)[33]。左停等(2015)認為精準扶貧機制的推出是為了解決此前扶貧開發(fā)工作中存在的瞄準目標偏離和精英捕獲問題，但面臨著規(guī)?？刂扑鸬囊?guī)模排斥，鄉(xiāng)村內(nèi)平均主義思想、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和市場化背景下的扶貧開發(fā)有效手段不足，村莊間貧困戶實際識別標準差異等挑戰(zhàn)[34]。王國勇和邢溦(2015)指出我國精準扶貧工作機制存在貧困對象識別不精準、干部駐村幫扶機制不健全、產(chǎn)業(yè)化扶貧內(nèi)生動力不足、扶貧資金整合困難、扶貧資源配置不均衡等問題[35]。

(四)研究現(xiàn)狀的評價

現(xiàn)有的研究表明，政府在扶貧中的主體地位不可動搖，但也存在著體制弊端。關(guān)于市場化扶貧理論建設(shè)嚴重不足，對市場化扶貧的發(fā)展未能起到指導作用。同時現(xiàn)有文獻對如何解決“精準扶貧”所面臨的困境缺少新辦法、新思路。當然，文獻所反映出來的現(xiàn)實問題和現(xiàn)有研究的不足也使得本文有了一定的研究空間。

三、精準扶貧與政府主導下市場化扶貧機制的構(gòu)建

我國長期堅持政府扶貧取得了世界矚目的扶貧效果。隨著形勢的變化和精準扶貧的提出，政府扶貧模式暴露出精準程度不夠等問題。市場扶貧模式則在精準性和效率方面具有優(yōu)勢，我國市場機制已經(jīng)比較成熟完善，市場力量在各地扶貧實踐中得到廣泛的應用，積累了豐富的經(jīng)驗，在今后的扶貧實踐中完全可以更多地引入市場機制。

(一)兩種扶貧模式的“精準性”比較

從世界范圍來看，扶貧主要有兩種模式：一種是大多數(shù)發(fā)展中國家所采取的，以政府為主導，主要通過行政手段消除貧困；另一種則以歐美國家為代表，通過制訂法律或非政府組織(NGO)減少貧困，政府并不直接參與。政府扶貧對于解決大面積、集中性貧困問題卓有成效，市場扶貧則在專業(yè)性和效率方面更有優(yōu)勢。

精準扶貧并沒有統(tǒng)一的定義，在國務院扶貧辦2014年6月發(fā)布的《建立精準扶貧工作機制實施方案》中，精準扶貧主要內(nèi)容包括“精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核”；而在《決定》中精準扶貧進一步明確為“扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”。根據(jù)現(xiàn)有文獻和實際調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)政府扶貧的“精準性”是值得商榷的。(1)精準識別難度較大，成本很高。精準識別是精準幫扶的前提，但根據(jù)我們在國家級貧困縣蘭考的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，國家要求的“精準識別、建檔立卡”主要由村級組織并逐級上報。在這個過程當中，盡管有規(guī)定和流程，但往往流于形式或由村干部決定，縣鄉(xiāng)級政府也難以全面核查，精準識別大打折扣，更別說動態(tài)管理了。唐麗霞等的研究表明建檔立卡的成本巨大[33]，寶貴的資源未能用到刀刃上。(2)精準幫扶難度大。財政扶貧資金的使用有著嚴格限制，通常是以項目的形式下?lián)?，而具體項目又是由上級決定的，這與精準扶貧一戶一策、因地制宜的政策要求是相違背的，造成供需脫節(jié)、資金浪費。在調(diào)研中我們也發(fā)現(xiàn)扶貧資金的管理也很成問題，往往在不知不覺中被消耗殆盡，沒有發(fā)揮“造血”功能。之所以在精準扶貧中會出現(xiàn)“政府失靈”問題，主要源于政府模式和精準扶貧存在一定的悖論。(1)精細化不利于發(fā)揮政府集中優(yōu)勢兵力打殲滅戰(zhàn)的長處。(2)政府既當運動員，又當裁判員，難免出現(xiàn)政績工程。(3)精準扶貧到戶以后反而助長了部分貧困人口的依賴思想，引起新的矛盾。

市場模式則更適應精準扶貧的要求。(1)扶貧是一項專業(yè)化很強的工作，由專門的組織從事扶貧顯然效率更高。(2)市場機制是一種分散決策系統(tǒng)，通過市場能夠有效地將千家萬戶聯(lián)接在一起，可以充分調(diào)動貧困人口的積極性，產(chǎn)生遠高于政府驅(qū)動脫貧的強大內(nèi)生動力。(3)政府跳出具體事務，專門從事政策制訂、引導、監(jiān)管和考核等工作，即可保障精準扶貧的政策效果，又符合建設(shè)服務型政府的總體要求。(4)多年來在各地的扶貧實踐中，積累了大量市場化扶貧經(jīng)驗，為精準扶貧奠定了實踐基礎(chǔ)。

在《決定》和中央一系列關(guān)于扶貧工作的文件中，都有讓市場發(fā)揮作用的表述，表明市場模式不存在政策紅線。結(jié)合上述分析表明，隨著扶貧工作的深入，政府扶貧模式應更多地轉(zhuǎn)向市場模式，讓市場在精準扶貧中發(fā)揮更大作用。

(二)我國市場化扶貧模式發(fā)展緩慢的原因

市場機制在各地扶貧實踐中早有應用，但總體上處于分散、自發(fā)狀態(tài)，缺乏系統(tǒng)深入的研究，更別說上升至中央頂層設(shè)計。究其原因，主要有以下幾點。(1)對于早期大規(guī)模、集中性貧困，政府角色不可替代，舉凡整體搬遷、大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施投資等扶貧舉措離開政府是不可想象的，以致于人們習慣將政府作為扶貧的唯一來源。(2)我國市場體制從建立到完善有一個過程，市場機制不完善和市場力量的弱小限制了市場作用的發(fā)揮。(3)在市場化扶貧實踐中，由于缺乏監(jiān)管和法規(guī)的約束，市場力量被濫用、誤用的現(xiàn)象時有發(fā)生，市場模式被誤解甚至談市場色變。

近年來，我國市場環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的改變，市場機制不斷完善，各類市場組織數(shù)量龐大、蓬勃發(fā)展，在慈善、扶貧、救濟、養(yǎng)老等社會公益方面開始發(fā)揮作用。精準扶貧的提出，是我國扶貧模式轉(zhuǎn)軌的一個契機。利用這個契機，對市場化扶貧機制進行頂層設(shè)計，培育和引入市場力量參與扶貧，應該是我國扶貧發(fā)展的方向之一。

(三)市場化扶貧的內(nèi)涵和路徑選擇

1.市場化扶貧的含義

政府扶貧模式是否可以讓位于純粹的市場化扶貧呢？答案同樣是不可行的。劉冬梅(2003)指出由于存在市場失靈，單純依靠市場并不能解決中國農(nóng)村的貧困問題[36]。多數(shù)研究都指出，政府和市場并不是相互對立的，可以合理地確定它們在扶貧工作中的不同作用，合作扶貧應當是最優(yōu)選擇。

反貧困是政府的一項基本職能，也是我們黨和國家的社會主義性質(zhì)所決定，也只有政府才能始終如一地將反貧困工作進行到底。因此，政府作為扶貧責任主體只能強化和堅持，而不能動搖或放棄，這在《決定》和《綱要》中得到充分體現(xiàn)。但是在具體操作層面，可以更多地利用市場機制或市場主體，實現(xiàn)扶貧資源的市場化配置，這被稱為政府主導下的市場化扶貧新思路?！稕Q定》提出“廣泛地動員全社會力量，合力推進脫貧攻堅”，《綱要》提出“鼓勵支持民營企業(yè)、社會組織、個人參與扶貧開發(fā)，引導社會扶貧重心下移，實現(xiàn)社會幫扶資源和精準扶貧有效對接”。在具體政策上，《決定》和《綱要》都提出“推廣政府和社會資本合作、政府購買服務”以及“探索資產(chǎn)收益扶貧”等市場化扶貧模式，這些都成為開展市場化扶貧的政策基礎(chǔ)。

由于政府掌握著主要的扶貧資源，也負有動員社會力量參與扶貧的職責，因此政府主導下市場化扶貧機制包含兩個層次的含義(見圖1)：一是政府所掌握的扶貧資源配置機制的市場化，二是政府主導下的扶貧機制的市場化。目的是吸引社會力量參與扶貧，形成扶貧的良性循環(huán)。

圖1　政府主導下扶貧資源配置示意圖

2.市場化扶貧的路徑選擇和機制設(shè)計

(1)市場化扶貧機制構(gòu)建的基礎(chǔ)是法治化

在新時期開展市場化扶貧機制建設(shè)首要著眼于頂層設(shè)計。姚鵬宇(2016)認為我國在扶貧方面立法不足是抑制市場力量參與扶貧的重要因素[37]。我們認為，政府主導下市場化扶貧機制的構(gòu)建應當首先通過立法劃清政府和市場的邊界，合理確定政府和市場主體的權(quán)力義務，因此建議制訂《扶貧法》將市場化扶貧納入法治軌道，作為頂層設(shè)計的基礎(chǔ)，這也是落實依法治國的具體舉措。《扶貧法》是對以政府為主體開展扶貧活動進行規(guī)范的一部法律。它的立法對象是符合一定標準的農(nóng)村或城市貧困人口，主要內(nèi)容是明確扶貧對象以及參與扶貧的、包含政府在內(nèi)的各類主體的權(quán)利義務，立法的原則應該是突出政府主體責任，保證扶貧過程的公開透明和保障各扶貧主體的合法權(quán)益。

《扶貧法》作為扶貧的基礎(chǔ)性法律，應當將政府主導和市場化運行有機地結(jié)合起來，最重要的就是要劃分政府和市場的邊界。政府作為扶貧主體，政府主要負責依法籌集并配置扶貧資金，設(shè)計扶貧機制和監(jiān)督扶貧活動的開展。其他類扶貧主體主要負責依法獲得扶貧資源，并在政府部門的監(jiān)督下開展扶貧活動，對扶貧效果負責。政府不能直接干預扶貧主體的正?；顒?；對于扶貧活動中產(chǎn)生的糾紛，政府不能采取強制措施或行政命令，只能通過法律途徑解決。

(2)構(gòu)建市場化扶貧機制的關(guān)鍵是動力機制設(shè)計

除了政府和一些公益組織以外，大多數(shù)參與扶貧活動的市場主體的目的是為了獲利，這似乎與扶貧的公益性相矛盾，但一個有效的市場機制就在于能夠使參與各方 “獲利”，因此基于利益導向的動力機制設(shè)計就成為市場化扶貧機制的關(guān)鍵。一個完善的市場化扶貧機制至少應包括以下幾個部分。一是扶貧資源的市場配置機制。要構(gòu)建開放、透明、高效的競爭機制，將那些有實力、熱心扶貧事業(yè)的企業(yè)或組織甄別出來。二是完善和落實對扶貧組織或企業(yè)的扶持和獎勵政策。這包括簡化扶貧組織和企業(yè)的注冊審批流程，給予產(chǎn)業(yè)扶持和稅收減免和優(yōu)惠等。比如對于吸納貧困農(nóng)戶達到一定比例和期限的企業(yè)，在稅收上給予一定的減免和優(yōu)惠。三是要建立扶貧績效考評和退出機制。扶貧機制的市場化，并不意味著政府撒手不管，大部分扶貧資源仍然是通過行政機制分配的，對于市場化配置的扶貧資源，政府要加強監(jiān)管，建立科學合理的考核評價機制和市場主體的退出機制。對于那些弄虛作假、騙取扶貧資金的企業(yè)和個人要依法懲處，直至追究其法律責任。最后，要大力弘揚扶貧精神，傳遞正能量，在全社會形成扶貧光榮、人人參與的良好氛圍。《決定》指出，要“全面宣傳我國扶貧事業(yè)取得的重大成就，準確解讀黨和政府扶貧開發(fā)的決策部署、政策舉措，生動報道各地區(qū)各部門精準扶貧、精準脫貧豐富實踐和先進典型。建立國家扶貧榮譽制度，表彰對扶貧開發(fā)作出杰出貢獻的組織和個人”。精神激勵也是市場化扶貧機制的重要組成部分。

(3)構(gòu)建市場化扶貧機制要特別重視對困難群體的保障

政府扶貧由于資源無償分配往往會導致貧困地區(qū)和貧困人口的依賴性和“等靠要”的不思進取思想。市場化扶貧有利于調(diào)動扶貧對象的積極性，扶貧主體不是施舍者，而扶貧受體也不是被施舍者，雙方在這一社會活動中按照市場的價值規(guī)律進行等價交換，實現(xiàn)了經(jīng)濟利益的雙贏。但貧困群體特別是農(nóng)村的貧困人口屬于社會“弱勢群體”，在市場博弈中處于弱勢，因此市場化扶貧要特別重視對困難群體特別是農(nóng)村困難人員的保護。一是切實保障貧困人口特別是農(nóng)村貧困人員的權(quán)益，例如享有基本公共服務的權(quán)力、資產(chǎn)處置和收益權(quán)等。二是加強農(nóng)村組織建設(shè)增強貧困人口在市場中的博弈能力。一方面通過加強村民自治建設(shè)來增強村集體與企業(yè)合作的能力，另一方面通過促進農(nóng)民合作組織的成長來增強貧困農(nóng)民在交易中的談判和對話能力。三是對于無力參與扶貧項目的特困群體，財政應承擔“兜底”職責。

四、精準扶貧與市場化扶貧模式創(chuàng)新

(一)不同市場化扶貧模式“精準性”比較

政府主導下市場化扶貧形式是多種多樣的，既有傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)扶貧、勞務輸出扶貧、金融扶貧等模式，也有近年來出現(xiàn)的政府與社會資本合作、政府購買服務、資產(chǎn)收益扶貧、科技扶貧等新形式?？傮w上，傳統(tǒng)模式的精準度在下降，需要進行改革和完善以提高其精準性；新模式也必須以“精準”作為硬標準，不斷提高針對性和效率。

可以說勞務扶貧精準度最高，但這種扶貧模式只適應于有富裕勞動能力的家庭，現(xiàn)在的貧困家庭一般都是老弱病殘或者勞動技能低下，難以通過外出打工脫貧。產(chǎn)業(yè)扶貧是最重要的傳統(tǒng)扶貧模式，近年來也面臨著扶貧效果欠佳的窘境。其主要原因在于一是市場波動較大，農(nóng)民難以把握；二是對貧困戶的覆蓋面逐年降低，一項研究顯示產(chǎn)業(yè)扶貧對貧困群體的覆蓋率僅有16%；三是重視前期投入，缺乏后續(xù)保障，產(chǎn)業(yè)扶貧持續(xù)性差。金融扶貧也是廣受詬病的一種扶貧模式，金融機構(gòu)年年投入大量信貸扶貧資金只見開花不見結(jié)果。這主要是因為金融結(jié)構(gòu)作為市場主體，最關(guān)心的資金的回收與效益，真正的貧困戶根本無力償還，因此信貸資金主要以扶持貧困地區(qū)的龍頭企業(yè)為主，難以起到帶動脫貧作用。針對傳統(tǒng)模式精準度下降，應當采取有效措施進行完善。例如在產(chǎn)業(yè)扶貧方面，主要避開競爭激烈而圍繞市場波動較小的項目開展，如生態(tài)農(nóng)業(yè)或特色養(yǎng)殖業(yè)、民族手工業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)等。對于金融扶貧，可以嘗試將扶貧貸款轉(zhuǎn)化為貧困戶的股金投入到當?shù)匦б孑^好的企業(yè)當中，實現(xiàn)企業(yè)、農(nóng)戶、銀行三受益。

根據(jù)我們的調(diào)研，近年來新出現(xiàn)的市場化扶貧模式精準度好于傳統(tǒng)模式，這主要是因為中央反復強調(diào)精準扶貧，在新模式設(shè)計和運行中得到體現(xiàn)；同時新模式往往采取公私合營的形式，一般經(jīng)過反復論證和博弈，項目比較科學。但是在各地也出現(xiàn)了市場力量被濫用和誤用的現(xiàn)象，反而損害了貧困農(nóng)戶的利益，因此對于新模式要加強規(guī)范、引導和監(jiān)管，在提高精準度的同時防止出現(xiàn)逆向選擇。

(二)政府主導下市場化扶貧新模式的構(gòu)建和運營

市場化扶貧新模式并未引起廣泛的重視，在理論上也缺乏深入的研究，這不利于新模式的規(guī)范發(fā)展。本文對新模式的構(gòu)建和運行進行了初步分析，為后來者提供進一步研究的基礎(chǔ)。

1.政府與社會資本合作模式

政府與社會資本合作又稱為PPP(public-private-partnership)，即公私合作模式，指的是在基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程與公共服務領(lǐng)域由政府與非政府主體合作共贏式的供給機制。扶貧項目PPP模式的運作流程大致可以劃分為以下幾個部分：扶貧項目立項與可行性研究→選擇民間參與者→訂立合同→項目開工建設(shè)→工程管理運營→項目移交。目前關(guān)于在農(nóng)村扶貧工作應用PPP模式的文獻尚不多見。丁銳等(2014)分析了青海省都蘭縣溝里鄉(xiāng)牧區(qū)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展PPP模式的成功案例[38]，莊序瑩和鄢璐(2015)以四川省滬州市納溪區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)小流域治理項目為例分析了純公益項目PPP模式的構(gòu)建[39], 王君(2016)以湘西州為例分析了民族貧困地區(qū)應用PPP模式的可行性[40],這些案例為可以為扶貧項目PPP模式的設(shè)計和運營提供參考。當然，PPP模式還存在一些不成熟的地方，周正祥等(2015)、任春玲(2016)的研究可以幫助我們在扶貧中更好地運用PPP模式[41-42]。

2.政府購買服務

政府向社會組織購買公共服務，是指政府將原來直接提供的公共服務，通過直接撥款或公開招標等方式，交給有資質(zhì)的社會組織來完成，最后根據(jù)擇定者或中標者所提供的公共服務的數(shù)量和質(zhì)量，來支付相應服務費用，也就是通常而言的“百姓點菜、政府買單、社會力量干活”。《決定》首次明確將政府購買服務納入扶貧模式，對于貧困地區(qū)的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、科技等服務完全可以通過政府購買的形式予以解決，甚至可以直接購買扶貧服務。我們引用朱俊立(2013)提供的政府向慈善組織購買村級扶貧服務案例來具體分析這一模式的運營[43]。朱俊立發(fā)現(xiàn)扶貧專業(yè)組織(如慈善組織)相對于政府在扶貧方面更專業(yè)也更細致，更符合精準扶貧的要求，具體表現(xiàn)為以下幾個方面。首先，針對扶貧項目偏離貧困群體的難題，慈善組織扶貧的做法首先是以“需求為本”設(shè)計村級扶貧項目。他們在當?shù)卣扑]的基礎(chǔ)上，參考統(tǒng)計資料，并輔之以“實地調(diào)研”，按照“最貧困”、“最脆弱”和“少關(guān)注”的原則來選擇參與項目的貧困村。在項目村內(nèi)部，慈善組織一般首先對農(nóng)戶進行抽樣調(diào)查或者普查，建立農(nóng)戶檔案，然后應用“參與式扶貧分級”等方法和工具，進一步識別貧困人口，優(yōu)先選擇最貧困、最需要幫助的人群參與項目。其次，在項目的具體目標和內(nèi)容的制訂環(huán)節(jié)，“慈善組織能事先進行長期而深入的需求評估，通過入戶調(diào)查、村社關(guān)鍵人物訪談、小組訪談、社區(qū)會議等多種方式收集信息，與貧困人口共同分析和討論他們所面臨的問題和困難，尋求相應的解決策略。在此基礎(chǔ)上，綜合考慮貧困村自身的資源動員能力、慈善組織的專業(yè)領(lǐng)域以及能夠提供的具體資源和支持等因素，優(yōu)先回應和滿足最迫切的需求，確定扶貧項目的具體目標和內(nèi)容”。通過上述安排，慈善組織能有效解決扶貧資源偏離貧困群體的問題。實踐中，“慈善組織投資的扶貧項目直接將扶貧資源投放到貧困農(nóng)戶的成功率和資金回收率均在90%以上”。當然，欠發(fā)達地區(qū)社會組織發(fā)育不完善，難以提供高質(zhì)量的服務，因此培育合格的市場服務主體是采用政府購買模式的前提。

3.資產(chǎn)收益扶貧

在《決定》和《綱要》中都提出要“探索資產(chǎn)收益扶貧”，這是中央提出的扶貧模式的重大突破，主要針對自主創(chuàng)收能力受限制的農(nóng)村貧困人口，比如喪失勞動力而無法勞作的農(nóng)民,目的在于把細碎、分散、沉睡的各種資源要素轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，整合到優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)平臺上，擴展貧困人口增收路徑，實現(xiàn)脫貧致富。資產(chǎn)收益扶持制度目前已有四川、湖南、湖北、貴州等省先行開展探索。各地做法大體類似，即利用財政專項扶貧資金或部分支農(nóng)資金作為貧困人口的股份，參與專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體和龍頭企業(yè)、產(chǎn)業(yè)基地的生產(chǎn)經(jīng)營和收益分紅，以增加貧困人口的財產(chǎn)性收入。例如，四川省出臺《創(chuàng)新投資收益扶貧新模式試點方案》，提出“貧困戶優(yōu)先股”和“貧困戶股份”概念，以增加貧困戶在財政支農(nóng)資金形成資產(chǎn)中所占股份，切實為貧困戶增收。 “貧困戶優(yōu)先股”針對的是財政支農(nóng)資金投入到農(nóng)民專業(yè)合作社形成的資產(chǎn)，在股權(quán)量化時，劃出一部分設(shè)立貧困戶優(yōu)先股，剩余部分再量化給社員。假設(shè)某村100戶人，其中10戶為貧困戶，財政資金形成資產(chǎn)，平均股權(quán)量化后每戶占股1%。根據(jù)新的試點方案，協(xié)商后，若將10%的股份劃為貧困戶優(yōu)先股，分給10戶貧困戶，每戶可占1%，剩余90%股份再量化給全體社員，每戶可占0.9%，因此，貧困戶每戶股份為1.9%?！柏毨艄煞荨笔轻槍ω斦мr(nóng)資金投入到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形成的資產(chǎn)，可先設(shè)立貧困戶股份，僅貧困戶享受，剩余部分再按一人一股量化給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。對于貧困股份，遵循“誰貧困誰享受”的原則，脫貧后即自動退出，股份將分配給新增貧困戶或者均分給其他貧困戶，繼續(xù)履行其扶貧功效?！柏毨魞?yōu)先股”突出“優(yōu)先”，在財政支農(nóng)資金使用過程中適度向貧困戶傾斜，為其增加長期穩(wěn)定的收入來源?！柏毨艄煞荨蓖怀觥疤鼗荨保鳛橐豁椮毨ПＵ蠙C制，為貧困戶兜底?！斗桨浮愤€明確，鼓勵龍頭企業(yè)與農(nóng)民專業(yè)合作社或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織共同利用財政支農(nóng)資金成立實體，農(nóng)民通過合作社或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織持有實體的股份，可設(shè)立貧困戶優(yōu)先股，剩余股份再按規(guī)定量化。對于財政專項扶貧資金投入形成的資產(chǎn)，將全部以優(yōu)先股的形式量化給貧困戶，并參照商業(yè)銀行一年期定期存款利率，確保貧困戶分紅底線。目前，關(guān)于資產(chǎn)收益制度的理論探討尚不多見。余佶(2016)以貴州省六盤水市以“資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民”的案例總結(jié)了資產(chǎn)收益扶貧的經(jīng)驗和關(guān)鍵問題[44]。

4.電商扶貧

電子商務有效打通了貧困地區(qū)資源與域外大市場對接“最后一公里”的難題，擴大了農(nóng)產(chǎn)品的銷售渠道，對于提高農(nóng)民收入有重要作用。根據(jù)媒體報道，國內(nèi)知名電商如阿里巴巴、京東、蘇寧等紛紛在農(nóng)村布局。阿里巴巴計劃在三至五年內(nèi)投資100億元，建立1000個縣級服務中心和10萬個村級服務站，京東集團與國務院扶貧辦簽署電商精準扶貧協(xié)議。但目前電商扶貧也存在接受程度低、配套設(shè)施和人才儲備不足等問題[45]。

五、結(jié)論和政策建議

我們的研究表明，引入市場機制更符合精準扶貧的要求，但市場化扶貧機制發(fā)展路徑選擇卻會影響扶貧效果，因此應對市場化扶貧機制進行頂層設(shè)計，構(gòu)建政府主導下的市場化扶貧機制。通過對近年來各地出現(xiàn)的一些新型市場化扶貧模式的研究發(fā)現(xiàn)，新模式不僅拓寬了扶貧空間，而且較傳統(tǒng)市場扶貧模式更加符合“精準扶貧”的要求。

基于以上判斷，我們提出以下政策建議。一是要加快扶貧立法，通過法治化劃分政府和市場在扶貧工作中的邊界，推進市場化扶貧機制頂層設(shè)計。二是政府要推動市場化扶貧機制建設(shè)。在這方面，政府要做好以下工作：(1)培育和引導市場主體參與扶貧工作；(2)對市場化扶貧機制進行設(shè)計；(3)打破政府對扶貧資源的壟斷，對于那些可以由市場完成的工作交還給市場；(4)加強對扶貧市場的監(jiān)管。三是完善傳統(tǒng)市場化扶貧模式，提高傳統(tǒng)模式的精準性和效率。四是加強對新型市場化扶貧模式的理論研究和推廣。目前《決定》和《綱要》雖然對新型市場化扶貧模式有所論述，但缺乏實施細則和頂層設(shè)計，各地往往是各自為戰(zhàn)，資源浪費嚴重。本文的研究初步說明了新模式的優(yōu)點和大體思路，但尚未對其運行機制和實踐效果進行詳細分析和考察。有關(guān)部門應當通過深入調(diào)查研究，及時將各地新型市場化扶貧經(jīng)驗進行理論總結(jié)，并進一步指導和規(guī)范新型市場化扶貧模式的建設(shè)、推廣工作。五是某些行政扶貧模式也可以更多地借鑒市場機制，例如科技扶貧，有利于調(diào)動科技人員的積極性，提高扶貧效果。

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(本文責編：辛城)

Research on Marketized Poverty Alleviation Mechanism in a Context Dominated by Government :Perspective of Precise Proverty Alleviation

GONG Liu-ji

(SchoolofMarxism,HenanUniversity,Kaifeng475001,China)

Introducing market mechanism into the poverty alleviation work can improve precision and efficiency of poverty alleviation. However, market forces may be abused and misused due to the lack of theoretical research and top-level design. From the view of precision, this paper puts forward a new idea of constructing marketization poverty alleviation mechanism dominated by government: dividing the boundary between government and market and top-level design for marketization poverty alleviation by making “Poverty-alleviation Act”. In addition, it distinguishes new from old marketization poverty-alleviation model, and finds that the new marketization model is more in line with the requirement of “precision poverty alleviation”. In the end, some policy suggests was brought forward.

precise poverty-alleviation; government dominat; legalization; marketization mechanism

2015-10-15

2016-04-24

國家社科基金項目“扶貧開發(fā)過程中的貧困農(nóng)戶行為研究”(14CSH046)。

宮留記(1965-)，男，河南開封人，河南大學馬克思主義學院副院長、教授，博士，研究方向：中國特色社會主義經(jīng)濟理論。

F323.8

A

1002-9753(2016)05-0154-09