從麗江古城“古城維護(hù)費(fèi)”的收取風(fēng)波再議歷史文化街區(qū)旅游開(kāi)發(fā)與保護(hù)

張偉

旅游開(kāi)發(fā)是歷史文化街區(qū)復(fù)興與保護(hù)的重要手段。在一些歷史文化街區(qū)被開(kāi)發(fā)成旅游景區(qū)后，地方政府部門(mén)會(huì)采取收取門(mén)票的方式來(lái)彌補(bǔ)資源保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的資金缺口。然而，這些收費(fèi)政策卻一直受到旅游者、商戶(hù)、當(dāng)?shù)鼐用竦牡种?。本文將從我?guó)歷史文化街區(qū)旅游開(kāi)發(fā)的模式入手，對(duì)產(chǎn)生這一問(wèn)題的原因進(jìn)行分析。在此基礎(chǔ)上，本文指出了以旅游開(kāi)發(fā)為中心，發(fā)展多種業(yè)態(tài)；增加游客停留時(shí)間，提高旅游收入乘數(shù)效應(yīng)等措施。目的在于對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的歷史文化街區(qū)旅游開(kāi)發(fā)模式進(jìn)行改善，更好地利用旅游開(kāi)發(fā)來(lái)實(shí)現(xiàn)歷史文化街區(qū)的保護(hù)與復(fù)興。

一、問(wèn)題的提出

20世紀(jì)八九十年代開(kāi)始，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，舊城更新由政策驅(qū)動(dòng)型向效益驅(qū)動(dòng)型轉(zhuǎn)變，歷史街區(qū)保護(hù)的價(jià)值準(zhǔn)則正趨向文化、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的多元化。與一些城市采取房地產(chǎn)商介入，整體功能置換、提高容積率，破壞建筑風(fēng)貌相比較，旅游開(kāi)發(fā)是一種有效的保護(hù)和利用的手段。然而，隨著旅游開(kāi)發(fā)的規(guī)模和力度越來(lái)越大，很多歷史文化街區(qū)變成了旅游景區(qū)，當(dāng)歷史文化街區(qū)變成旅游景區(qū)后，資源保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等面臨新的壓力，特別是資金方面的壓力。于是，一些地方政府部門(mén)開(kāi)始推行收費(fèi)政策，向游客收取類(lèi)似于門(mén)票的保護(hù)費(fèi)。然而，這些收費(fèi)政策卻一直阻力重重。有來(lái)自游客的阻力，更多的是來(lái)自于商戶(hù)的阻力。2016年6月1日上午，云南麗江古城約千名客棧和商鋪關(guān)門(mén)停業(yè)，以此抵制古城保護(hù)管理局日前增設(shè)多個(gè)收費(fèi)卡向游客征收每人次80元的古城維護(hù)費(fèi)。而2016年5月，“草原天路”開(kāi)始收取費(fèi)用，同樣阻力重重，收費(fèi)方案也僅僅執(zhí)行23天便宣告流產(chǎn)。

誠(chéng)然，旅游開(kāi)發(fā)是歷史文化街區(qū)一種有效的保護(hù)和復(fù)興的手段，一些歷史文化街區(qū)旅游開(kāi)發(fā)的實(shí)踐也證明，它不僅能夠充實(shí)政府財(cái)政收入，增加保護(hù)力度，提高當(dāng)?shù)鼐用袷杖?，改善居住設(shè)施，而且可以發(fā)揮歷史、教育、美學(xué)等功能，實(shí)現(xiàn)其文化價(jià)值。然而，屢屢出現(xiàn)的收費(fèi)和抵制收費(fèi)現(xiàn)象說(shuō)明雖然旅游開(kāi)發(fā)是手段，保護(hù)是目的，但是如何利用旅游開(kāi)發(fā)這一手段來(lái)實(shí)現(xiàn)保護(hù)的目的還需要進(jìn)一步探討

二、國(guó)內(nèi)歷史文化街區(qū)旅游開(kāi)發(fā)模式分析

一直以來(lái)，我國(guó)歷史文化街區(qū)旅游開(kāi)發(fā)的模式基本上是政府出資模式，即由政府組建歷史文化街區(qū)管理機(jī)構(gòu)，制訂綜合整治方案對(duì)建筑物或街區(qū)整體環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。在此基礎(chǔ)上，政府部門(mén)會(huì)成立旅游開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)公司，負(fù)責(zé)歷史文化街區(qū)旅游開(kāi)發(fā)工作。在具體實(shí)踐中，政府部門(mén)會(huì)借款對(duì)歷史文化街區(qū)中沿街的有旅游開(kāi)發(fā)價(jià)值的地段先進(jìn)行整治和開(kāi)發(fā)，對(duì)這一部分的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行改造，再通過(guò)招商引資的方式吸引商戶(hù)入駐，同時(shí)進(jìn)行旅游方面的宣傳促銷(xiāo)，將歷史文化街區(qū)打造成不同等級(jí)的旅游區(qū)。接下來(lái)，政府部門(mén)通過(guò)收取商鋪出租費(fèi)用、街區(qū)內(nèi)置景區(qū)、景點(diǎn)的門(mén)票收入，還有自營(yíng)的一些旅游設(shè)施收入等用于街區(qū)的保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施的改造等。這種模式能保證在街區(qū)整治時(shí)對(duì)歷史建筑、街區(qū)環(huán)境和歷史格局進(jìn)行很好的保護(hù)，并且能夠在短期內(nèi)使歷史文化街區(qū)重現(xiàn)活力。然而，在實(shí)踐過(guò)程中，這一模式也面臨著一些問(wèn)題。

（一）資金問(wèn)題

一些歷史文化街區(qū)在歷史發(fā)展的進(jìn)程中，已經(jīng)破敗不堪，需要大量的資金投入，修復(fù)古建筑，進(jìn)行環(huán)境改造。為了開(kāi)發(fā)旅游，在“食、住、行、游、娛、購(gòu)”方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也需要投入大量的資金。當(dāng)歷史文化街區(qū)變成旅游景區(qū)后，收入來(lái)源變得單一化，單純的依賴(lài)旅游收入不能解決資金上的缺口，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和旅游設(shè)施方面的投入也不能在短時(shí)間內(nèi)快速收益。因此，很多街區(qū)保護(hù)部門(mén)都是負(fù)債運(yùn)營(yíng)。例如，根據(jù)麗江古城保護(hù)管理局介紹，截至2015年底，古城維護(hù)費(fèi)累計(jì)征收入庫(kù)27.7億余元，但麗江古城的保護(hù)投入已累計(jì)達(dá)66億多元，當(dāng)?shù)刂两袢员池?fù)著15.68億元的債務(wù)。巨大的資金缺口勢(shì)必會(huì)影響歷史文化街區(qū)在環(huán)境保護(hù)方面的投入。另一方面，政府部門(mén)會(huì)將有限的資金投入到具有旅游開(kāi)發(fā)價(jià)值的地段，而不是最需要投入的地方，從而導(dǎo)致歷史文化街區(qū)在資源保護(hù)方面的片面性。

（二）商業(yè)氣息過(guò)濃，商戶(hù)參與保護(hù)的積極性不高

政府部門(mén)對(duì)歷史文化街區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施改造后，會(huì)通過(guò)招商引資的辦法來(lái)開(kāi)發(fā)旅游商業(yè)。為了解決資金問(wèn)題，地方政府部門(mén)會(huì)將開(kāi)發(fā)后的一些旅游地段以招投標(biāo)的形式對(duì)外招標(biāo)，形成小吃一條街、工藝品一條街等。這些商鋪的經(jīng)營(yíng)者多是外來(lái)商戶(hù)，他們很難對(duì)歷史文化街區(qū)產(chǎn)生除了經(jīng)濟(jì)利益以外的情感，歷史文化街區(qū)的保護(hù)，特別是文化傳承方面的保護(hù)對(duì)他們而言并不受重視。他們關(guān)心的是游客數(shù)量的多少，租金的多少。而政府部門(mén)也未對(duì)這些商鋪進(jìn)行合理規(guī)劃，沒(méi)有將文化內(nèi)涵貫穿于商鋪經(jīng)營(yíng)中。因此，在經(jīng)營(yíng)方面，多是經(jīng)營(yíng)一些短平快的項(xiàng)目，旅游商品同質(zhì)化、商鋪之間惡性競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象越來(lái)越突出。例如，麗江古城幾乎每走三五步就能找到一家鮮花餅店、銀器店或手鼓店，每家售賣(mài)的商品也是大同小異。隨著旅游者需求的變化，對(duì)于這些商品的購(gòu)買(mǎi)力越來(lái)越低，商鋪在收入減少，競(jìng)爭(zhēng)壓力大的情況下很難主動(dòng)參與環(huán)境保護(hù)和維護(hù)，在某些情況下還會(huì)做出一些抵制保護(hù)的行為。同時(shí)，政府部門(mén)為了控制游客容量方面的努力也會(huì)受到抵制。

（三）當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)旅游開(kāi)發(fā)與保護(hù)缺乏正確的認(rèn)識(shí)

當(dāng)歷史文化街區(qū)變成旅游區(qū)后，政府各方面的宣傳都是以發(fā)展旅游為中心，游客數(shù)量的多少成為發(fā)展的重要指標(biāo)。在創(chuàng)建幾“A”級(jí)景區(qū)的過(guò)程中，街區(qū)內(nèi)一切都以發(fā)展旅游為目的。外來(lái)商戶(hù)和旅游者“喧賓奪主”成為歷史文化街區(qū)的主體，一些本地居民需要外遷以便為旅游基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)讓出空間，而傳統(tǒng)文化僅僅用于展示以吸引更多的旅游者。另一方面，旅游開(kāi)發(fā)也確實(shí)給街區(qū)居民帶來(lái)了收入增加、居住環(huán)境改善等實(shí)惠。面對(duì)旅游開(kāi)發(fā)的利益和代價(jià)，很多當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)傳統(tǒng)文化的認(rèn)識(shí)和保護(hù)越來(lái)越模糊，他們不希望旅游者人數(shù)過(guò)多，覺(jué)得這會(huì)影響他們的生活。另一方面，他們又擔(dān)心旅游者減少會(huì)影響收入。而政府部門(mén)并沒(méi)有進(jìn)行這方面的有效引導(dǎo)。所以在實(shí)踐過(guò)程中，擔(dān)心旅游下滑影響收入的居民更多一些，因此，對(duì)于政府收取門(mén)票，一些居民也不理解，采取抵制的態(tài)度。

三、對(duì)歷史文化街區(qū)旅游開(kāi)發(fā)的幾點(diǎn)建議

旅游開(kāi)發(fā)是歷史文化街區(qū)實(shí)現(xiàn)保護(hù)與復(fù)興的最重要手段，這一點(diǎn)是毋庸置疑的，但實(shí)踐證明，傳統(tǒng)的歷史文化街區(qū)旅游開(kāi)發(fā)存在一些問(wèn)題，需要進(jìn)一步完善開(kāi)發(fā)模式。對(duì)此，本文提出以下建議。

（一）以旅游開(kāi)發(fā)為中心，實(shí)現(xiàn)多業(yè)態(tài)發(fā)展

旅游開(kāi)發(fā)是歷史文化街工保護(hù)與復(fù)興的重要手段，但是在實(shí)踐過(guò)程中很多歷史文化街區(qū)把旅游開(kāi)發(fā)視為唯一的手段，完全依賴(lài)旅游開(kāi)發(fā)來(lái)實(shí)現(xiàn)街區(qū)的復(fù)興并為街區(qū)保護(hù)提供資金。這一做法增加了歷史文化街區(qū)發(fā)展的脆弱性。解決辦法是以旅游開(kāi)發(fā)為中心，發(fā)展多種業(yè)態(tài)，減少歷史文化街區(qū)對(duì)旅游發(fā)展的依賴(lài)。目前，雖然歷史文化街區(qū)不能采取大規(guī)模的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)方式，但是可以以街區(qū)所在城市或周邊城市居民為服務(wù)對(duì)象，進(jìn)行適當(dāng)?shù)纳虡I(yè)開(kāi)發(fā)，以發(fā)展城市休閑產(chǎn)業(yè)。政府部門(mén)可以引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用窈鸵恍┩顿Y主體對(duì)歷史街區(qū)建筑進(jìn)行綜合利用，形成包括沿街的商業(yè)店鋪、休閑酒吧、餐廳場(chǎng)所、民俗文化展覽館、藝術(shù)表演中心等場(chǎng)所，利用多樣化的街區(qū)功能，聚集人氣，增強(qiáng)街區(qū)活力，延續(xù)歷史街區(qū)傳統(tǒng)的城市功能。例如，揚(yáng)州市南河下歷史文化街區(qū)在進(jìn)行旅游開(kāi)發(fā)的同時(shí)，發(fā)展城市休閑產(chǎn)業(yè)和文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)，其打造的1912街區(qū)，已經(jīng)成為市民主要的休閑場(chǎng)所，多種業(yè)態(tài)的發(fā)展也實(shí)現(xiàn)了街區(qū)保護(hù)資金來(lái)源的多樣化。

（二）增加游客停留時(shí)間，提高旅游收入乘數(shù)效應(yīng)

一些歷史文化街區(qū)在變成旅游區(qū)后，吸引的大部分是“到此一游”的游客，游客基本上是來(lái)逛一逛，吃些特色小吃、買(mǎi)點(diǎn)小工藝品，停留的時(shí)間非常短，花費(fèi)也很有限，要增加旅游收入，就要增加游客數(shù)量。實(shí)際上，對(duì)于歷史文化街區(qū)來(lái)說(shuō)，不適合建成大眾觀光式的旅游景區(qū)，而應(yīng)該是文化體驗(yàn)式的，休閑度假式的，收入增長(zhǎng)方式也不應(yīng)該是粗放式的，而應(yīng)該是高效集約式的。

1、開(kāi)發(fā)“游住結(jié)合”式的傳統(tǒng)民居客棧，讓游客能夠住下來(lái)，悠閑地體驗(yàn)街區(qū)居民的生活方式、生活習(xí)俗。游客住下來(lái)，停留時(shí)間長(zhǎng)，其旅游消費(fèi)自然會(huì)比參觀式的消費(fèi)多些，而對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用會(huì)更大，從而減少歷史文化街區(qū)的飛地效應(yīng)。另一方面，傳統(tǒng)民居客棧可以充分盤(pán)活歷史街區(qū)的古民居，增加居民的保護(hù)意識(shí)，讓街區(qū)居民在旅游開(kāi)發(fā)中獲利，增強(qiáng)街區(qū)居民的自豪感和認(rèn)同感，促使他們?cè)诮謪^(qū)保護(hù)中發(fā)揮著更加積極的作用。

2、發(fā)展一些文化傳承類(lèi)的需要“靜生慢養(yǎng)”的業(yè)態(tài)。為了迎合商鋪投資者的需要和增加游客容量的需要，很多古城、古鎮(zhèn)、古街區(qū)在旅游開(kāi)發(fā)時(shí)總是開(kāi)發(fā)小吃一條街、工藝品一條街、酒吧一條街，很多需要“靜生慢養(yǎng)”的業(yè)態(tài)就被擠了出去。這些業(yè)態(tài)可能在短期內(nèi)不會(huì)獲利，或者不會(huì)通過(guò)游客購(gòu)買(mǎi)等方式直接獲利，但是對(duì)于提高歷史文化街區(qū)的吸引力、增加游客停留時(shí)間方面的作用比較大。另一方面，如果游客來(lái)歷史文化街區(qū)能夠體驗(yàn)到不同的文化，那么相信他也不會(huì)因?yàn)殚T(mén)票而去別的地方。受社會(huì)發(fā)展的沖擊，這些傳統(tǒng)業(yè)態(tài)很多在慢慢消失，贏利性不強(qiáng)，需要政府部門(mén)充分挖掘，并給予政策、經(jīng)濟(jì)等方面的扶持。

四、結(jié)語(yǔ)

旅游開(kāi)發(fā)一直是歷史文化街區(qū)開(kāi)發(fā)與保護(hù)的重要手段。在我國(guó)現(xiàn)行的歷史文化街區(qū)旅游開(kāi)發(fā)模式下，歷史文化街區(qū)被開(kāi)發(fā)成旅游區(qū)，歷史文化街區(qū)的保護(hù)更依賴(lài)于旅游的可持續(xù)發(fā)展。屢屢發(fā)生的門(mén)票收費(fèi)爭(zhēng)議說(shuō)明，需要對(duì)歷史文化街區(qū)旅游開(kāi)發(fā)的模式進(jìn)行改善，以旅游開(kāi)發(fā)為中心，發(fā)展多種業(yè)態(tài)，對(duì)旅游產(chǎn)品進(jìn)行升級(jí)轉(zhuǎn)型，提高吸引力，實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展，只有這樣，才能解決歷史文化街區(qū)的保護(hù)依賴(lài)門(mén)票經(jīng)濟(jì)的困境。

（作者單位：揚(yáng)州職業(yè)大學(xué)旅游學(xué)院）