基層金融監(jiān)管難題

聶歐

各種新金融機(jī)構(gòu)大量涌現(xiàn)，基層監(jiān)管涉及多方但力量奇缺。

“我們很迷茫?！币幻睾Ｊ》萁鹑谵k官員坦言，近期省政府要求起草關(guān)于該省農(nóng)村資金互助社的管理辦法，省金融辦、銀監(jiān)局和農(nóng)辦三個(gè)機(jī)構(gòu)在會(huì)上“掐”了起來，各執(zhí)一辭。最終占據(jù)話語主導(dǎo)權(quán)的，或是由該省副省長兼任一把手的省農(nóng)辦，或是專業(yè)能力更強(qiáng)的省銀監(jiān)局，“反正輪不到金融辦”。

在他看來，金融辦是協(xié)調(diào)部門，主要在省銀監(jiān)局和省農(nóng)村信用社聯(lián)合社（下稱“省聯(lián)社”）等部門之間進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通，“什么都參與，但什么都無法主導(dǎo)?！?p>

我國基層的金融監(jiān)管體系權(quán)責(zé)不清、亟待重構(gòu)。

類似觀點(diǎn)，在《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者走訪的江蘇、浙江、河南等省同樣存在。受訪人士表示，我國基層的金融監(jiān)管體系權(quán)責(zé)不清、亟待重構(gòu)。

一方面，地方金融辦權(quán)責(zé)不對(duì)等，既與“一行三會(huì)”的監(jiān)管邊界頗存爭議，又難與省聯(lián)社等機(jī)構(gòu)“和而不同”，僅在諸多機(jī)構(gòu)的交叉點(diǎn)或空白點(diǎn)發(fā)揮作用，對(duì)于近年來大量涌現(xiàn)的P2P、小貸、擔(dān)保等新機(jī)構(gòu)，缺少“監(jiān)管的牙齒”。

另一方面，“一行三會(huì)”仍沿用1990年代或本世紀(jì)初的機(jī)構(gòu)設(shè)置，存在監(jiān)管重疊和空白，且由于缺乏省、市、縣層面的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，人力、物力、財(cái)力均難與所屬權(quán)責(zé)均衡匹配。

受訪人士認(rèn)為，最棘手的是決策、監(jiān)管、審批和調(diào)查等一系列權(quán)責(zé)在各監(jiān)管部門之間的分配、協(xié)調(diào)問題，以及如何減少基層監(jiān)管資源的重復(fù)浪費(fèi)、防止區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

“各種新金融機(jī)構(gòu)大量涌現(xiàn)，基層監(jiān)管力量奇缺，需要頂層設(shè)計(jì)?！币晃皇°y監(jiān)局官員直言。

金融辦“牙齒”何在

“我們會(huì)被撤還是被并？”前述金融辦官員稱，地方金融辦長期以來就定位不明、權(quán)責(zé)不清。首要一點(diǎn)，盡管與省銀監(jiān)局、省聯(lián)社等同屬正廳級(jí)機(jī)構(gòu)，且與省聯(lián)社同屬于省政府管轄，但金融辦的“地盤”稍顯邊緣。

其一，金融辦多在“一行三局”（央行、銀監(jiān)局、證監(jiān)局、保監(jiān)局）的權(quán)責(zé)交叉點(diǎn)或空白點(diǎn)發(fā)揮作用，且多為協(xié)調(diào)和聯(lián)系作用。

其二，長期以來，地方金融辦沒有立規(guī)定策的權(quán)力，盡管將小貸公司和農(nóng)村資金互助會(huì)等劃歸其分管，但并不具備制定管理辦法之權(quán)，僅負(fù)有具體監(jiān)管之責(zé)，權(quán)責(zé)不對(duì)等。

其三，金融辦是否具備監(jiān)管權(quán)也存在爭議，盡管一系列新金融、類金融機(jī)構(gòu)的管理工作往往留給了能力相對(duì)薄弱的金融辦。

“監(jiān)管權(quán)日后應(yīng)該會(huì)有，現(xiàn)在新機(jī)構(gòu)太多，‘一行三會(huì)管不過來。”前述金融辦官員建議，中央層面頒發(fā)牌照的如支付機(jī)構(gòu)等，應(yīng)由“一行三會(huì)”主責(zé);地方政府頒發(fā)牌照的如小貸、擔(dān)保、資金互助會(huì)等，則落地金融辦。

那么問題來了，金融辦監(jiān)管的“牙齒”何在？

融資擔(dān)保公司在2009年就實(shí)行屬地管理——國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步明確融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管職責(zé)的通知》規(guī)定，各省市政府按“誰審批設(shè)立、誰負(fù)責(zé)監(jiān)管”原則，確定相應(yīng)部門負(fù)責(zé)本地區(qū)融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的設(shè)立審批、關(guān)閉和日常監(jiān)管。

2015年8月，國務(wù)院法制辦《融資擔(dān)保公司管理?xiàng)l例（征求意見稿）》提出，由各地方政府確定的部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)融資擔(dān)保公司的監(jiān)管工作，并由各級(jí)政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)處置其風(fēng)險(xiǎn)。

而上述文件中“確定的部門”，即各級(jí)地方金融辦。

前述金融辦官員對(duì)此表示，不僅是融資擔(dān)保公司，小貸公司也劃歸了金融辦監(jiān)管，但他們至多是看看賬，走走場，“理論上還擁有一點(diǎn)處罰權(quán)”。

他建議，地方金融辦未來應(yīng)與省銀監(jiān)局、省聯(lián)社等“更強(qiáng)大的資源”進(jìn)行整合，避免央地監(jiān)管邊界隨著各類新機(jī)構(gòu)的驟增而混亂。

基層系統(tǒng)自身“缺陷”

難題長期存在，一定程度還源于基層監(jiān)管系統(tǒng)自身的制度缺陷——縱向上，表現(xiàn)為省級(jí)、市縣級(jí)金融辦之間缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機(jī)制;橫向上，金融辦與銀監(jiān)局、農(nóng)辦、央行等機(jī)構(gòu)的決策權(quán)或重疊，或空白。

記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地省級(jí)金融辦在“縱向上”的權(quán)限差異較大——部分較為“強(qiáng)勢”，一定程度上擁有對(duì)市縣級(jí)金融辦的領(lǐng)導(dǎo)權(quán);但大多數(shù)卻缺乏實(shí)權(quán)，與市縣金融辦“兩張皮”，至多是制定文件分發(fā)下去，卻很難干預(yù)其執(zhí)行。

“一個(gè)處室通常三五個(gè)人，小一點(diǎn)的省金融辦總共就10多人?！币幻厥屑?jí)金融辦官員說。他所在市的金融辦，目前還隸屬于該市發(fā)改委，作為發(fā)改委的一個(gè)處室而存在。

這一問題到了縣級(jí)層面則更為明顯：一些縣級(jí)金融辦，均隸屬于當(dāng)?shù)匕l(fā)改委或經(jīng)信委，只有三五位工作人員且流動(dòng)性較大。另一種情況則恰恰相反，溫州等全國金融改革試驗(yàn)區(qū)，其市縣級(jí)金融辦隊(duì)伍則頗為強(qiáng)大，與浙江省金融辦鮮有關(guān)聯(lián)，具體工作也很少上報(bào)。

“一省之內(nèi)，政令落不下去，風(fēng)險(xiǎn)報(bào)不上來?！鼻笆鍪〖?jí)金融辦官員很無奈，“各省自身并未形成上通下達(dá)的系統(tǒng)，管理怎可能有序進(jìn)行？”

橫向上，省銀監(jiān)局、省農(nóng)辦和省聯(lián)社等相關(guān)機(jī)構(gòu)與省金融辦之間，也常就同一問題各執(zhí)一辭。

以我國農(nóng)村資金互助組織為例，其形勢多樣、風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜，迄今未確定監(jiān)管主體和監(jiān)管辦法，原則上只能依靠四類文件進(jìn)行規(guī)范：

一是銀監(jiān)會(huì)2007年頒布的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，只對(duì)銀監(jiān)會(huì)發(fā)牌的全國49家資金互助社有效;

二是央行發(fā)布的小額信貸組織“只貸不存”的試點(diǎn)意見，目前亟待進(jìn)一步出臺(tái)放貸人條例，擴(kuò)大試點(diǎn)、加強(qiáng)規(guī)范;

三是最高人民法院關(guān)于高利貸的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以及《關(guān)于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》等條文，為監(jiān)管提供了相應(yīng)的法律依據(jù)，但尚缺乏對(duì)資金互助組織的針對(duì)性;

四是每年的中央“一號(hào)文件”等政策提供了基本原則，但在操作層面，還需更多的實(shí)施細(xì)則。

前述省金融辦人士直言，金融辦將堅(jiān)持小額、堅(jiān)持資金封閉并禁止攬儲(chǔ)，但其他部門要求加大互助會(huì)運(yùn)作的靈活性，方便農(nóng)民，可由互助會(huì)向會(huì)員借款后再放貸給有需求的會(huì)員，加大機(jī)構(gòu)的放貸杠桿?！八麄儗?duì)政策草案頗有意見，但提完意見卻不負(fù)責(zé)具體監(jiān)管，出了風(fēng)險(xiǎn)仍是金融辦承擔(dān)?！?/p>

在他看來，全國層面至今沒有針對(duì)資金互助組織的統(tǒng)一管理章法，是地方上各機(jī)構(gòu)互相推諉的主要原因。三個(gè)廳級(jí)單位各執(zhí)一辭，爭論已持續(xù)多時(shí)?！叭绻韮蓚€(gè)部門堅(jiān)持己見，金融辦只能讓步?！?/p>

改革工程浩大

據(jù)《財(cái)經(jīng)國家周刊》了解，金融基層監(jiān)管體系改革尤其央地監(jiān)管邊界的劃分，幾年前就已擺上了我國金融監(jiān)管決策層的桌面，但遲遲未決。

由此牽涉的，不僅是前述地方金融辦的權(quán)責(zé)，還包括各地省聯(lián)社的轉(zhuǎn)型和改革，以及“一行三會(huì)”分支機(jī)構(gòu)的深度整合，等等。

多位受訪人士均認(rèn)為，這一項(xiàng)系統(tǒng)性工程所需觸動(dòng)的既有利益層及所需動(dòng)用的人力、物力和財(cái)力，或不亞于眼下中央下大力氣、大決心的國企改革。目前，現(xiàn)實(shí)難題至少有兩點(diǎn)：

其一，是首先要確認(rèn)一系列新金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體究竟是誰。

資邦控股董事長陶蕾認(rèn)為，由于監(jiān)管主體不明確，諸多監(jiān)管細(xì)則不到位且監(jiān)管分工不明細(xì)，企業(yè)業(yè)務(wù)開展很為難。

事實(shí)上，地方金融辦雖擁有小額貸款公司的監(jiān)管權(quán)責(zé)，但卻并未發(fā)揮多少效用，使得近幾年來小貸公司風(fēng)險(xiǎn)四起、頻繁關(guān)張，一部分已異化為了民間高利貸。并且，P2P近來不斷傳出跑路消息，雖然其監(jiān)管劃歸銀監(jiān)會(huì)良久，但卻至今未出臺(tái)監(jiān)管細(xì)則，往往是地方金融辦從工商登記的角度，對(duì)P2P進(jìn)行了簡單的備案式管理。如此眾多的新金融機(jī)構(gòu)，正日漸加大監(jiān)管難度。

“我們只負(fù)責(zé)制定P2P監(jiān)管辦法，具體工作由金融辦負(fù)責(zé)?！币晃坏厥屑?jí)銀監(jiān)局官員指出，“P2P注冊(cè)在地方上，理應(yīng)是誰批誰管。如果硬要塞給銀監(jiān)局，那就要從注冊(cè)開始管起，把銀監(jiān)局的人員配起來，財(cái)務(wù)要夠用?！?/p>

《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者采訪發(fā)現(xiàn)，這一說法卻引發(fā)了諸多金融辦官員的爭論。觀點(diǎn)一，P2P的監(jiān)管規(guī)則還沒出，出了再說;觀點(diǎn)二，金融辦應(yīng)該接手監(jiān)管，中央也應(yīng)賦予金融辦監(jiān)管權(quán);觀點(diǎn)三，金融辦已有的責(zé)任都難以顧全，P2P這一“燙手山芋”不能接，應(yīng)該主要依靠央行今年剛剛牽頭成立的中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)來管理。

一位中央監(jiān)管部門官員直言，誰都對(duì)這些新機(jī)構(gòu)的監(jiān)管心有余而力不足，“不能管，不想管，也管不了”。

其二，是“一行三會(huì)”分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管資源如何整合。

“央行地市及縣一級(jí)的分支機(jī)構(gòu)，應(yīng)該用起來?！鼻笆鲢y監(jiān)局官員直言，當(dāng)前基層監(jiān)管力量奇缺，銀監(jiān)局人少事雜，“一行三會(huì)”之力應(yīng)該統(tǒng)籌。

據(jù)他介紹，央行地市級(jí)分支機(jī)構(gòu)通常約有200多員工，并每年從當(dāng)?shù)劂y行系統(tǒng)借調(diào)一些流動(dòng)員工，包含匯率、信貸、清算等諸多部門，但因基層多為細(xì)節(jié)性工作而少有政策制定，工作壓力并不大。

相比之下，地市級(jí)銀監(jiān)局僅幾十位員工，通常負(fù)責(zé)30-60家銀行機(jī)構(gòu)的具體監(jiān)管工作以及少數(shù)新金融機(jī)構(gòu)的管理，人手奇缺。

“我們對(duì)此很困惑。”一名江蘇省農(nóng)商行高管稱，當(dāng)?shù)乇O(jiān)管機(jī)構(gòu)繁多，但監(jiān)管資源卻要么空白、要么扎堆。例如，該行每月、每季度和每年均須以同一套統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的三種格式，分別上報(bào)給央行、銀監(jiān)和金融辦。并且，該行平日須接受超過三個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的視察，每季度平均接待超過10次現(xiàn)場檢查，“若沒有專人負(fù)責(zé)，根本應(yīng)對(duì)不過來”。

“金融監(jiān)管改革是系統(tǒng)性工程，必須從頂層設(shè)計(jì)著手?！鼻笆觥耙恍腥龝?huì)”官員稱。

一方面，是分大類監(jiān)管：由中央監(jiān)管部門發(fā)放營業(yè)牌照的機(jī)構(gòu)，應(yīng)由中央部委監(jiān)管;由地方工商注冊(cè)或地方金融辦備案的機(jī)構(gòu)，如小貸、擔(dān)保、評(píng)級(jí)、P2P等則歸屬金融辦，對(duì)銀證保起到配合和查漏補(bǔ)缺作用。畢竟，大量新金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)還局限于小范圍區(qū)域，一部分僅有工商注冊(cè)甚至沒有辦公地點(diǎn)，中央部委要伸手監(jiān)管，略顯困難。

另一方面，整合“一行三會(huì)”監(jiān)管資源，可在各地央行分支機(jī)構(gòu)下設(shè)相應(yīng)的處室。例如，央行某地分行行長兼任外匯管理部主任，將分別設(shè)分管外匯領(lǐng)域的專職副行長、分管地方金融的專職副行長、分管銀行業(yè)監(jiān)管業(yè)務(wù)的專職副行長等。而各專職副主任，將分別來自于銀證保。

其中難題，是央行從上世紀(jì)90年代就延續(xù)至今的“總行—分行—省會(huì)城市中心支行—地市中心支行—縣支行”五級(jí)制度，若要以此作為框架來整合基層監(jiān)管資源，則需在全國各省份和大部分地市設(shè)立相應(yīng)級(jí)別的分支機(jī)構(gòu)，工程浩大。