怒江大峽谷國家公園初規(guī)方案過堂待批

李冰

2016年7月10日，一份由國家林業(yè)局昆明勘察設(shè)計院編制的《怒江大峽谷國家公園總體規(guī)劃初稿》，提交到怒江州人民政府手中，開始向國家公園涉及的貢山、福貢、瀘水三縣，怒江州發(fā)改、交通、旅游等部門，以及擬建區(qū)域不同利益主體和州級層面相關(guān)部門征求意見。至此，整整運作兩年半時間的怒江大峽谷公園，邁出了從概念到規(guī)劃的關(guān)鍵一步。

這是怒江州立足州情，站在“脫貧強基、生態(tài)養(yǎng)山、產(chǎn)業(yè)潤江、通道活邊”的戰(zhàn)略高度，以“民族團結(jié)進(jìn)步邊疆繁榮穩(wěn)定示范州、生態(tài)文明建設(shè)排頭兵的先行區(qū)、通緬達(dá)印的重要輻射基地”為目標(biāo)定位的重要選擇;更是當(dāng)?shù)乜茖W(xué)處理生態(tài)環(huán)境保護與資源開發(fā)利用矛盾、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、同步全面建成小康社會的重要組成部分。

志向遠(yuǎn)大：保護與開發(fā)雙贏模式

國家公園是目前國際社會公認(rèn)的保護區(qū)主要類型。它以生態(tài)環(huán)境、自然資源保護和開展適度旅游為基本策略，通過較小范圍的利用來實現(xiàn)大范圍的有效保護，既排除與保護目標(biāo)相抵觸的開發(fā)利用方式，達(dá)到了保護生態(tài)系統(tǒng)完整性的目的，又為公眾提供了旅游、科研、教育、娛樂的機會和場所。實踐證明，這是一種能夠合理處理生態(tài)環(huán)境保護與資源開發(fā)利用關(guān)系的、行之有效的實現(xiàn)雙贏的保護和管理模式。

1996年以來，云南省就開始了基于國家公園建設(shè)的新型保護區(qū)模式的探索、研究和實驗。2007年6月，普達(dá)措國家公園建立并開始運營，在有效保護生物多樣性的基礎(chǔ)上，取得了較好的社會和經(jīng)濟效益。2008年6月，國家林業(yè)局將云南省列為國家公園建設(shè)試點省，提出以具備條件的自然保護區(qū)為依托，開展國家公園建設(shè)試點工作。截止2013年12月，經(jīng)國家林業(yè)局同意，云南省政府先后批建了普達(dá)措、麗江老君山、西雙版納、梅里雪山、普洱、高黎貢山、南滾河和大圍山8個國家公園。

2016年4月21日，怒江國家公園在昆明召開評審會，順利通過云南省國家公園專家委員會審查。

云南省在國家公園建設(shè)方面的試點經(jīng)驗再次證明：國家公園能以較小的面積為公眾提供欣賞自然和人文景觀的機會，發(fā)揮較好的社會效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟效益，繁榮地方經(jīng)濟，促進(jìn)科學(xué)研究和國民生態(tài)文明教育，并能使大面積的自然環(huán)境得到有效保護，實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。

而從中央的頂層設(shè)計角度來看，2012年11月，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會決定把生態(tài)文明建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略;2013年11月12日又在三中全會上通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了“嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制”。這標(biāo)志著我國的國家公園建設(shè)已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略。

怒江大峽谷國家公園正是在這樣的大背景下孕育的。

現(xiàn)狀棘手：貧窮落后與資源破壞惡性交織

怒江大峽谷國家公園的主體高黎貢山北段，位于云南省西北一角。這里地處橫斷山區(qū)和三江并流區(qū)的腹心，地形復(fù)雜，人跡罕至，森林覆蓋率、原始植被保有率都名居前茅。高黎貢山是我國西南邊境地區(qū)內(nèi)的一道天然屏障，其西側(cè)獨龍江一隅更是保存了許多獨特的區(qū)系成分和植被類型。

然而，由于國家公園大面積土地處于中、高山區(qū)，山高坡陡、氣溫寒冷、土壤瘠薄，植被恢復(fù)和演替過程緩慢;而干熱河谷區(qū)，氣候干熱、土壤貧瘠、植被覆蓋率低且恢復(fù)困難;河谷和中低山區(qū)人口眾多，開發(fā)歷史長且強度大。由于資源的粗放利用和不合理開發(fā)方式，導(dǎo)致植被質(zhì)量下降、生物多樣性減少、生態(tài)功能退化趨勢加速。

怒江州是全國最貧困的地區(qū)之一，按照國家最新的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，怒江州農(nóng)民人均純收入低于882元的貧困人口還有27.53萬人，占全州農(nóng)業(yè)人口的60%;全州瀘水、蘭坪、福貢、貢山4縣（市）無一例外地戴著“國家扶貧開發(fā)重點縣”的帽子。多種不利原因的存在，使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平滯后，人口不斷增長的同時，是對自然資源的依賴越來越大，典型的陡坡耕作造成了大量水土流失和生態(tài)破壞。據(jù)怒江州統(tǒng)計，目前全州海拔1500米以下的森林已蕩然無存，海拔1500米至2000米之間的植被也破壞嚴(yán)重。水土流失面積達(dá)3933平方公里，占全州國土面積的26.75%。地質(zhì)災(zāi)害隱患處達(dá)600多處，滑坡、泥石流、山洪等自然災(zāi)害年年發(fā)生且愈演愈烈。

但怒江也是中國資源最富集的地區(qū)之一：水資源占云南省總量的47%，為全國六大水電基地之一;還擁有世界級的礦產(chǎn)資源，目前已探明的有鋅、鉛、錫、金、鎢等28種礦產(chǎn)，294個礦床（點）。然而，在礦產(chǎn)資源開發(fā)中，無證非法勘查開采、亂采濫挖、破壞礦山環(huán)境等活動普遍存在，對礦區(qū)及其周邊的森林植被造成了一定破壞。

怒江州委、州政府認(rèn)為，在保護的前提下以高黎貢山國家級自然保護區(qū)怒江片區(qū)為基礎(chǔ)建立怒江大峽谷國家公園，將有助于緩解人和自然資源利用矛盾，解決保護區(qū)的歷史局限性和相對于社會發(fā)展的滯后性，推動怒江地區(qū)保護事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)?shù)馗羌耐麌夜珗@能成為生態(tài)環(huán)境保護良好、資源稟賦充分展示、旅游體驗最佳的“全球森林生態(tài)系統(tǒng)科普教育基地”和“全球珍稀動植物救護基地”，成為集保護、救護、科研、科普、生態(tài)旅游為一體的具有示范試驗效應(yīng)的國家公園，成為生態(tài)保護和旅游產(chǎn)業(yè)相協(xié)調(diào)的示范區(qū)、生態(tài)旅游與社區(qū)群眾脫貧致富奔小康的典型試驗區(qū)。

規(guī)劃宏偉：“12345”思路落腳社區(qū)發(fā)展

2014年6月，怒江州啟動了國家公園申報工作;2016年5月10日，云南省政府正式批準(zhǔn)在怒江建立怒江大峽谷國家公園和獨龍江國家公園。根據(jù)省政府要求，怒江州決定開展兩個國家公園的總體規(guī)劃編制工作?？傮w規(guī)劃編制工作由州林業(yè)局牽頭，國家林業(yè)局昆明勘察設(shè)計院具體實施。這就有了前述的《怒江大峽谷國家公園初步規(guī)劃方案》。

初規(guī)方案顯示，貫徹“保護優(yōu)先、突出特色、體現(xiàn)價值、打造精品、和諧共建、規(guī)范管理、持續(xù)利用”的理念，和“科學(xué)、協(xié)調(diào)、階段、實效、參與、可操作”的原則，嚴(yán)守環(huán)境質(zhì)量底線，準(zhǔn)確把握保護與發(fā)展的關(guān)系，把怒江大峽谷國家公園建設(shè)成為全球知名的峽谷國家公園、世界一流的文化自然復(fù)合景觀國家公園、國民生態(tài)教育與愛國主義教育的體驗地。通過國家公園建設(shè)，實現(xiàn)資源保護與發(fā)展的協(xié)調(diào)、社區(qū)與發(fā)展的協(xié)調(diào)、管理體制與發(fā)展的協(xié)調(diào)，從而全面提升怒江大峽谷的旅游綜合競爭力，促進(jìn)該區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟、社會、文化的可持續(xù)發(fā)展。

具體的規(guī)劃思路為：

保護好一個生態(tài)功能區(qū)——怒江大峽谷國家公園保存著面貌原始、結(jié)構(gòu)完整的森林生態(tài)系統(tǒng)，是云南省面積最廣，海拔垂直跨度最大的國家公園，被譽為“具有國際意義的陸地生物多樣性關(guān)鍵地區(qū)”，也是我國特有植物類群最豐富的區(qū)域。怒江大峽谷國家公園做為滇西南生態(tài)功能區(qū)的核心區(qū)域，必須進(jìn)行有效的保護。

利用好兩個沿江發(fā)展帶——怒江大峽谷國家公園位于滇西北三江并流區(qū)，怒江自北向南在國家公園東側(cè)流過，獨龍江則縱貫國家公園北部片區(qū)。怒江和獨龍江沿岸地勢相對平坦，怒江州81%的農(nóng)業(yè)區(qū)和79%的人口沿江分布，怒江州的主要城鎮(zhèn)和居民點和交通干線也沿江分布。通過合理開發(fā)利用兩個沿江發(fā)展帶，有效的推動怒江大峽谷國家公園建設(shè)。

展示好三個多樣性——生物多樣性、景觀多樣性和文化多樣性。

建設(shè)好四個核心景區(qū)——貢山縣的獨龍江景區(qū)、丙中洛景區(qū)，福貢縣的石月亮景區(qū)，瀘水市的姚家坪景區(qū)。

發(fā)揮好國家公園的五大功能——保護、科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展。

推進(jìn)務(wù)實：集中資金，近中遠(yuǎn)期分步規(guī)建

目前，初規(guī)方案已按程序上報云南省政府并開展省級層面總體規(guī)劃審查。怒江州委、州政府也提出了建設(shè)怒江大峽谷國家公園的近、中、遠(yuǎn)期分解目標(biāo)，將規(guī)劃落地，按步推進(jìn)。

近期目標(biāo)——在完成初規(guī)、總規(guī)的基礎(chǔ)上，通過2年的規(guī)劃、建設(shè)和經(jīng)營，初步建成符合《云南省國家公園管理條例》、《云南省濕地保護條例》、《怒江州脫貧攻堅旅游建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016-2025年）》和國家公園建設(shè)改革相關(guān)規(guī)定及要求的，具有保護、科普、生態(tài)旅游等功能的森林和濕地生態(tài)類型的國家公園。

中期目標(biāo)——全面落實規(guī)劃內(nèi)容，形成集保護、科研、游憩、教育、生態(tài)休閑等功能為一體，在國內(nèi)有較高知名度的國家公園，形成園外開發(fā)、園內(nèi)保護的良性互補機制。

遠(yuǎn)期目標(biāo)——致力于把怒江大峽谷公園建設(shè)成為“世界旅游目的地”的堅實生態(tài)屏障和支撐，成為在國際上有一定知名度的國家公園。

據(jù)此，近期建設(shè)將主要集中于游憩展示區(qū)及傳統(tǒng)利用區(qū)。當(dāng)?shù)孛鞔_，為充分發(fā)揮資金效益，先確定優(yōu)先建設(shè)區(qū)域;集中資金把優(yōu)先建設(shè)區(qū)域打造成為生態(tài)保護和旅游產(chǎn)業(yè)相協(xié)調(diào)的示范區(qū)、生態(tài)旅游與社區(qū)群眾脫貧致富奔小康的典型試驗區(qū)，為國家公園長期健康發(fā)展打好基礎(chǔ)。規(guī)劃建設(shè)將采取“實行權(quán)界統(tǒng)一、多方參與，管經(jīng)分離、分類管理，區(qū)域統(tǒng)籌、以點帶面”的工作方式，遵循和堅持“國家所有、政府授權(quán)、特許經(jīng)營、社會監(jiān)督”的原則，實施特許經(jīng)營制度。

怒江州林業(yè)局表示，為統(tǒng)一全州各級各部門對國家公園規(guī)劃理念及思路的認(rèn)識，提振建設(shè)的信心和決心，加快推進(jìn)國家公園各項規(guī)劃及建設(shè)工作，州委、州政府已及時召開相關(guān)會議，認(rèn)真總結(jié)國家公園前期工作，分析、研究和部署當(dāng)前及今后一個時期的規(guī)劃建設(shè)各項任務(wù)。

預(yù)計在八月或九月，怒江大峽谷國家公園建設(shè)工作推進(jìn)會議將在瀘水市正式舉行;屆時，關(guān)于怒江大峽谷國家公園下步規(guī)劃及建設(shè)的更新近、更詳細(xì)內(nèi)容，或?qū)⒐T于眾并付諸實施。