國(guó)家公園和諧生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的創(chuàng)新模式

楊宇明+李昊民+王四海+王娟

國(guó)家公園與我們已有的保護(hù)體系有什么不同？在保護(hù)與和諧發(fā)展中又真正起到什么作用？未來在云南和我國(guó)推行的前景如何？國(guó)家公園在世界范圍早已不是一個(gè)新的話題，而對(duì)于中國(guó)，對(duì)于云南，這個(gè)名詞依然顯得新鮮而疏離。

楊宇明，云南省林業(yè)科學(xué)院/西南林業(yè)大學(xué)教授，國(guó)家瀕危物種科學(xué)委員會(huì)，云南省國(guó)家公園專家委員會(huì)委員。云南香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園創(chuàng)建的主要發(fā)起人之一，主持和參與云南多個(gè)國(guó)家公園規(guī)劃編制或評(píng)審。

在生物多樣性豐富的地區(qū)，以傳統(tǒng)的資源消耗性方式發(fā)展經(jīng)濟(jì)常造成對(duì)環(huán)境的嚴(yán)重破壞，生物多樣性的急劇喪失。這就要求一種能在協(xié)調(diào)生物多樣性保護(hù)與發(fā)展實(shí)現(xiàn)雙贏的模式。

國(guó)家公園就是世界上通行的資源環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展模式。國(guó)家公園的建立能夠保護(hù)原生的自然環(huán)境和生物多樣性，并為國(guó)民提供游憩和學(xué)習(xí)場(chǎng)所，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)學(xué)術(shù)研究及國(guó)民環(huán)境教育。

云南率先在滇西北建立我國(guó)大陸第一個(gè)國(guó)家公園，這一管理模式已在云南省逐步推開試行，國(guó)家林業(yè)局已確定把云南省作為全國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)的試點(diǎn)省，并委托云南省林業(yè)廳負(fù)責(zé)全省的試點(diǎn)工作，目前在云南已建立了13個(gè)國(guó)家公園，標(biāo)志著云南省在爭(zhēng)當(dāng)全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)排頭兵中做出的一項(xiàng)有前瞻性、開拓性和引領(lǐng)示范的成功經(jīng)驗(yàn)。

在自然保護(hù)區(qū)管理中當(dāng)?shù)鼐用駷榱松?jì)進(jìn)行土地之爭(zhēng)

我國(guó)現(xiàn)行自然保護(hù)區(qū)土地權(quán)屬立法，片面地強(qiáng)調(diào)了自然保護(hù)的一面，而漠視了土地經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮和自然保護(hù)區(qū)土地在民法上的財(cái)產(chǎn)屬性，用過于簡(jiǎn)單的方式嚴(yán)格限制甚至禁止草原放牧、林木采伐、藥材采集、野生動(dòng)物狩獵、漁業(yè)捕撈、漁業(yè)養(yǎng)殖、農(nóng)作物種植、野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖等相關(guān)權(quán)利的行使。這些嚴(yán)格規(guī)定，在實(shí)踐中遭遇諸多障礙，并導(dǎo)致大量違法活動(dòng)和土地權(quán)屬?zèng)_突發(fā)生。在實(shí)踐中由于政府財(cái)政負(fù)擔(dān)能力有限，自然保護(hù)區(qū)行政管理活動(dòng)實(shí)際上達(dá)不到法律設(shè)定的嚴(yán)格保護(hù)要求，又只能將自然保護(hù)區(qū)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)授予自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，這意味著自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)可以利用行政管理權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)集于一身的便利，在土地權(quán)屬管理中追逐土地利益，與民爭(zhēng)利。在自然保護(hù)區(qū)行政管理實(shí)踐中，管理部門在利用經(jīng)營(yíng)權(quán)排斥土地使用權(quán)的同時(shí)，又利用行政管理權(quán)為自己開辟出多種土地利用渠道，從旅游開發(fā)、土地使用權(quán)拍賣、特許經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)中獲得諸多經(jīng)濟(jì)利益。法律所追求的自然保護(hù)目標(biāo)沒有達(dá)到，自然保護(hù)區(qū)土地利益也未服務(wù)于解決社區(qū)貧困問題，反而長(zhǎng)久地造成了社區(qū)與政府之間的利益沖突。

自然保護(hù)區(qū)缺乏利益激勵(lì)機(jī)制

保護(hù)區(qū)與社區(qū)居民關(guān)系除少數(shù)個(gè)案之外，關(guān)系多數(shù)不協(xié)調(diào)。保護(hù)區(qū)建立忽視當(dāng)?shù)鼐用竦幕旧畹男枰屠嫠?，未有將協(xié)助社區(qū)發(fā)展，提高區(qū)內(nèi)及周邊居民的生活質(zhì)量和收入水平納入保護(hù)區(qū)的工作計(jì)劃;而往往單純地封閉式保護(hù)，力圖使保護(hù)區(qū)成為與是隔絕的禁區(qū)。當(dāng)?shù)鼐用駛鹘y(tǒng)的生活方式在很大程度上是依賴周邊的自然資源，劃定的自然保護(hù)區(qū)常常是當(dāng)?shù)厥谰泳用駛鹘y(tǒng)上的狩獵、采集藥材、生產(chǎn)、生活的資源地。保護(hù)區(qū)建立后當(dāng)?shù)鼐用窈苌儆欣眠@些資源的權(quán)利，這在某種程度上切斷了當(dāng)?shù)厝说纳尜Y源，甚至部分居民失去生活的土地，而同時(shí)政府又沒有給出另一條生存出路，保護(hù)和發(fā)展矛盾隨之而艱巨而難以調(diào)和。這就造成保護(hù)目標(biāo)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在嚴(yán)重的沖突，以致在保護(hù)區(qū)內(nèi)亂采亂挖、亂捕亂獵、亂砍亂伐等活動(dòng)是屢禁不止。另外，野生動(dòng)物肇事也是我國(guó)自然保護(hù)區(qū)普遍存在的問題，肇事所造成的經(jīng)濟(jì)損失和人身財(cái)產(chǎn)傷害得不到應(yīng)有的補(bǔ)償。這使本來就缺乏經(jīng)濟(jì)來源的當(dāng)?shù)鼐用裆罡永щy。保護(hù)區(qū)和社區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系難以調(diào)和。

保護(hù)區(qū)與當(dāng)?shù)卣ㄖ饕獮榈?、縣兩級(jí)政府）的關(guān)系最重要也最復(fù)雜。自然保護(hù)區(qū)在資源開發(fā)和利用上做了許多限制，對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)極其有限。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的保障，是政績(jī)的體現(xiàn)，所以地方級(jí)的自然保護(hù)區(qū)，特別是地、縣級(jí)保護(hù)區(qū)，在保護(hù)與發(fā)展的抉擇中，一般都是向經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)靠攏;為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，當(dāng)?shù)卣踔翆?duì)國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)也千方百計(jì)尋找可以開發(fā)利用的目標(biāo)。在這種情況下，當(dāng)?shù)卣谋Ｗo(hù)是迫于政策壓力，真正的保護(hù)主動(dòng)性不高，有些很有保護(hù)價(jià)值的區(qū)域當(dāng)?shù)卣环e極申報(bào)保護(hù)區(qū)，甚至阻礙保護(hù)區(qū)的申報(bào)和晉升。

社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迫切需要新的保護(hù)模式

縮小城鄉(xiāng)差別，縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異，逐步消除貧困，建立環(huán)境友好型，資源節(jié)約型社會(huì)，是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。迫于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又不能以資源和環(huán)境為代價(jià)，特別在我國(guó)西部生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)。建立更多的自然保護(hù)地也是長(zhǎng)期發(fā)展的需求，而自然保護(hù)區(qū)的建立只注重了資源的保護(hù)而忽視了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這就要求尋求一種能在協(xié)調(diào)自然資源保護(hù)與發(fā)展實(shí)現(xiàn)雙贏的管理模式，其實(shí)這一模式對(duì)我們而言也許既熟悉又陌生，那就是“國(guó)家公園”。說對(duì)它熟悉是因?yàn)樗呀?jīng)是世界上通行的保護(hù)地形式;說它陌生是因?yàn)樵谖覈?guó)至今還沒有使用這種管理模式。

為什么選擇國(guó)家公園

國(guó)家公園在世界范圍早已不是一個(gè)新的話題，而對(duì)于中國(guó)，對(duì)于云南，這個(gè)名詞依然顯得新鮮而疏離。“國(guó)家公園”是全球自然保護(hù)體系的重要組成部分，但它不同于我國(guó)現(xiàn)行的嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)，也不同于完全開放的風(fēng)景名勝區(qū)或國(guó)家森林公園，是介于嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)與完全開放的旅游開發(fā)區(qū)之間的一種保護(hù)發(fā)展體系，始終堅(jiān)持以景觀資源保護(hù)和適度旅游開發(fā)為雙重任務(wù)的基本策略，是國(guó)家政府對(duì)某些在天然狀態(tài)下具有獨(dú)特代表性的自然環(huán)境區(qū)劃出一定范圍而建立的公園，屬于國(guó)家所有并由國(guó)家直接管理。主要管理目標(biāo)為保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)和自然地理景觀，并允許為適度開發(fā)提供游憩機(jī)會(huì)。

建立國(guó)家公園符合全球可持續(xù)利用的趨勢(shì)

云南省怒江州貢山縣野牛谷和高黎貢山賴茂瀑布。

盡管保護(hù)區(qū)長(zhǎng)期以來一直被認(rèn)為是生物多樣性保護(hù)的重要手段，但實(shí)際上，許多保護(hù)區(qū)并沒有得到真正意義上的保護(hù)，而且處于生物多樣性瀕臨滅絕的危險(xiǎn)境地，這在一定程度上是由于保護(hù)區(qū)傳統(tǒng)的自上而下的行政管理方法排斥當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)群眾，激化了保護(hù)與利用的矛盾。人們?cè)絹碓揭庾R(shí)到貧困、發(fā)展和環(huán)境間的復(fù)雜關(guān)系，促使人們探索聯(lián)系保護(hù)和發(fā)展的模式。國(guó)家公園是世界上通行并已被證明是行之有效的資源環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展模式，國(guó)家公園的建立能夠保護(hù)原生的自然環(huán)境和生物多樣性，并為國(guó)民提供游憩和學(xué)習(xí)場(chǎng)所，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)學(xué)術(shù)研究及國(guó)民環(huán)境教育。國(guó)家公園不僅是世界自然保護(hù)事業(yè)中的一項(xiàng)重要建設(shè)和基本設(shè)置，也是開展自然保護(hù)工作的重要基地。于是，許多世界上自然景觀優(yōu)美、生物多樣性豐富的地區(qū)，通過設(shè)立國(guó)家公園來協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展關(guān)系。通過保護(hù)與發(fā)展的結(jié)合，極大地促進(jìn)了生物多樣性的保護(hù)，帶動(dòng)了國(guó)際旅游業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，成功地從規(guī)劃和管理技術(shù)層面上解決了發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)的矛盾，做到了資源的持續(xù)利用。

國(guó)家公園有利于正確處理遺產(chǎn)地保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系

有保存完好的自然景觀才有風(fēng)景區(qū)，才有風(fēng)景旅游;有完好的自然遺產(chǎn)，才有長(zhǎng)盛不衰的遺產(chǎn)旅游;有旅游才能帶動(dòng)與其相關(guān)的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，遺產(chǎn)地是源，地方旅游經(jīng)濟(jì)是流，有源才有流。國(guó)家公園130多年的發(fā)展實(shí)踐證明，只有保護(hù)和保存好自然遺產(chǎn)真實(shí)性和完整性才能體現(xiàn)出它的科學(xué)文化價(jià)值，才能源源不斷地吸引需求者，從而帶動(dòng)區(qū)內(nèi)外旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并促進(jìn)地方相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。過去人們一直認(rèn)為環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一對(duì)不可調(diào)和的矛盾，而國(guó)家公園實(shí)踐證明事實(shí)并非如此，如黃石公園及其周邊優(yōu)美的自然風(fēng)光在吸引大批度假觀光游客的同時(shí)，也吸引了大批退休人員和旅游服務(wù)從業(yè)人員到周邊定居和工作。外來人口的持續(xù)增長(zhǎng)極大地促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐姆?wù)行業(yè)的發(fā)展，并為附近城鎮(zhèn)的居民提供了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。從事服務(wù)業(yè)的人員已占整個(gè)黃石國(guó)家公園從業(yè)人數(shù)的62%。目前黃石公園附近可以開發(fā)的國(guó)有森林的收入有83%是來自旅游和休閑資源非消耗型產(chǎn)業(yè)，而來自森林產(chǎn)品和畜牧業(yè)的總收入的只占11%。與傳統(tǒng)的資源消耗型產(chǎn)業(yè)相比，國(guó)家公園以保護(hù)好資源環(huán)境，促進(jìn)以旅游、休閑娛樂和服務(wù)業(yè)為主的非消耗型產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)顯然更具發(fā)展?jié)摿涂沙掷m(xù)性。

國(guó)家公園未來的發(fā)展前景

早在1998年云南省政府和美國(guó)大自然保護(hù)協(xié)會(huì)就計(jì)劃合作在滇西北建立國(guó)家公園，這一計(jì)劃在前幾年一直沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，直到2004年云南省政府政策研究室組團(tuán)專門針對(duì)美國(guó)的幾個(gè)國(guó)家公園進(jìn)行了考察，這次考察為國(guó)家公園在云南省的建立打下了基礎(chǔ)。2005年，云南省政府、迪慶州政府在美國(guó)大自然保護(hù)協(xié)會(huì)等國(guó)際組織的支持下，開展了碧塔海、屬都湖高原湖泊為案例的新的保護(hù)管理模式的研究。省政府在西南林學(xué)院成立國(guó)家公園研究室，負(fù)責(zé)技術(shù)層面的支持，并已計(jì)劃成立國(guó)家公園建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，作為國(guó)家公園建設(shè)管理的議事和決策機(jī)構(gòu)，有序推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)。2006年8月中國(guó)大陸第一個(gè)國(guó)家公園——香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園宣告成立。其實(shí)普達(dá)措國(guó)家公園只是即將浮出水面的“云南省國(guó)家公園體系”中的一支早荷。云南省政府構(gòu)想在滇西北地區(qū)先期建設(shè)三大國(guó)家公園。一是香格里拉國(guó)家公園， 包括了已開放的香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園， 和計(jì)劃中的香格里拉梅里雪山國(guó)家公園、香格里拉大峽谷國(guó)家公園; 二是麗江老君山國(guó)家公園; 三是怒江大峽谷國(guó)家公園。2007年，云南省政府工作報(bào)告的背景說明材料中，一份由省政府政策研究室撰寫的《關(guān)于國(guó)家公園的說明》引起各部門領(lǐng)導(dǎo)的注意。省政府政策研究室提出：“在滇西北地區(qū)建成第一批國(guó)家公園，把國(guó)家公園建設(shè)成為云南最美麗的生態(tài)旅游區(qū)和科考探險(xiǎn)基地，促成生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的多贏?！?/p>

目前國(guó)家林業(yè)局已批準(zhǔn)在云南省試行國(guó)家公園保護(hù)地管理模式，云南省政府也專門在云南省林業(yè)廳設(shè)立了國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)，有關(guān)國(guó)家公園的相關(guān)建設(shè)規(guī)范和立法工作也正在積極實(shí)施。云南省國(guó)家公園建設(shè)的下一步工作將結(jié)合云南省建立旅游經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省戰(zhàn)略和“七彩云南保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃”的實(shí)施，充分借鑒了國(guó)外國(guó)家公園保護(hù)管理模式的經(jīng)驗(yàn)，按照“嚴(yán)格保護(hù)、強(qiáng)化管理、合理開發(fā)、永續(xù)利用”的原則，以高水平的規(guī)劃為龍頭，建立健全保護(hù)、開發(fā)管理的法律法規(guī)體系和高效運(yùn)轉(zhuǎn)的管理機(jī)構(gòu)，形成地方政府、保護(hù)管理機(jī)構(gòu)、旅游經(jīng)營(yíng)企業(yè)和社區(qū)居民多方利益共享機(jī)制，探索出了一條在生物多樣性豐富、生態(tài)脆弱地區(qū)實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展并重，保護(hù)實(shí)施有力、發(fā)展不損壞資源與環(huán)境，人與自然和諧的可持續(xù)發(fā)展之路，成為集保護(hù)、科研、生態(tài)旅游、周邊社區(qū)可持續(xù)發(fā)展為一體的示范區(qū)。國(guó)家公園管理模式在云南試行成熟后，也可以向我國(guó)其它地區(qū)推行，特別是生態(tài)環(huán)境脆弱的西部地區(qū)。