社會影響評價視野下的怒江開發(fā)

于曉剛，云南省大眾流域管理研究及推廣中心主任，“綠色諾貝爾獎”之稱的戈德曼獎獲得者，菲律賓政府麥格賽賽獎獲得者。

怒江在21世紀(jì)初進(jìn)入了不平靜的年代。

我國啟動了西部大開發(fā)。中央和地方政府把“西電東送”作為體改+技術(shù)+資金+市場一體化整合推進(jìn)的模式。首先解決國企壟斷問題，把巨無霸中國電力公司資產(chǎn)拆解成為5家發(fā)電集團(tuán)和兩家電網(wǎng)集團(tuán)。讓其在市場上競爭博弈。這五兄弟旋即開始了瓜分水電資源：落差、壩址或整條江河。河流被簡單化為水能基地，怒江成為中國水電基地之一。

水電公司投入資金和技術(shù)，地方政府投入政策和國土資源（大部分靠低價向村民征地）。云南省主政的書記白恩培（貪官已判刑）在2004年云南省省委全會報(bào)告上要求云南省統(tǒng)一意志把水電為主的電力建成云南支柱產(chǎn)業(yè)。但電力市場在哪兒？該計(jì)劃認(rèn)為市場是可以創(chuàng)造的，云南一位副省長去廣州請求廣東政府為云南電力開放市場，甚至要求中央政府促廣東購電。然后在云南又號召多建水電支持廣東發(fā)展。（這為后來的產(chǎn)能過剩、水電站大量棄水埋下伏筆）當(dāng)然，這段時間也少不了大造輿論，國家戰(zhàn)略論、綠色能源論、水電脫貧論，以及西部大開發(fā)戰(zhàn)略機(jī)遇期的宏大敘事充斥在官方和非官方媒體上。

有關(guān)流域生態(tài)破壞和移民社會影響，邊疆少數(shù)民族自治問題卻很少被重視。云南山地占94%，壩區(qū)僅6%，而人口大多居住在河谷壩區(qū)。水電開發(fā)必然造成大量移民。另外三江并流地區(qū)河谷多為少數(shù)民族原住居民，這些不同文化、不同生產(chǎn)生活方式，權(quán)利意識幾無的人群將在大開發(fā)旗號下為水電公司讓路而背井離鄉(xiāng)。在改革開放二十年后，這么低廉的移民成本（包括低權(quán)利意識）和地方政府GDP沖動，真可謂極佳的戰(zhàn)略機(jī)遇。從水電開發(fā)的財(cái)務(wù)可行性研究來看成本效益足以支持上馬更多水電。從工程技術(shù)可行性研究來看西部山高谷深，多處壩址可建高壩大庫。然而，生態(tài)環(huán)境影響、社會影響、地質(zhì)地震風(fēng)險、水壩多個梯級開發(fā)其累積影響是否也可行？大量不確定性和無法預(yù)知的風(fēng)險，忽略還是事先防范？顯然，水電戰(zhàn)略機(jī)遇隱藏巨大危機(jī)。怒江十三級水電計(jì)劃就是在諸多不確定條件下出臺的。

為何保護(hù)怒江

我為何關(guān)注怒江？這與我研究流域管理有密切關(guān)系。1998年，作為云南社科院民族學(xué)研究人員，我在亞洲理工學(xué)院做有關(guān)流域管理方面博士論文，我一直希望把民族學(xué)與環(huán)境保護(hù)學(xué)結(jié)合。這年長江下游發(fā)大水，我進(jìn)入金沙江一帶做流域天然林和社區(qū)發(fā)展調(diào)查。

一系列問題展現(xiàn)在我面前：天然林商業(yè)性砍伐、林業(yè)財(cái)政、社區(qū)資源權(quán)屬，GDP導(dǎo)向的水電開發(fā)等等。因?yàn)辂惤泻Ａ饔騿栴}集中，筑壩蓄水為打造高原水鄉(xiāng)——麗江古城，淹沒了拉市海周邊農(nóng)田，失地農(nóng)民生存發(fā)展困難，上下游顯失環(huán)境公正。山區(qū)彝族水源林保護(hù)與壩區(qū)湖泊保護(hù)區(qū)沒有建立生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系，保護(hù)者和受益者成本效益倒置。拉市海濃縮了很多流域開發(fā)決策問題，我打算把論文調(diào)查點(diǎn)就設(shè)在拉市海，后來形成了拉市海參與式流域管理的項(xiàng)目。

我本來可以只專注于拉市海流域管理和完成我的博士論文，然而，中國西南流域大開發(fā)的迅猛趨勢使我如坐針氈。云南瀾滄江漫灣電站于1985年上馬，1996年建成發(fā)電，裝機(jī)容量125萬千瓦，當(dāng)時是中國西南最大的電站。2001年，漫灣電站運(yùn)營5年，被列為水電行業(yè)投資最省、效益最高的范例。但我也得知庫區(qū)生態(tài)災(zāi)害頻發(fā)，移民生存困難，大量社會遺留問題未獲解決。我向樂施會申請了調(diào)研經(jīng)費(fèi)走進(jìn)漫灣庫區(qū)。

我在亞洲理工學(xué)院讀博士期間除了學(xué)習(xí)環(huán)境管理知識，還特別關(guān)注了被稱為應(yīng)用社科前沿的“社會影響評價”。我還接觸到一份文件叫《世界水壩委員會報(bào)告》。這是個由多方利益代表組成的委員會，有政府、水電公司，科研部門、公民社會參與，經(jīng)過多年調(diào)研和大量案例分析得出結(jié)論的報(bào)告。報(bào)告最重要的觀點(diǎn)之一是“影響應(yīng)該與受益相當(dāng)”，水庫移民利益不應(yīng)該被剝奪。帶著這份報(bào)告和社會影響評價方法，我和社科院一位朋友在漫灣庫區(qū)一個月走訪了5個有代表性的受影響社區(qū)。收集到的信息和初步評估又反饋到當(dāng)?shù)乜h級政府（5套班子）。我們又用兩個月時間分析整理撰寫了180頁的漫灣水電社會影響評估報(bào)告。不久新華社內(nèi)參部記者把其濃縮為《國內(nèi)動態(tài)清樣》，呈現(xiàn)到時任總理的朱镕基的辦公室?？偫碇甘驹颇鲜≌纯讨纸鉀Q社會問題。后來得知這份報(bào)告的含金量是8千萬移民補(bǔ)償款（可能更多的含金量是報(bào)告的建議在2006年頒發(fā)的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》有所顯現(xiàn)）。庫區(qū)移民和政府都寫來了感謝信。

2002年底，我參加了在肯尼亞內(nèi)羅畢由聯(lián)合國環(huán)境署舉辦的水壩與可持續(xù)發(fā)展論壇。之后我和朋友翻譯了《世界水壩委員會報(bào)告——公民指南》，并由水利部內(nèi)部出版印刷，廣泛散發(fā)到云南一些水庫移民社區(qū)。一位搞漂流的老外在瀾滄江漂流時看到這本書激動得當(dāng)時就落淚，后來找到我表示敬意，說這條江有最壞的開發(fā)方式，但也有這本最好的“弱者的武器”。2003年國家環(huán)?？偩忠卜g出版了《世界水壩委員會報(bào)告》（簡稱《報(bào)告》），還聘我為審校。我以為出版?zhèn)鞑ミ@個《報(bào)告》，中國水電發(fā)展應(yīng)該走上正路。2010年我驚訝地發(fā)現(xiàn)這份報(bào)告還積壓在出版社倉庫中，據(jù)說原因是《報(bào)告》的傳播可能阻礙水電開發(fā)。

2003年初，怒江開發(fā)開始有了動靜。其實(shí)在2002年云南電力企業(yè)已成熱鍋螞蟻，被各大央企集團(tuán)分割和并吞著。2003年年頭，怒江的開發(fā)已經(jīng)見諸報(bào)端。華電集團(tuán)與云南省政府簽署了《關(guān)于促進(jìn)云南電力發(fā)展的合作意向書》。 年中云南華電怒江水電開發(fā)有限公司成立。這年全國各地被SARS病毒侵?jǐn)_，而云南避免了SARS卻受水電熱灼烤。水電開發(fā)與江河保護(hù)的天平明顯失衡。

不過也有兩件事為天平的保護(hù)一端加碼，一件是7月份，三江并流申請世界自然遺產(chǎn)成功，作為環(huán)保人我們都很高興，既然申請了世界自然遺產(chǎn)就有責(zé)任保護(hù)。另一件是9月正式實(shí)施的《環(huán)評法》，雖然《環(huán)評法》沒提到社會影響評價，但已有一點(diǎn)公眾參與內(nèi)容。我們NGO可以進(jìn)一步參與決策過程，保護(hù)怒江自然遺產(chǎn)。

在8月初，綠色流域和云南大學(xué)共同組辦了漫灣環(huán)境與社會影響評價匯報(bào)會。參會有80人，參會單位除國家環(huán)保總局、省委、省政府研究室、電站所在地市的發(fā)改委，華能集團(tuán)（漫灣電站），還有自然之友、綠色和平及湄公河觀察民間組織。我負(fù)責(zé)介紹漫灣社會影響，云南大學(xué)學(xué)者負(fù)責(zé)介紹環(huán)境影響。會上我極力推介《世界水壩委員會報(bào)告》，希望建立一個網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)流域開發(fā)更加可持續(xù)。

8月14日《怒江中下游流域水電規(guī)劃報(bào)告》（兩庫十三級開發(fā)方案）提交國家發(fā)展與改革委員會評審。環(huán)保部門官員提請發(fā)改委等待9月1日《環(huán)評法》正式實(shí)施后專項(xiàng)審議。9月3日北京傳出消息，在有關(guān)怒江開發(fā)專家座談會上一些專家和NGO人士反對怒江開發(fā)。

由于年初SARS事件媒體噤聲導(dǎo)致事態(tài)擴(kuò)大的教訓(xùn)，這時有關(guān)怒江開發(fā)的不同聲音開始在媒體出現(xiàn)。綠色流域決定利用國慶長假驅(qū)車考察怒江峽谷。在考察過程中我們得知國家環(huán)?？偩纸庹袢A局長和保護(hù)司司長楊朝飛考察怒江，云南省徐省長陪同。我立即與楊朝飛聯(lián)系，得知解局長也希望聽取地方NGO的聲音，我們就約定在貢山見面。不料因云南發(fā)生礦難，解局長不得不縮短行程，會見被取消。

但是，在這一次的考察中，我們在怒江的一些壩址，特別是怒江峽谷內(nèi)對植被類型、地貌險要、地質(zhì)脆弱、河流美景、風(fēng)土人情等拍攝了大量圖片。我們還與怒江傈僳族自治州州長、旅游局長和發(fā)改委官員見面座談。我介紹了國際上大壩建設(shè)的新趨勢：環(huán)境和社會的可持續(xù)性。介紹了世界遺產(chǎn)地發(fā)展旅游一些成功案例。我對州長說，怒江已經(jīng)獲得世界自然遺產(chǎn)的桂冠，等于已經(jīng)獲得博士答辯資格，保護(hù)好了可以獲得可持續(xù)發(fā)展博士學(xué)位。開發(fā)水電頂多只是個工程碩士，將丟失更有價值的學(xué)位。州長笑笑回應(yīng)：身不由己。

應(yīng)北京環(huán)保NGO邀請，綠色流域10月至年底做了多場有關(guān)怒江和瀾滄江水電與環(huán)保的講座。11月又與綠家園、自然之友等NGO一同參加由泰國組辦的60個國家NGO參會的國際河流大會。會上60國NGO代表簽署了請求聯(lián)合國教科文組織關(guān)注怒江開發(fā)的聯(lián)署信。12月初與泰國和緬甸NGO草擬聯(lián)署信懇請溫家寶總理關(guān)注怒江開發(fā)對下游薩爾溫江流域的影響。這封信遞交中國駐曼谷使館，并被《曼谷郵報(bào)》報(bào)道，泰國時任總理他信回應(yīng)記者：相信中國作為一個負(fù)責(zé)任的大國不會做出公民社會所指的事。

2004年1月初，綠色流域與中國社會科學(xué)院環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展中心及四個研究組織合作，在社科院大樓舉辦了“水電工程的經(jīng)濟(jì)，社會和生態(tài)環(huán)境影響”研討會。參會者不僅有社科研究人員，也邀請NGO和媒體參加。會議成果豐盛：出版會議論文《科學(xué)發(fā)展觀與江河開發(fā)》（社科院鄭易生先生主編），包括哲學(xué)思考，決策程序，開發(fā)方式，具體項(xiàng)目社會影響，環(huán)境影響分析水電發(fā)展，內(nèi)容很豐富，成為水電慎建派的一個指南。2月份，媒體組團(tuán)訪問怒江（之后綠家園組織了“江河十年行”，每年訪問怒江）。NGO與科學(xué)界、媒體界建立互聯(lián)關(guān)系；主持會議的社科院兩位鄭教授總結(jié)了會議，會議紀(jì)要通過社科內(nèi)參呈國家領(lǐng)導(dǎo)人閱。民間社會與科學(xué)界雙贏：民間話語得到科學(xué)提升和增強(qiáng)，社科對象從抽象原理轉(zhuǎn)入到可持續(xù)發(fā)展的真問題。之后這種合作雙贏局面一直維系。

在云南，對白恩培書記水電作為經(jīng)濟(jì)支柱特別是開發(fā)怒江的決策，一些民主黨派有看法。綠色流域主動與民盟聯(lián)系，共同草擬在2004年3月政協(xié)會議的建議案。政協(xié)會議是為了聽取各黨派的意見，過去多是支持或彌補(bǔ)政府決策的建議，但這次與白書記意見相左的建議案在大會發(fā)言，被收入政協(xié)提案。第二天《中國政協(xié)報(bào)》大幅進(jìn)行了報(bào)道。

這些倡導(dǎo)活動推動了我國領(lǐng)導(dǎo)人對怒江慎重決策。溫家寶總理在國家發(fā)改委上報(bào)的怒江開發(fā)計(jì)劃書上指示：“對這類引起社會高度關(guān)注，且有環(huán)保方面不同意見的大型水電工程，應(yīng)慎重研究、科學(xué)決策?！?/p>

2004年，當(dāng)水電專家、政府官員與環(huán)保界人士就怒江流域保護(hù)還是大型水電開發(fā)爭議不休時，當(dāng)?shù)卮迕衲瑹o語。他們對水電開發(fā)和移民計(jì)劃并不知情。對政府說發(fā)電之時就是怒江人民幸福之日，以及環(huán)保人說的環(huán)境和社會影響都半信半疑。綠色流域在5月份，協(xié)助怒江兩個潛在移民村村民14人訪問了漫灣電站移民村。沒有得到土地賠償?shù)穆骋泼駵S為拾荒者搶拾垃圾的場景令怒江人震驚。他們回去后把了解到的情況告知了怒江其他村民，引起極大反響。這不僅促進(jìn)了漫灣遺留問題的解決，也促進(jìn)了云南新移民政策出臺，移民補(bǔ)償從漫灣人均5千提到人均約8萬。訪問過程被環(huán)保人史立紅拍成錄像《怒江之聲》廣為傳播。

中國媒體和外國媒體對西南水電（包括怒江）開發(fā)與環(huán)境影響表現(xiàn)出井噴似的關(guān)注。幾乎一個星期就有一家報(bào)紙或雜志采訪或需要了解綠色流域的觀點(diǎn)，我們也熱情接待所有前來的媒體記者。我們知道許多媒體是承擔(dān)壓力和風(fēng)險報(bào)道怒江的。而我們也需要把所了解的問題、理論分析和民間詮釋通過媒體告知公眾。

2003年底，CCTV新聞?wù){(diào)查欄目找到我，請我和攝制組一起去怒江，他們希望拍攝一部20年之后才能解禁的紀(jì)錄片（攝制組認(rèn)為或許多年后解禁，還可以告訴后人，怒江開發(fā)有不同聲音）。我還為這種悲觀精神說服了。超出預(yù)料，2004年3月兩會期間竟然播出了《怒江的選擇》，成為兩會焦點(diǎn)之一。

2003年至2006年民間揭示水電環(huán)境和社會風(fēng)險的報(bào)道約百余篇。媒體多是外省來的，云南媒體已全被“打招呼”。2004年，怒江開發(fā)被列為國內(nèi)廣受關(guān)注事件第九位。媒體放大了民間聲音，盡管這些報(bào)道也都力求政府、水電開發(fā)商和NGO的輿論平衡。綠家園汪永晨和中青報(bào)張可嘉組織的每月一次記者沙龍使得許多在京媒體關(guān)注水電并獲得報(bào)道線索和方法。《人民日報(bào)》《中國青年報(bào)》《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》《國際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》《南風(fēng)窗》《南方周末》《新京報(bào)》都有大篇幅的報(bào)道?！吨型鈱υ挕诽峁┝艘恍I(yè)性且中英雙語的江河環(huán)境報(bào)道。有些報(bào)道的時間十分關(guān)鍵，為中央決策提供了契機(jī)。

話語、權(quán)力和NGO參與

至今，水電和環(huán)保的輿論硝煙還沒有散去。在“西部大開發(fā)”和“西電東送”水電強(qiáng)勢“輿論炮轟”下，許多似是而非的水電話語和敘事成為政策或?yàn)檎叩闹?。如“怒江發(fā)展的唯一出路是水電”，據(jù)說2003年在怒江州，每一個部門都要出一篇文章從職能部門角度論證“唯一出路”。可見水電挾持了怒江地方政府決策。再如，那時人民常常聽到，每一條江河都應(yīng)該發(fā)電，為什么要留一條自由流淌的江河，讓水白白浪費(fèi)？（順便提及一下，仇和書記（貪官已被雙規(guī)）也有類似言論，云南的水都流到國外了，大中小水庫要蓄起來）。能源增長必須超前，能源安全經(jīng)濟(jì)才安全，社會才安定。中國水電資源世界最優(yōu)，目前已開發(fā)占可開發(fā)量比例還很低。中國水電技術(shù)成熟。只有水電是可以大規(guī)模商業(yè)開發(fā)的可再生能源。是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長，資源節(jié)約環(huán)境友好最正確的選擇。水電開發(fā)可是使移民脫貧致富，創(chuàng)建和諧社會。這些話語以斬釘截鐵的語氣不容商榷和反思，并由科學(xué)或工程專家的口中涌出，為決策論證合理性并合法化。通過學(xué)術(shù)專家和職能部門技術(shù)官僚，學(xué)術(shù)話語和決策行動被精巧設(shè)計(jì)，把還在探索中的假說或預(yù)設(shè)情景變成需要統(tǒng)一各界各級意志的戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃。再補(bǔ)充一些支持決策的文件如環(huán)境影響評價、地震安全評價等（出錢搞定，特別通過紅頂評價機(jī)構(gòu)）。萬事具備，東風(fēng)強(qiáng)勁，白恩培披袍掛帥發(fā)號施令黨政統(tǒng)一意志把水電培育為云南支柱產(chǎn)業(yè)。地方宣傳部門對決策的大力宣傳和屏蔽其他聲音也是程序所需。這可以使（可能還是值得商榷的）一些發(fā)展路線和項(xiàng)目合法化、合理化并內(nèi)化為每個人認(rèn)知。

民間組織如何參與決策過程？決策場域是被決策者控制的。決策場中專家和官員早已熟悉，邀請誰和拒絕誰常常內(nèi)定。決策內(nèi)容也已經(jīng)劃定，哪些突顯及哪些隱去。背后是利益趨使，過程是權(quán)力運(yùn)行。

法國哲學(xué)家?？普J(rèn)為，政策運(yùn)作可以看作“政治技術(shù)”，植根于公民、專家和政治權(quán)威之間的權(quán)力關(guān)系，他認(rèn)為政策不是不能改變。倡導(dǎo)政策改善，民間組織從常識出發(fā)去構(gòu)建民間話語，小米加步槍與御用專家抗戰(zhàn)。

民間話語如：發(fā)電只是河流十多種功能的一種，每種功能都滿足某些需求，如生態(tài)需求，生物需求，沿河人類生產(chǎn)生活需求等。幾千年河流流淌沒有發(fā)電不是也孕育和維持中華文明和綠水青山？這算白白浪費(fèi)嗎？能源充足不一定經(jīng)濟(jì)就安全，能源成為中東一些國家“資源詛咒”。經(jīng)濟(jì)發(fā)展正朝著低耗能模式發(fā)展，我省高耗能產(chǎn)業(yè)在轉(zhuǎn)型和萎縮，水電產(chǎn)能過剩大量棄水，因此留下一條自由流淌的河流，讓其生機(jī)勃勃，發(fā)揮多種生態(tài)功能就有其合理性，況且怒江是世界自然遺產(chǎn)部分，國家和百姓有責(zé)任保護(hù)。大量投入水電，破壞了河流生態(tài)，而結(jié)果是過剩，豈不真正浪費(fèi)？水電為主的能源支柱產(chǎn)業(yè)，意味著需要建更多的煤電調(diào)峰填谷，省內(nèi)溫室氣體排放大增，這個支柱產(chǎn)業(yè)還清潔綠色嗎？中國不僅水電資源，風(fēng)能和太陽能資源也極為豐富，比水電受可開發(fā)量的限制還少，且技術(shù)成熟度不亞于水電。而且，其環(huán)境和社會影響比水電更小。水電并不一定能讓移民脫貧致富，大量案例證明搬遷后，如果沒有保護(hù)他們權(quán)利的移民政策，移民失去生計(jì)生活更加困難。

僅僅在媒體上隔空喊話還不夠，進(jìn)入決策場域才能與對手對話談判。2004年10月北京舉辦聯(lián)合國水電與可持續(xù)發(fā)展研討會。云南水電庫區(qū)的5位移民代表在綠色流域協(xié)助下注冊參會。有金沙江和瀾滄江的代表，怒江代表被當(dāng)?shù)卣刂?。參會移民彬彬有禮，利用每一個有限機(jī)會與學(xué)者、官員、水電老總交流對話，理性提問和質(zhì)疑移民政策，要求落實(shí)中央給的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、表達(dá)權(quán)。受到國內(nèi)外與會者關(guān)注。會議內(nèi)容從水電輝煌業(yè)績展示被引入如何更實(shí)際地解決水電開發(fā)社會環(huán)境影響。我與華電老總賀恭（主持怒江開發(fā)）在論壇上見面，我的演講水電社會影響評價和公眾參與受到聽眾歡迎。全國人大環(huán)資委委員中國水利水電科學(xué)研究院副總工何少苓女士，過來打招呼，說你的觀點(diǎn)很好，來的移民代表很有水平。這次移民參加聯(lián)合國的專業(yè)大會，在國內(nèi)創(chuàng)造了歷史。重要的是達(dá)到了雙贏局面，中國政府表現(xiàn)了寬容，移民得到發(fā)聲機(jī)會。開幕式中國政府代表沒有一句談及水電移民問題，但閉幕式政府代表不斷強(qiáng)調(diào)搞好移民工作的重要性。移民的聲音也通過媒體報(bào)道出來了。中國河網(wǎng)等幾家NGO 共同起草了關(guān)于水電開發(fā)重視環(huán)境社會影響的NGO聲明，獲得了15分鐘宣讀。之后，水電移民的利益和權(quán)利在政策變化中逐步得到一定增加。

其他參與決策的例子還有：2009年中，綠色流域應(yīng)發(fā)改委能源研究所邀請參加“水電開發(fā)管理咨詢會議”，再次強(qiáng)調(diào)水電開發(fā)社會影響評價的必要性。在決策者周圍有一些極高責(zé)任感且可以影響決策的專家，與他們合作，效果倍增。2009年初，國務(wù)院參事“私訪”怒江，我詳細(xì)介紹了水電對少數(shù)民族文化和權(quán)利影響，回去后參事直接向總理匯報(bào)。2011年底，綠色流域陪同地質(zhì)地震專家徐、孫二老（近80高壽）考察怒江水電壩址地質(zhì)條件和地震風(fēng)險。專家寫報(bào)告給溫家寶總理，溫總理批示水利部、云南省政府深入研究地質(zhì)地震問題，慎重決策。2014年，綠色流域通過全國政協(xié)委員王名提交《關(guān)于西部水電開發(fā)應(yīng)保障少數(shù)民族權(quán)利的建議案》，被列入全國政協(xié)提案。

水電還是國家公園：怒江選擇

怒江州早在“十五”規(guī)劃時就把生態(tài)旅游作為最主要的開發(fā)思路，以配合“三江并流”世界自然遺產(chǎn)申報(bào)。2003年由于水電資本來襲，并自上而下推行，旅游開發(fā)只好讓路。水電開發(fā)計(jì)劃雖然宣傳可帶來GDP大幅增長和大筆稅收，但因其不可避免的大規(guī)模環(huán)境改造和社會影響及地質(zhì)地震風(fēng)險，以及決策過程缺乏透明和公眾參與，受到NGO質(zhì)疑和廣泛社會關(guān)注而被國務(wù)院總理叫停。這一停轉(zhuǎn)眼十多年。2016年年初，云南省新書記李紀(jì)恒在多次考察怒江州之后，提出了開發(fā)怒江大峽谷國家公園和扶貧脫貧攻堅(jiān)思路。這一思路在云南省兩會上得到支持。據(jù)報(bào)道，李紀(jì)恒書記要求“將怒江州規(guī)劃為一個或多個國家公園，用足用活國家公園政策”，省政府更提出“要以高端化、國際化、特色化為方向，以打造世界級旅游目的地為目標(biāo)，從旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革入手，實(shí)施好怒江脫貧攻堅(jiān)旅游建設(shè)發(fā)展規(guī)劃”。正在云南省作出國家公園抉擇之時，媒體透露國家發(fā)改委能源局《水電發(fā)展“十三五”規(guī)劃（征求意見稿）》中，怒江水電再次進(jìn)入重點(diǎn)水電發(fā)展之列。

自然之友、綠色流域和綠家園就此造訪能源局并與官員對話。能源局強(qiáng)調(diào)他們將再次上報(bào)怒江水電計(jì)劃，由國務(wù)院作出決定。他們認(rèn)為怒江要脫貧致富最好的方法就是搞水電開發(fā)。但能源局又承認(rèn)沒有辦法強(qiáng)求，如果云南省和怒江州放棄大水電一心一意開發(fā)國家公園。

怒江峽谷再起迷霧。