淮河干流行洪區(qū)調整和建設工程灘地只征不轉方式探討

姜健俊　楊　斌

淮河干流行洪區(qū)調整和建設工程灘地只征不轉方式探討

姜健俊楊斌

一、項目背景

淮河干流現(xiàn)有行洪區(qū)17處，均分布在淮河干流中游兩岸，總面積1295.1km2，其中耕地121.5萬畝，區(qū)內人口59.04萬人，這些行洪區(qū)的啟用標準一般較低，約為4~18年一遇。行洪區(qū)為淮河流域所特有，是淮河干流泄洪通道的一部分，是防御標準內洪水的重要手段，當淮河灘槽泄洪能力不足時用于增加泄洪能力。行洪區(qū)的頻繁使用對該地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展造成嚴重影響，已不能適應全面建設小康社會的要求。為此，進一步治理淮河將淮河干流行蓄洪區(qū)調整和建設工程作為重要工程實施，該工程將淮河干流的部分行洪區(qū)通過堤防退建調整為防洪保護區(qū)，原行洪區(qū)內約有土地9萬畝（其中耕地7.5萬畝）退為河灘地，如此大量的土地征收是制約工程立項的重要因素。退為河灘地的這部分耕地防洪標準雖有所降低，但還有一定的耕種價值。為充分節(jié)約和保護土地資源，最大程度保護群眾利益并盡可能降低工程投資，對退為灘地的土地征收和利用方案進行研究十分必要。

二、退為灘地的土地洪水上灘頻率分析

根據(jù)淮河流域農(nóng)作物的生長期特點，6月11日至10月31日一般種植生產(chǎn)周期短的蔬菜類經(jīng)濟作物，11月1日至次年6月10日為小麥的生長收割期。選取淮干王家壩、正陽關、峽山口、吳家渡、小柳巷等代表站，分析全年、6月11日至10月31日、11月1日至次年6月10日各站點洪水上灘頻率，成果見表1?；春痈闪餮雌诤樗蠟╊l率為1.3～1.9年一遇；非汛期洪水上灘頻率為5.4～15.8年一遇。

根據(jù)淮干各站分期不同頻率水位、河道比降，推算出淮干行洪區(qū)所在位置的分期頻率水位，結合這些行洪區(qū)灘地高程和退為灘地的土地高程，推求洪水上灘頻率?；春痈闪靼霾褐粮∩蕉涡泻閰^(qū)調整和建設工程中的臨北段行洪區(qū)汛期洪水上灘頻率約為1.7年一遇，非汛期洪水上灘頻率約為8.7年一遇；花園湖行洪區(qū)汛期洪水上灘頻率約為1.7年一遇，非汛期洪水上灘頻率約為5.5年一遇；香浮段行洪區(qū)汛期洪水上灘頻率約為1.9年一遇，非汛期洪水上灘頻率約為14.8年一遇。通過行洪區(qū)退為灘地的土地上灘頻率分析，這部分土地在非汛期具有一定的種植價值。

三、退為灘地的土地征收方案比選

在我國現(xiàn)有的土地征收政策制度框架下，淮河干流行洪區(qū)調整和建設工程灘地可以采用的征收方案大體有三種：“永久征收”“只征不轉”和“淹一次補一次”方案?！坝谰谜魇铡本褪菍⑼藶闉┑氐耐恋卣鳛閲胁⑥D為水利工程用地，是目前水利工程通常使用的方式，優(yōu)點是土地征收后權屬明確，有利于工程運行管理，缺點是減少耕地數(shù)量大，占補平衡困難；“只征不轉”就是對退為灘地的土地征收為國有，但土地的利用類型不變，原來是耕地的繼續(xù)耕種，優(yōu)點是最大限度地保護了耕地，缺點是這部分土地承擔耕種和行洪二元功能，將帶來一系列矛盾；“淹一次補一次”就是對退為灘地的土地行洪一次，補償一次。優(yōu)點是不需要調整土地權屬，缺點是核算行洪損失的成本大，補償資金也難落實。

綜上所述，從保護耕地、節(jié)省工程投資的角度出發(fā)，“只征不轉”方案明顯優(yōu)于“永久征收”方案，相對于“淹一次補一次”方案容易操作。只要制定好配套的政策措施，處理好河道灘地耕種和行洪之間的關系，“只征不轉”方式在河道堤防治理工程中的應用前景十分廣泛。

四、國內建設用地“只征不轉”方式實踐情況

工程建設用地實行“只征不轉”方式，是我國實行土地用途管理制度，嚴格控制農(nóng)用地轉為建設用地的新舉措。但是這種方式具體如何操作，在我國現(xiàn)有的法律法規(guī)中找不到明確的規(guī)定。近些年，有些?。ㄊ校┑貐^(qū)進行過一些有益的探索實踐，如2011年湖北省武漢市在國土資源部“惠民生促進科學發(fā)展守紅線堅持數(shù)質并重”為主題的“雙保工程行動”中，對城市公園、城市綠帶以及重金屬中、輕度污染范圍內的生態(tài)修復，在完成耕地補充后，采取“只征不轉”方式辦理土地征收審批，只對建筑物占地部分組織農(nóng)用地轉用報批資料上報國務院審批，其他部分保留林地、草地、水面等用地性質；云南省楚雄州在旅游開發(fā)項目中，考慮到該項目占用土地較小，采取征收、租用或只征不轉等方式辦理用地手續(xù)；重慶市在農(nóng)村中小水電開發(fā)項目中，通過土地儲備、用地只征不轉、稅費減免等優(yōu)惠政策，大力實施農(nóng)村水電工程；廣州市在萬畝果園濕地保護區(qū)土地征收中采取“只征不轉”的方式，為城市規(guī)劃區(qū)范圍內成片用于生態(tài)、農(nóng)業(yè)用途的非建設用地依法定權限按原用途征收為國有，不占用廣州市建設用地規(guī)模和年度土地利用計劃指標，這一方式既有利于加強對中心城市生態(tài)綠地的保護，又有效地解決特大城市中心城區(qū)用地規(guī)模不足的難題；國家發(fā)改委在“黃河下游近期防洪工程可研報告的批復”中提出，淤背區(qū)工程建設采取“只征不轉”方式，這是在綜合考慮到近期黃河下游防洪工程建設（包括用地規(guī)模較大）的必要性與沿黃地區(qū)可開墾土地資源短缺矛盾的情況下，解決耕地占補平衡問題的一個新措施，其根本目的是在滿足工程建設用地的條件下，不減少或盡量少占耕地數(shù)量，復墾后的土地質量不降低，以確保被征地農(nóng)民生活水平不降低，實現(xiàn)黃河下游沿黃地區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

表1　淮干各站洪水上灘頻率成果表

五、應用“只征不轉”方式需要解決的問題思考

（1）應用“只征不轉”方案，要明確退為河灘地土地的管理責任主體及權限。按照《中華人民共和國物權法》第五十七條“履行國有財產(chǎn)管理、監(jiān)督職責的機構及其工作人員，應當依法加強對國有財產(chǎn)的管理、監(jiān)督，促進國有資產(chǎn)保值增值，防止國有財產(chǎn)損失；濫用職權，玩忽職守，造成國有財產(chǎn)損失的，應當依法承擔法律責任”。“只征不轉”的土地所有權由集體土地轉變?yōu)槿袼?，為了確保土地的耕種性質不改變，同時又要協(xié)調好灘地種植不得影響河道行洪，因此需要明確退為河灘地土地的管理責任主體及權限。

（2）國土和農(nóng)業(yè)部門要加強退為河灘地土地的使用監(jiān)督，確保土地的農(nóng)用地功能不喪失，要大力推進集約化種植，提高土地產(chǎn)出率和優(yōu)化種植結構，減少洪水風險和損失。河道管理部門加強退為河灘地土地的使用管理，保證灘地實現(xiàn)通暢行洪的功能，通過當?shù)卣畢f(xié)商與耕種農(nóng)民（或村委會）簽訂好耕種及工程日常管理委托協(xié)議，明確耕種方式、經(jīng)營期限、履約保證、獎罰條款以及防汛責任與義務等，并加強協(xié)議執(zhí)行的監(jiān)督檢查工作。

（3）建議在行蓄洪區(qū)調整與建設工程實施過程中，對只征不轉方式開展后續(xù)調查研究，跟蹤只征不轉后土地耕種和耕種農(nóng)民的組織管理，從有利于水利工程的安全管理、有利于土地的有效利用、有利于糧食生產(chǎn)、有利于保障人民群眾的切身利益等方面出發(fā)，總結實施經(jīng)驗、存在的問題及對策等，進一步完善“只征不轉”方案，為主管部門制定相關政策和其他類似工程提供支持■

（作者單位：淮河水利委員會233001淮河工程有限公司233001）