戶籍撕裂城市

賀宇昊+聶日明

限購令以來，各地方政府以戶籍作為主要篩選工具，對戶籍與非戶籍人口區(qū)別對待，戶籍重回到社會管理的中心位置。戶籍這一身份導(dǎo)致的權(quán)利和享受公共服務(wù)的差異，正在撕裂大城市

為市民提供公共服務(wù)是政府的義務(wù)。中國設(shè)立戶籍制度以后，勞動力在區(qū)域間的流動很少，戶籍成為市民獲得公共服務(wù)的依據(jù)，從養(yǎng)老、醫(yī)療、教育，到結(jié)婚登記、評職稱、辦理證件，城市通過戶籍來排斥非戶籍人口享受公共服務(wù)，戶籍逐漸演化成身份的標(biāo)識。

將身份作為能否享受特定服務(wù)的依據(jù)廣泛存在于當(dāng)前的城市管理。城市是一個大俱樂部，提供的公共物品包括教育、交通、醫(yī)療等，這個俱樂部的“會員卡”就是城市的戶籍。當(dāng)公共服務(wù)的供給落后的情況下，戶籍人口會有權(quán)益被侵占的感受，產(chǎn)生排斥外來人口的情緒，而公共服務(wù)質(zhì)量的差異導(dǎo)致戶籍“含金量”的不同，也刺激了對非戶籍人口的歧視，這兩者使得城市內(nèi)部出現(xiàn)了嚴(yán)重的族群對立。

新晉戶籍人口的角色

獲得戶籍的渠道主要有兩個：戶籍人口的新生兒落戶和外來人口落戶。以上海為例，我們將在上海出生且落戶的人稱為“本土上海人”，將在外地出生、而后經(jīng)過努力取得上海戶籍的人稱之為“新上海人”。作為新晉俱樂部成員，新上海人有兩種角色：改革推動者和體制維護(hù)者。相對于本土上海人，新上海人經(jīng)歷過“進(jìn)入俱樂部”的艱辛。這種艱辛使得他們對于戶籍制度的不公平性認(rèn)識更深，有意愿去推動戶籍改革。另一方面，新上海人已經(jīng)成功躋身俱樂部，成為了體制的既得利益者，他們有維護(hù)現(xiàn)有體制的主觀動機(jī)。那么在新上海人身上，到底哪種角色更突出呢？

義務(wù)教育是城市提供的諸多公共物品中最重要的一個，也是很多外來人口申請戶籍、辦理居住證的主要原因，是否支持“限制外地孩子上學(xué)的政策”可以度量新上海人更傾向于哪種角色。上海金融與法律研究院于近期組織了“上海社會認(rèn)知調(diào)查”，采用分層、四階段和空間抽樣等隨機(jī)抽樣方法，對上海的七個區(qū)縣進(jìn)行調(diào)查，回收1138份有效問卷。

在“您覺得上海目前限制外地孩子上學(xué)的政策是否合理”的問題中，選擇1表示非常不合理，選擇7表示非常合理，隨著數(shù)字的增加合理程度依次增大。我們比較了四個不同身份的群體對于外地孩子在上海入學(xué)問題的看法，分別有175個上海臨時居住證持有者、127個上海居住證持有者、134個新上海人、492個本土上海人回答了該問題。上海臨時居住證持有者、上海居住證持有者、新上海人、本土上海人回答該問題的均值分別為2.15、2.42、3.42和4.13。也即是說有戶籍的上海人更認(rèn)同限制外地孩子入學(xué)的政策。

而從結(jié)果分布上看，上海臨時居住證持有者中僅有1.1%認(rèn)為限制外地孩子入學(xué)的政策“非常合理”;上海居住證持有者認(rèn)同該政策的比例略有上升，但僅有3.5%選擇了“非常合理”。與此形成對照的是，新上海人中有9.7%選擇了“非常合理”，本土上海人中選擇“非常合理”的比例更是達(dá)到16.7%。

從均值和分布中可以看出，獲得戶籍使得新上海人對于“限制外地孩子上學(xué)政策”的支持程度產(chǎn)生了明顯的變化。持居住證的群體中，超過50%都認(rèn)為此政策“非常不合理”;然而在新上海人中，這個比例僅有不到30%;其均值和分布，更接近本土上海人，而非未獲得戶籍的持有上海居住證群體。

相較于本土上海人，新上海人的確對于上海公共服務(wù)的“俱樂部化”更顯反感，但這種反感無法抵消他們作為既得利益者維護(hù)既有體制的傾向。新晉俱樂部成員的角色更多的是體制維護(hù)者，而非改革推動者。

戶籍的俱樂部效應(yīng)，不僅讓已獲會員資格的人自動進(jìn)入角色，還會讓有能力落戶的群體提前代入角色。調(diào)查共有631個非上海戶籍人口，其中有99人認(rèn)為自己在上海落戶的可能性較大，這個群體，可以理解為下一波新上海人。當(dāng)我們查看這個群體對于限制外地孩子上學(xué)政策的評價，有32.3%選擇了“非常不合理”， 9.7%選擇了“非常合理”。也就是說，這部分人的評價分布已經(jīng)十分接近新上海人，而與持居住證人群大相徑庭。高落戶期望人群，在得到戶籍前，已經(jīng)將自己提前代入了上海戶籍人口的角色。限牌限行等政策，也存在著同樣的現(xiàn)象?！盁o車但想買滬牌車”的人，贊同“禁止外地車牌進(jìn)入上海”的比例與“有車且滬牌”的人群相同，明顯高于“有車且外牌”和“無車但想買外牌車”的人群。

真實(shí)的俱樂部理論

提供公共服務(wù)需要成本，政府通過何種機(jī)制提供公共服務(wù)是學(xué)術(shù)界持續(xù)不衰的研究內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·布坎南定義了一種“俱樂部物品”，通過個人的自愿結(jié)社而形成的俱樂部，其提供的可排他性公共物品是一種最優(yōu)配置。這是一種非純公共品，介于私人物品與純公共物品之間，既擁有私人物品的對外排他性，又擁有純公共物品的非競爭性，如圖書館、學(xué)區(qū)、交通等。個人通過以腳投票，依據(jù)自身的志趣和偏好，組建并選擇俱樂部，解決了公共選擇的問題。

無獨(dú)有偶，經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂布特的“用腳投票”也有相近的描述，個人選擇居住地的過程把人口從空間上劃分為相同愛好的“俱樂部”，可以很好地理解富人區(qū)、優(yōu)勢學(xué)區(qū)等現(xiàn)象。

然而，上海作為一個城市，并不是一個俱樂部。不管是布坎南還是蒂布特的解釋，會員都在享受俱樂部里的公共服務(wù)的同時，也承擔(dān)了全部的成本。上海戶籍人口所享受的公共服務(wù)并不只由他們自己承擔(dān)成本，沒有享受全部公共服務(wù)的非戶籍常住人口也替他們承擔(dān)了很多成本。

特大城市城鎮(zhèn)職工眾多，養(yǎng)老的歷史負(fù)擔(dān)很重。2015年底，上海退休職工366萬人，幾乎全是戶籍人口，但在職繳納職工基本養(yǎng)老的934萬人里，有一半以上是非戶籍人口，其個人與單位繳納保險費(fèi)超過900億元。上海的養(yǎng)老賬戶赤字，也是在2011年開始政府強(qiáng)制非戶籍人口繳納社保后，才扭虧為盈。上海非戶籍人口對上海稅收增長也是居功至偉。

非戶籍人口承擔(dān)了會員的義務(wù)，但卻無緣享受會員的權(quán)利。城市在享受了非戶籍人口帶來的好處的時候，卻無視他們子女的教育，前述調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，至少有20%的非戶籍常住人口的子女沒有在上海接受義務(wù)教育。對這些地方政府來說，最好的結(jié)果就是非戶籍人口繼續(xù)為城市做貢獻(xiàn)，但城市里的公共服務(wù)非戶籍人口一樣都不要享受。

近十幾年，戶籍制度不斷消亡，大城市也逐步放開外來人口義務(wù)教育入學(xué)的限制。但限購令以來，各地方政府以戶籍作為主要篩選工具，對戶籍與非戶籍人口區(qū)別對待，戶籍重回到社會管理的中心位置。車牌登記等領(lǐng)域也開始引入戶籍、居住證作為前置條件。這恐怕不是個好現(xiàn)象：戶籍這一身份導(dǎo)致的權(quán)利和享受公共服務(wù)的差異，正在撕裂大城市。這值得我們警惕。

作者賀宇昊為上海金融與法律研究院研究助理，聶日明為上海金融與法律研究院研究員