論立法精細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)現(xiàn)路徑〔*〕

○ 郭　躍

(東南大學(xué)　法學(xué)院， 江蘇　南京　211189)

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論立法精細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)現(xiàn)路徑〔*〕

○ 郭躍

(東南大學(xué)法學(xué)院， 江蘇南京211189)

在我國(guó)初步建立起中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的當(dāng)下，立法精細(xì)化是實(shí)現(xiàn)從有法可依到良法治理轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。立法精細(xì)化不同于我國(guó)傳統(tǒng)的簡(jiǎn)略式、功利性和低效性立法，作為一種全新的立法模式，立法精細(xì)化是由立法準(zhǔn)備精當(dāng)充分、立法內(nèi)容精確客觀、立法程序精密細(xì)致和立法技術(shù)精湛高超的標(biāo)準(zhǔn)所構(gòu)成。探索立法精細(xì)化的實(shí)現(xiàn)路徑，應(yīng)遵循自下而上、自上而下的循環(huán)立法邏輯，遵循法的制定與清理并舉并重的立法措施，遵循從地方到中央、從規(guī)章法規(guī)到法律的漸進(jìn)立法程度。

立法；精細(xì)化；標(biāo)準(zhǔn)；路徑

相對(duì)于西方的政治和法治發(fā)展起點(diǎn)和發(fā)展程度而言，我國(guó)立法工作起步較晚，但自1978年鄧小平提出“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的法制建設(shè)方針以來(lái)進(jìn)入了較快的發(fā)展階段。截止到2010年底，“除憲法及其修正案外，現(xiàn)行有效的法律235件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8800多件、自治條例和單行條例700多件?！薄?〕宣告我國(guó)已初步建立起以憲法為核心的多層次、多部門的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)從有法可依到良法治理轉(zhuǎn)變的新的發(fā)展階段。

一、問(wèn)題的緣起：立法精細(xì)化是實(shí)現(xiàn)從“有法可依”到“良法治理”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵

總結(jié)我國(guó)過(guò)去幾十年的立法工作，最大的成績(jī)就是在于我們建立起中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，實(shí)現(xiàn)有法可依的立法任務(wù)；立法工作中存在的最突出問(wèn)題就是立法因“針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)，立法工作中部門化傾向、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象比較突出”，立法質(zhì)量不高。展望未來(lái)，今后我國(guó)立法工作的目標(biāo)就是要不斷增強(qiáng)立法的科學(xué)性，提高立法質(zhì)量。在全國(guó)人大常委會(huì)2015年工作報(bào)告中，張德江委員長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持立法先行，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵?！?015年，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議審議我國(guó)《立法法》修正案的第一條就是“提高立法質(zhì)量，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系?！毙聲r(shí)期新階段對(duì)立法工作提出了新的要求，立法不能僅僅停留在“有法”這一最低層次、最基本的立法價(jià)值目標(biāo)，立法質(zhì)量越來(lái)越受到關(guān)注。社會(huì)和人民群眾已經(jīng)不再僅僅關(guān)注有沒(méi)有法的問(wèn)題，更關(guān)注法律好不好？能不能促進(jìn)公平正義？能不能切實(shí)解決問(wèn)題？能不能促進(jìn)社會(huì)和諧？中國(guó)立法已經(jīng)進(jìn)入了從有法可依到良法治理的轉(zhuǎn)化和發(fā)展，從粗放型的立法模式到集約型的立法模式的轉(zhuǎn)變和進(jìn)步，理論研究和立法實(shí)踐開始探索提高我國(guó)立法質(zhì)量的有效途徑。

從有法可依到良法治理轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是不斷提高我國(guó)立法質(zhì)量，而立法質(zhì)量的提升是一項(xiàng)包括了立法準(zhǔn)備、立法內(nèi)容、立法程序和立法技術(shù)在內(nèi)的科學(xué)化的綜合性立法治理工程。精致、細(xì)密的立法理念和立法模式無(wú)疑成為提高我國(guó)立法質(zhì)量的重要舉措。十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出“健全向下級(jí)人大征詢立法意見(jiàn)機(jī)制，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，推進(jìn)立法精細(xì)化”。立法精細(xì)化的要求和方向自此開始進(jìn)入法學(xué)研究者和立法者的視野。在我國(guó)初步建立起中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的當(dāng)下，立法精細(xì)化是提高我國(guó)立法水平和質(zhì)量的重要措施，是實(shí)現(xiàn)從有法可依到良法治理轉(zhuǎn)變的重要路徑。作為一種全新的立法模式、標(biāo)準(zhǔn)和方法，立法精細(xì)化通過(guò)精心的立法準(zhǔn)備、精密的立法程序、精確的立法內(nèi)容和精湛的立法技術(shù)，來(lái)實(shí)現(xiàn)立法的科學(xué)化；立法精細(xì)化通過(guò)立體的立法公開、廣泛的群眾參與和有效的專家論證來(lái)實(shí)現(xiàn)立法的民主化；立法精細(xì)化、科學(xué)化、民主化成為一體的立法理念和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)共同服務(wù)于提升立法質(zhì)量的立法目標(biāo)。目前，理論界尚沒(méi)有關(guān)于立法精細(xì)化有分量的理論研究成果，本文在界定立法精細(xì)化內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，通過(guò)構(gòu)建立法精細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)探索實(shí)現(xiàn)立法精細(xì)化的路徑。

二、立法精細(xì)化的界定

在現(xiàn)代漢語(yǔ)中作為形容詞使用的精細(xì)為精致細(xì)密的合意，意為精巧、細(xì)致、周密、不粗疏，并把這種系統(tǒng)化的“精細(xì)”稱之為精細(xì)化。后精細(xì)作為一種管理范疇在管理學(xué)上廣泛使用，作為一種高效的管理模式，精細(xì)化是一種對(duì)管理內(nèi)容、過(guò)程、工藝到方法的精雕細(xì)琢。為了克服地方立法存在的“多而不精，粗而不細(xì)，梳而難用”的難題，我國(guó)地方立法機(jī)關(guān)將在實(shí)踐中總結(jié)的“少而精、有特色、可操作”的方法稱之為精細(xì)化立法。作為一種全新的立法模式，立法精細(xì)化是指通過(guò)精細(xì)化的立法準(zhǔn)備、精細(xì)化的內(nèi)容選擇、精細(xì)化的程序設(shè)定和精細(xì)化的立法技術(shù)，來(lái)實(shí)現(xiàn)立法目的正當(dāng)、立法內(nèi)容科學(xué)、立法程序民主和立法實(shí)施有效的目的。2015年十二屆人大第三次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》修正案對(duì)我國(guó)立法精細(xì)化工作具有劃時(shí)代的意義：一方面就這部法律本身的內(nèi)容沉淀、制定程序而言就是一部立法精細(xì)化的產(chǎn)物。另一方面在修正案中提出了“提高立法質(zhì)量，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”等制度又為我國(guó)今后的立法精細(xì)化工作提供了規(guī)則指引。立法精細(xì)化是對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)立法從理念到制度的變革。

1.立法精細(xì)化是對(duì)簡(jiǎn)略式立法的否定

簡(jiǎn)略式立法與簡(jiǎn)約式立法根本不同。起源于現(xiàn)代派極簡(jiǎn)主義的簡(jiǎn)約，意為簡(jiǎn)單而有品味，其著眼于對(duì)細(xì)節(jié)的把握、對(duì)局部的深思熟慮和精工細(xì)作。簡(jiǎn)約式立法要求一部規(guī)范性法律文件從語(yǔ)言的表達(dá)到內(nèi)容的沉淀，應(yīng)當(dāng)精煉，避免文字冗長(zhǎng)、蕪雜，并且對(duì)于法律規(guī)范中的行為模式和法律后果的表述要明確和詳實(shí)的。有學(xué)者認(rèn)為：“法律的精細(xì)化，一要看字?jǐn)?shù)，二要看內(nèi)容”〔2〕單純的字?jǐn)?shù)多少不構(gòu)成簡(jiǎn)約或者精細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，字?jǐn)?shù)的多少主要服務(wù)于表達(dá)的需要并且要簡(jiǎn)練。

簡(jiǎn)略式立法就簡(jiǎn)單省略的多了，由于法律規(guī)范過(guò)于省略和簡(jiǎn)單，難見(jiàn)完整的法律規(guī)范，使得簡(jiǎn)略性規(guī)范難以完整適用或直接適用，必須要通過(guò)大量授權(quán)性規(guī)范或者補(bǔ)充性規(guī)則來(lái)完成調(diào)整任務(wù)?！拔覈?guó)法律不宜太細(xì)”的思想對(duì)我國(guó)立法有深刻的影響，原因在于簡(jiǎn)略式立法有其深刻的技術(shù)、思想和社會(huì)根源，由于立法準(zhǔn)備不充分和立法技術(shù)的欠缺，同時(shí)簡(jiǎn)略式立法在實(shí)現(xiàn)有法可依的基礎(chǔ)上能為執(zhí)法者提供靈活的空間。然而簡(jiǎn)略式立法帶來(lái)的問(wèn)題卻難以解決：一方面導(dǎo)致作為最基本、最關(guān)鍵的法律規(guī)范出現(xiàn)難以執(zhí)行的問(wèn)題，嚴(yán)重影響法的作用、價(jià)值的發(fā)揮和法的權(quán)威建立。另一方面，由于法律規(guī)范的不精細(xì)，大量授權(quán)性規(guī)范和執(zhí)行性政策便應(yīng)運(yùn)而生，法的執(zhí)行被植入部門利益，立法部門化成為突出問(wèn)題。

2.立法精細(xì)化是對(duì)功利性立法的否定

法的目的是其定位和價(jià)值，立法目的表現(xiàn)為立法目的條款。自然法學(xué)派洛克認(rèn)為“法律除了人民的福利這一最終目的之外，不應(yīng)再有其他目的”〔3〕功利主義法學(xué)派邊泌認(rèn)為“實(shí)現(xiàn)大多數(shù)人的最大幸?！笔橇⒎康?；社會(huì)法學(xué)派龐德認(rèn)為立法目的在于“實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公正”。無(wú)論何種觀點(diǎn)都把立法目的和動(dòng)機(jī)純正作為立法的首要，功利性立法動(dòng)機(jī)從出發(fā)點(diǎn)就是錯(cuò)的。

然而由于立法政策、條件、環(huán)境和技術(shù)的原因，在我國(guó)還存在著功利性立法的現(xiàn)象，概括起來(lái)有四種形態(tài)：一是單一填補(bǔ)性立法動(dòng)機(jī)。立法僅僅出于填補(bǔ)法律空白的動(dòng)機(jī)、構(gòu)建完整法律規(guī)范體系的動(dòng)機(jī)，不考慮法律相互的聯(lián)動(dòng)和協(xié)調(diào)。我國(guó)早期立法，由于大量法律空白的存在，填補(bǔ)法律空白成為當(dāng)務(wù)之急，但是由于過(guò)于草率、急躁，缺乏科學(xué)論證，必然帶來(lái)在執(zhí)法和司法過(guò)程中出現(xiàn)一系列問(wèn)題。二是單純實(shí)施性立法動(dòng)機(jī)。立法僅僅出于完成上級(jí)任務(wù)或是配套條例或是實(shí)施細(xì)則制定的應(yīng)付性心態(tài)，不考慮規(guī)范性法律文件的實(shí)施效果。此類立法在地方人大和地方政府制定的各類法規(guī)、規(guī)章的實(shí)施條例中表現(xiàn)尤為突出。三是單一移植性立法動(dòng)機(jī)。立法表現(xiàn)為照搬照抄，為彌補(bǔ)法律空白，提高立法速度，直接或者間接將其他國(guó)家的法律規(guī)范予以引用，不考慮法在移植過(guò)程中的本土化問(wèn)題，導(dǎo)致法律規(guī)范水土不服。四是政績(jī)性立法動(dòng)機(jī)。立法僅出于統(tǒng)治者的政績(jī)需要?！拔覀冇欣碛蓪⑵浞Q之為政績(jī)立法，其在法律制定中所考慮的是立法事件本身、立法行為本身，而不是立法與社會(huì)進(jìn)程的關(guān)系、立法與其所調(diào)整之社會(huì)事態(tài)的關(guān)系?！薄?〕凡此種種功利性立法動(dòng)機(jī)不是基于立法價(jià)值的自然訴求，而是基于立法者特定的社會(huì)需求和不負(fù)責(zé)任的方法。功利性立法從起點(diǎn)就違背了立法的本意，在這種功利性的影響下，立法必然草草了事，不精密、不細(xì)致，缺乏科學(xué)性。

3.立法精細(xì)化是對(duì)低效性立法的否定

“法律經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，包括法律在內(nèi)的任何制度或規(guī)則在制定和履行過(guò)程中，都會(huì)給當(dāng)事人或行為者帶來(lái)利益或成本”〔5〕有學(xué)者認(rèn)為，立法精細(xì)化由于立法準(zhǔn)備時(shí)間長(zhǎng)，調(diào)研費(fèi)用高、法律案論證次數(shù)多，表決程序特別，因而在整個(gè)立法過(guò)程中的人力資源成本高、經(jīng)濟(jì)投入大和時(shí)間周期長(zhǎng)，立法精細(xì)化必然是低效性立法。筆者不同意上述觀點(diǎn)的原因在于其犯了形而上學(xué)的邏輯錯(cuò)誤。從立法效率和立法質(zhì)量的關(guān)系來(lái)看，效率立法必然關(guān)注立法質(zhì)量，立法質(zhì)量的提升必然會(huì)有利于立法效率的提升。從立法效率的構(gòu)成來(lái)看，立法中的時(shí)間成本、人力資源成本、經(jīng)濟(jì)投入成本只是影響立法效率的一個(gè)方面因素即立法成本要素，而不是全部要素；精細(xì)化立法在帶來(lái)立法成本增長(zhǎng)的同時(shí)，會(huì)導(dǎo)致立法效益提升、立法數(shù)增加、立法質(zhì)量提升，從總體看立法效率未必會(huì)下降。從立法的期限來(lái)看，短期看來(lái)單一法律案的形成中立法成本會(huì)上升，但由于精細(xì)化立法所帶來(lái)的立法質(zhì)量的提升，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看立法成本會(huì)下降。李龍亮在《立法效率研究》一文中提出了影響立法效率五因素并構(gòu)建了其與立法效率的關(guān)系〔6〕，因立法精細(xì)化帶來(lái)對(duì)立法效率構(gòu)成因素的影響見(jiàn)表1。

表1立法精細(xì)化對(duì)立法效率構(gòu)成因素的影響

三、立法精細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)

精細(xì)化立法的前提是精細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)，這樣的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)涵蓋立法的全過(guò)程并且要盡量微觀和可操作，具體從時(shí)序上來(lái)看立法精細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)由四個(gè)方面構(gòu)成。

1.立法準(zhǔn)備精當(dāng)充分

雖然在立法程序中并沒(méi)有立法準(zhǔn)備的環(huán)節(jié)，但是立法準(zhǔn)備是否精當(dāng)充分直接影響到法的內(nèi)容的科學(xué)性和可行性，間接決定了法的作用的發(fā)揮和實(shí)施的效果。

立法調(diào)研深入。2013年習(xí)近平在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)工作會(huì)議上的講話指出：“引導(dǎo)教育黨員、干部深入實(shí)際、深入基層、深入群眾，……堅(jiān)決整治消極應(yīng)對(duì)、推諉扯皮、侵害群眾利益的問(wèn)題。”〔7〕2015年新華網(wǎng)報(bào)道了深圳市關(guān)于立法調(diào)研的新舉措，深圳市為了提高立法的精細(xì)化和針對(duì)性，把立法調(diào)研基地設(shè)在了深圳市律師協(xié)會(huì)，無(wú)疑這種立法調(diào)研方式讓深圳市的立法更接“地氣”。調(diào)研是客觀見(jiàn)之于主觀，理論聯(lián)系實(shí)際的基本方法，對(duì)于立法調(diào)研而言，一方面要搞清楚立法調(diào)研實(shí)施主體不僅僅是擁有特定立法權(quán)的立法主體，社會(huì)組織、科研機(jī)構(gòu)和公民個(gè)人都可以實(shí)施立法調(diào)研。另一方面要注意調(diào)研成果的總結(jié)和運(yùn)用。對(duì)于非立法主體組織實(shí)施的調(diào)研要有提交立法機(jī)關(guān)的渠道和途徑，才不會(huì)使立法調(diào)研成果束之高閣。

立法規(guī)劃可行。目前學(xué)界存在對(duì)于立法規(guī)劃是否具有“法”的屬性的討論和爭(zhēng)議，但討論絲毫沒(méi)有影響到立法規(guī)劃實(shí)際作用的發(fā)揮。對(duì)于立法規(guī)劃，首先是要科學(xué)界定其性質(zhì)。由于目前我國(guó)立法規(guī)劃的執(zhí)行及責(zé)任制度不健全，導(dǎo)致對(duì)立法規(guī)劃性質(zhì)的認(rèn)定存在一定分歧。有學(xué)者認(rèn)為“立法規(guī)劃應(yīng)當(dāng)被視為一種立法建議，不應(yīng)具有指令性作用!”〔8〕筆者認(rèn)為立法規(guī)劃應(yīng)具有法的性質(zhì)，具有指導(dǎo)性和一定的指令性，如純粹把立法規(guī)劃當(dāng)作一種立法建議，會(huì)使得立法規(guī)劃粗糙不堪。其次對(duì)立法規(guī)劃的實(shí)施條件和程序的設(shè)定要充分。建議由各級(jí)立法機(jī)關(guān)統(tǒng)籌本級(jí)立法規(guī)劃更為恰當(dāng)，出臺(tái)規(guī)制立法規(guī)劃的規(guī)范性法律文件，設(shè)定立法規(guī)劃的提出、審查、批準(zhǔn)、通過(guò)、變更和實(shí)施規(guī)則，包括對(duì)立法規(guī)劃執(zhí)行責(zé)任的規(guī)定。

立法前評(píng)估客觀。立法前評(píng)估與法律案的評(píng)估及規(guī)范性法律文件實(shí)施后的評(píng)估不同，立法前的評(píng)估側(cè)重于對(duì)立法可能性與必要性評(píng)估，即有沒(méi)有必要立法？如有必要立法，當(dāng)前立法條件是否具備?有沒(méi)有可能立法？而對(duì)法律案的評(píng)估以及立法實(shí)施以后的評(píng)估要素則要豐滿的多，不僅有立法必要性、可能性的評(píng)估，還有法律法規(guī)合法性、合理性、可操作性及實(shí)施效果的評(píng)估。立法前評(píng)估的關(guān)鍵是評(píng)估要素的設(shè)定，內(nèi)容是立法的必要性和可能性論證。

2.立法內(nèi)容精確客觀

從方法論上來(lái)講立法內(nèi)容的精確客觀應(yīng)著力于四個(gè)方面的努力。首先，從規(guī)范性法律文件的構(gòu)成來(lái)看，應(yīng)建立以法律規(guī)范為核心的、操作性強(qiáng)的規(guī)范性法律文件構(gòu)成體系。法律、法規(guī)、規(guī)章的內(nèi)容要精細(xì)，以法律規(guī)范為主，原則性的、倡導(dǎo)性、模糊性的內(nèi)容和條款要盡量避免。其次，從規(guī)范性法律文件的要求來(lái)看，規(guī)范性法律文件的內(nèi)容要符合立法科學(xué)性的要求?！胺戏ㄖ蔚膬?nèi)在規(guī)律、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求、社會(huì)公眾的利益訴求、國(guó)家社會(huì)的發(fā)展方向和我國(guó)的具體國(guó)情，從而具有正當(dāng)性、合理性、可行性?！薄?〕再次，從規(guī)范性法律文件的表達(dá)來(lái)看，立法語(yǔ)言表達(dá)精準(zhǔn)和易懂。立法語(yǔ)言不能模棱兩可、含混不清，否則會(huì)使執(zhí)法者、司法者和守法者理解上產(chǎn)生歧義，不要使用諸如“應(yīng)當(dāng)”“可能”這樣容易產(chǎn)生歧義的表達(dá)方式。同時(shí)，立法者要用易懂的語(yǔ)言來(lái)表述法律，不要通過(guò)不必要的詞匯創(chuàng)新或詞匯移植，使用晦澀難懂的語(yǔ)言表達(dá)，將大部分的人民群眾排除在法律規(guī)范的可認(rèn)知范圍之外?！跋袼械淖髡咭粯樱鸩菡邞?yīng)該用易懂的語(yǔ)言為潛在的讀者撰寫，潛在的讀者包括官員、內(nèi)閣成員、立法機(jī)構(gòu)成員以及有興趣的社會(huì)公眾成員?！薄?0〕又次，從規(guī)范性法律文件的體系來(lái)看，規(guī)范性法律文件應(yīng)符合國(guó)家立法體系的構(gòu)架，與其他規(guī)范性法律文件統(tǒng)一、協(xié)調(diào)。單行法自身的科學(xué)性只是立法內(nèi)容科學(xué)性的一個(gè)方面，其與整個(gè)國(guó)家法律體系的統(tǒng)一性和融合性構(gòu)成立法內(nèi)容科學(xué)的另一個(gè)方面的要求。

3.立法程序精密細(xì)致

在遵循正當(dāng)立法程序的基礎(chǔ)上，應(yīng)建立爭(zhēng)議條款單獨(dú)表決機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)立法表決方式都是采取“整體表決”的方式，即代表對(duì)法律案整體行使同意或不同意的表決權(quán)?，F(xiàn)實(shí)中帶來(lái)的一個(gè)主要問(wèn)題就是，代表能表達(dá)對(duì)法律案整體的態(tài)度，卻無(wú)法表達(dá)對(duì)法律個(gè)別條款的態(tài)度。在法律案的表決過(guò)程中經(jīng)常遇到的一個(gè)問(wèn)題，法律案整體良好，但個(gè)別條款存在爭(zhēng)議，這時(shí)代表就面臨放棄爭(zhēng)議條款通過(guò)法律案，或是否定爭(zhēng)議條款放棄整部法律的通過(guò)的兩難選擇，個(gè)別條款的不科學(xué)性和整部法律案總體的科學(xué)性的矛盾完全對(duì)立起來(lái)。如果對(duì)爭(zhēng)議條款能進(jìn)行單獨(dú)表決，通過(guò)了將該條款加入整個(gè)法律案，被否定了則從整個(gè)法律案中刪除，然后再就法律案整體進(jìn)行表決，立法質(zhì)量將大為提升。爭(zhēng)議條款單獨(dú)表決這一精細(xì)化的法律案表決方式體現(xiàn)了對(duì)社會(huì)主義良法內(nèi)容最大可能性的保障，體現(xiàn)了對(duì)法律案嚴(yán)謹(jǐn)負(fù)責(zé)的態(tài)度，解決了“爭(zhēng)議不決”的立法難題。

廣東省首先進(jìn)行了嘗試，“2015年廣東省對(duì)《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》19條是否設(shè)立‘跨行政區(qū)劃環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)’進(jìn)行單獨(dú)表決。”〔11〕廣東爭(zhēng)議條款表決的對(duì)象僅限于所謂“重要條款”，不適用所有法律條款。事實(shí)上，作為規(guī)范性法律文件有機(jī)構(gòu)成的法律條款根本不存在所謂“重要”與“不重要”之分，對(duì)于法律案所有條款有爭(zhēng)議都可以進(jìn)行單獨(dú)表決而非僅限于重要條款。

4.立法技術(shù)精湛高超

“立法技術(shù)是立法活動(dòng)中所遵循的用以促使立法臻于科學(xué)化的方法和操作技巧的總稱。”〔12〕為提高立法技術(shù)，2009年全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)發(fā)布的《立法技術(shù)規(guī)范》對(duì)立法的法律結(jié)構(gòu)、條文表述、常用詞語(yǔ)、法律案的通過(guò)、修改和形式等方面進(jìn)行了規(guī)范。

實(shí)現(xiàn)立法技術(shù)精湛高超不僅僅是新的立法技術(shù)的創(chuàng)新，更重要的是現(xiàn)有立法技術(shù)的選擇和使用。首先，立法技術(shù)的選擇使用服務(wù)于立法目的和內(nèi)容。立法技術(shù)和立法內(nèi)容是手段和目的的關(guān)系，從根本上說(shuō)立法技術(shù)服務(wù)于科學(xué)化的立法內(nèi)容，不能本末倒置，不能把單一的立法技術(shù)創(chuàng)新認(rèn)為是立法技術(shù)精湛高超的標(biāo)志。其次，立法技術(shù)的選擇和使用核心在于實(shí)現(xiàn)法的理論、法的規(guī)范和法的實(shí)踐的統(tǒng)一。立法技術(shù)是溝通法學(xué)理論與法的規(guī)范、法的實(shí)踐與法的規(guī)范的橋梁和紐帶。從規(guī)范性法律文件的形成來(lái)看，一方面運(yùn)用立法技術(shù)將法學(xué)理論科學(xué)成果轉(zhuǎn)化成規(guī)范性法律文件內(nèi)容，另一方面運(yùn)用立法技術(shù)將實(shí)踐和群眾的立法需要轉(zhuǎn)化成規(guī)范性法律文件的內(nèi)容。只有在精湛的立法技術(shù)條件下，才能將科學(xué)理論的科學(xué)內(nèi)容轉(zhuǎn)化成科學(xué)規(guī)范的科學(xué)組成，法的規(guī)范和社會(huì)生活的誤差才會(huì)越來(lái)越小。再次，立法技術(shù)的選擇使用因其環(huán)節(jié)的不同而有所區(qū)分。從立法的縱向環(huán)節(jié)來(lái)看，立法技術(shù)包括立法預(yù)測(cè)技術(shù)、立法規(guī)劃技術(shù)、立法表達(dá)技術(shù)、立法構(gòu)造技術(shù)和立法發(fā)展技術(shù)，不同的立法環(huán)節(jié)應(yīng)選擇合適的立法技術(shù)，立法技術(shù)構(gòu)成如圖1所示。

圖1立法技術(shù)構(gòu)成

四、立法精細(xì)化的實(shí)現(xiàn)路徑

立法精細(xì)化的路徑，乃是實(shí)現(xiàn)立法精細(xì)化的技術(shù)線路和操作方法，應(yīng)沿尋歷史與現(xiàn)實(shí)、時(shí)間與空間的維度。

1.立法邏輯遵循自下而上、自上而下的循環(huán)線路

立法邏輯的自下而上要求做到開門立法。開門要求立法工作順應(yīng)民聲、廣納民意、接受監(jiān)督，其內(nèi)在包含了法案源民、立法公開、群眾參與的立法理念。法案源民是從立法價(jià)值層面提出的，要求法律案的形成是人民群眾廣泛參與立法的結(jié)果，法律案的內(nèi)容能切實(shí)反應(yīng)人民群眾的利益訴求和意見(jiàn)主張，法律案的目的以維護(hù)人民群眾的利益為立法出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿。立法公開是對(duì)立法程序的設(shè)定，應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)立法程序。一方面，建立包括立法信息、立法程序和立法反饋等全方位的信息公開機(jī)制，對(duì)整個(gè)立法過(guò)程的所有環(huán)節(jié)而不是單一的立法結(jié)果進(jìn)行公開。另一方面，要拓寬立法公開渠道和途徑，在堅(jiān)持新聞公開、報(bào)紙公開、發(fā)布會(huì)公開等傳統(tǒng)公開渠道的基礎(chǔ)上，探索在新技術(shù)條件下的新的公開途徑，如網(wǎng)絡(luò)公開、聽(tīng)證會(huì)公開等，著力做好立法網(wǎng)絡(luò)信息公開的平臺(tái)建設(shè)。群眾參與是民主立法的要求，是科學(xué)立法的關(guān)鍵。美國(guó)規(guī)定了“經(jīng)過(guò)公眾參與程序通過(guò)新的條例?！薄?3〕在英國(guó)“從1998年到2002年，政府設(shè)立了一個(gè)強(qiáng)大的5000人‘人民小組’”〔14〕進(jìn)行立法協(xié)商。我國(guó)地方立法進(jìn)行了一些探索，如“《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)居住證條例》在征求意見(jiàn)過(guò)程中網(wǎng)民點(diǎn)擊量達(dá)30萬(wàn)，收集建議5000多條。”〔15〕

立法邏輯的自上而下就是要做好立法工作的頂層設(shè)計(jì)，把立法作為一項(xiàng)戰(zhàn)略來(lái)謀劃，突出立法的整體性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性。立法不僅要關(guān)注自身，也要契合社會(huì)；不僅要關(guān)注當(dāng)下，更要著眼于社會(huì)的變遷。從橫向立法思路來(lái)看，立法頂層設(shè)計(jì)需要實(shí)現(xiàn)法律與道德、倫理等社會(huì)規(guī)范及法律內(nèi)部構(gòu)成要素之間的理念一致、功能協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)統(tǒng)一。立法是一項(xiàng)綜合性、整體性工作，法律規(guī)范作用的發(fā)揮也依賴于道德、紀(jì)律等上層建筑價(jià)值理念的支撐、功能的補(bǔ)充。從縱向的立法思路來(lái)看，立法不僅要著眼于當(dāng)下，能為滿足當(dāng)前的社會(huì)關(guān)系調(diào)整、矛盾化解的需要；也要著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，具有一定的前瞻性和超前性。堅(jiān)持自上而下的立法邏輯并不是對(duì)開門立法的否定，而是為了克服立法部門化的問(wèn)題，發(fā)揮人大專職立法的主體地位和功能。各級(jí)人大及其常委會(huì)是法律草案的收集者、立法工作的規(guī)劃者、法律案的審議者和法律實(shí)施的監(jiān)督者，需要人大對(duì)立法工作進(jìn)行整體統(tǒng)籌、全面推進(jìn)和總體設(shè)計(jì)。

開門立法作為自下而上的立法理念，反應(yīng)了民主立法、科學(xué)立法的要求，頂層設(shè)計(jì)作為自上而下的立法思維同樣也呼應(yīng)了科學(xué)立法的要求。立法本身就是一個(gè)隨著實(shí)踐的發(fā)展而不斷地自下而上、自上而下再自下而上的無(wú)限循環(huán)，這是實(shí)踐的發(fā)展對(duì)立法提出的要求。

2.立法措施遵循法的制定、法的清理并舉并重的方法

在過(guò)去的三十多年來(lái)，在實(shí)現(xiàn)“有法可依”這個(gè)目標(biāo)的法治發(fā)展階段，大量的社會(huì)關(guān)系處于法律調(diào)整的真空，彌補(bǔ)類別法律空白就成為立法工作的首要任務(wù)，毫無(wú)疑問(wèn)制定法律就成為快速解決類別法律空白的首選。在這個(gè)階段，立法遵循的是“宜粗不宜細(xì)”的指導(dǎo)思想，法律規(guī)范剛要性、原則性的內(nèi)容較多。2010年之后，門類齊全的法律體系已經(jīng)建立，立法質(zhì)量的提升成為立法的首要任務(wù)，立法的方向發(fā)生兩個(gè)方面的轉(zhuǎn)化：一是立法的措施從法的制定向法的修改、補(bǔ)充、解釋等清理措施轉(zhuǎn)變。立法從單純追求數(shù)量到綜合追求質(zhì)量轉(zhuǎn)變，特別要求提升單行法的立法質(zhì)量和注重法的整體的內(nèi)在統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。二是法的內(nèi)容中更強(qiáng)調(diào)法律規(guī)范的可操作性，盡量避免剛要性、原則性規(guī)定的條款。中國(guó)法不是外國(guó)法的簡(jiǎn)單移植和直接復(fù)制，本土化、精細(xì)化立法要求法律法規(guī)更具有可行性，能切實(shí)解決實(shí)際問(wèn)題。從法的制定向法的清理的立法措施的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)出對(duì)立法質(zhì)量的更高要求。立法精細(xì)化強(qiáng)調(diào)在必要的、科學(xué)的制定規(guī)范性法律文件的前提下，通過(guò)法的修改、補(bǔ)充、解釋和廢止等法律清理措施來(lái)提升現(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章的質(zhì)量，促進(jìn)法律體系的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。

表22008-2014年全國(guó)人大及其常委的立法活動(dòng)情況統(tǒng)計(jì)

注：以上數(shù)據(jù)均根據(jù)各年度的《中國(guó)法治建設(shè)年度報(bào)告》(刊載于法制日?qǐng)?bào))整理。

從表2可以看出近年來(lái)我國(guó)全國(guó)人大及其常委會(huì)立法活動(dòng)呈現(xiàn)出兩個(gè)方面的特點(diǎn)：一是立法數(shù)量的變化。立法數(shù)量總體來(lái)看呈現(xiàn)出增長(zhǎng)的趨勢(shì)，特別是2010年以后，立法數(shù)量增幅較大。二是立法措施的變化?？傮w來(lái)看，制定法律所占的比重逐漸下降，其他立法方式如修改法律、通過(guò)有關(guān)法律問(wèn)題的決議案、法律解釋等所占比例上升，立法措施開始由制定法律向法律清理方式轉(zhuǎn)變。

3、立法程度遵循從地方到中央，從規(guī)章法規(guī)到法律的漸進(jìn)方式

2015年《立法法》的修訂是對(duì)精細(xì)化立法的一次嘗試和努力，是我國(guó)強(qiáng)化立法質(zhì)量的一個(gè)起點(diǎn)。但作為一部適用全國(guó)的法律規(guī)范，《立法法》要兼顧到各地立法環(huán)境、文化和條件的差異，不可能對(duì)立法的精細(xì)化的措施、程序和方法作出很詳實(shí)的具體規(guī)定，中央立法由于適用范圍的原因都存在這樣一個(gè)問(wèn)題，更何況我國(guó)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)差異很大，發(fā)展很不平衡的國(guó)家。但是地方立法則不同，區(qū)域性的立法條件較為相似、差異性小，為設(shè)定規(guī)范性法律文件的精細(xì)化規(guī)定提供了條件。就立法精細(xì)化而言，中央立法與地方立法，制定憲法法律與制定行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章的關(guān)系如圖2、圖3所示。

圖2中央立法與地方立法

圖3憲法法律與行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章

2015年的《立法法》修訂賦予了所有設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府地方性規(guī)章的制定權(quán)，為出臺(tái)規(guī)制地方性規(guī)章精細(xì)化規(guī)則提供了可能。地方可以先行先試，出臺(tái)類似《××省地方性法規(guī)制定科學(xué)化、民主化、精細(xì)化條例》或《××市地方性規(guī)章制定精細(xì)化管理規(guī)定》等這些規(guī)制地方性立法精細(xì)化的規(guī)范性文件，從而為全國(guó)規(guī)制精細(xì)立法的法律法規(guī)的出臺(tái)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、汲取教訓(xùn)。作為改革開放前沿陣地的深圳市在精細(xì)化立法方面進(jìn)行了嘗試，2014年為促進(jìn)立法的精細(xì)化，出臺(tái)了《市人大常委會(huì)年度立法計(jì)劃編制和實(shí)施辦法》《市人大常委會(huì)關(guān)于在立法工作中進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)民主的規(guī)定》《市人大常委會(huì)立法技術(shù)規(guī)范》以及新修改的《法規(guī)實(shí)施情況報(bào)告制度實(shí)施辦法》四項(xiàng)新規(guī)，這四項(xiàng)新規(guī)都是精細(xì)化立法的重要舉措。這種從地方到中央，從規(guī)章法規(guī)到法律的漸進(jìn)的立法方式符合我國(guó)當(dāng)下立法精細(xì)化的實(shí)際。

五、結(jié)　語(yǔ)

作為一種全新的立法思維、標(biāo)準(zhǔn)和路徑，立法精細(xì)化是實(shí)現(xiàn)從有法可依到良法治理轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。為促進(jìn)立法精細(xì)化的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，本文針對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)立法存在的問(wèn)題，在探討立法精細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，提出了實(shí)現(xiàn)立法精細(xì)化的三條路徑。然而這并不意味著已經(jīng)窮盡對(duì)立法精細(xì)化的理論探索，在今后的理論研究中有兩個(gè)方面的問(wèn)題值得去進(jìn)一步深入研究：一是立法精細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系構(gòu)建問(wèn)題。本文雖探討了立法精細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成，但是這種標(biāo)準(zhǔn)還是沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)量化，圍繞立法精細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)體系構(gòu)建可以做深入細(xì)致的探討。二是如何提升立法精細(xì)化的群眾參與度問(wèn)題。立法精細(xì)化沒(méi)有局外人，立法機(jī)關(guān)是立法精細(xì)化的組織者、實(shí)施者和推動(dòng)者，社會(huì)和公眾是立法精細(xì)化的參與者和監(jiān)督者。我國(guó)目前群眾參與立法的熱情和積極性不高，這不僅是立法民主化的難題，也是立法精細(xì)化的課題。當(dāng)前我國(guó)適逢千載難得的法治建設(shè)的良好條件和環(huán)境，立法精細(xì)化的實(shí)現(xiàn)雖然面臨各種困難和問(wèn)題，但只要我們不懈努力，在實(shí)現(xiàn)立法精細(xì)化、科學(xué)化，提高立法質(zhì)量上就一定會(huì)取得長(zhǎng)足進(jìn)步。

注釋：

〔1〕胡康生：《對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系幾個(gè)問(wèn)題的研討》，《中國(guó)人大》2010年第19期。

〔2〕邢會(huì)強(qiáng)：《從簡(jiǎn)略式立法到精細(xì)化立法——以〈公司法〉和〈證券法〉為例》，《證券法苑》2011年第5期。

〔3〕〔英〕洛克：《論宗教寬容》，吳云貴譯，北京：商務(wù)印書館，1982年，第25頁(yè)。

〔4〕關(guān)保英：《科學(xué)立法科學(xué)性之解讀》，《社會(huì)科學(xué)》2007年第3期。

〔5〕〔美〕羅伯特·考特、托馬斯·尤倫：《法和經(jīng)濟(jì)學(xué)》，史晉川等譯，上海:上海三聯(lián)書店,1991年，第2頁(yè)。

〔6〕李龍亮：《立法效率研究》，《現(xiàn)代法學(xué)》2008年第6期。

〔7〕習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》，北京：外文出版社，2014年，374頁(yè)。

〔8〕劉松山：《立法規(guī)劃之淡化與反思》，《政治與法律》2014年第12期。

〔9〕李友根：《論法治國(guó)家建設(shè)中的科學(xué)立法——學(xué)習(xí)〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的一點(diǎn)思考》，《江西社會(huì)科學(xué)》2015年第1期。

〔10〕〔美〕安·賽德曼：《立法學(xué)理論與實(shí)踐》，劉國(guó)福、曹培譯，北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2008年，第239頁(yè)。

〔11〕南方日?qǐng)?bào)評(píng)論員：《重要條款單獨(dú)表決讓精細(xì)化立法可期》，《南方日?qǐng)?bào)》2015-01-15(F02)。

〔12〕魏海軍：《立法概述》，沈陽(yáng)：東北大學(xué)出版社，2014年，第434頁(yè)。

〔13〕《立法評(píng)估評(píng)估什么和怎么評(píng)估——美國(guó)、歐盟和OECD發(fā)發(fā)法規(guī)和指引》，席濤等譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2012年，第16頁(yè)。

〔14〕P.Winter,“The‘Hotline to the National’Goes Cold”The Guardian website,9th January 2002.

〔15〕李舒瑜：《深圳立法步入“精細(xì)化”時(shí)代》，深圳特區(qū)報(bào)，2014-12-04(A06)。

〔責(zé)任編輯：流金〕

郭躍，東南大學(xué)法學(xué)院博士生，安徽中醫(yī)藥大學(xué)人文學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師。

〔*〕本文系2014年度安徽省高校人文社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“政府執(zhí)行力責(zé)任機(jī)制構(gòu)建研究”(sk2014A288)階段性成果。