關(guān)于強(qiáng)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)客渡船乘客穿著救生衣的立法建議

◎ 王雷 韶關(guān)海事局

?

關(guān)于強(qiáng)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)客渡船乘客穿著救生衣的立法建議

◎ 王雷 韶關(guān)海事局

客渡船作為當(dāng)前階段一種重要的水上交通工具，特別是在一些陸路交通不通暢，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，成為了江河兩岸群眾主要的日常出行方式之一?？投纱陌踩P(guān)系到人民群眾的生命安全，關(guān)系到社會(huì)和諧穩(wěn)定。保障客渡船渡運(yùn)安全，責(zé)任重于泰山。本文基于基層海事工作實(shí)踐，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)客渡船現(xiàn)狀，特別是存在的問題進(jìn)行分析闡述，同時(shí)為切實(shí)保障群眾水上安全出行提出立法建議。

客渡船 安全 救生衣

鄉(xiāng)鎮(zhèn)客渡船一般是指航行于江河湖泊之間，用于載客以及非機(jī)動(dòng)車和小型機(jī)動(dòng)車輛的運(yùn)輸船舶。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡運(yùn)保障了兩岸群眾經(jīng)濟(jì)交往、文化交融、感情交流，每逢圩日集會(huì)、周末、節(jié)假日等，過渡群眾人來人往數(shù)量眾多。但是，客渡船安全隱患多、危險(xiǎn)系數(shù)大，給人們出行安全帶來嚴(yán)重威脅，給水上安全形勢(shì)穩(wěn)定帶來巨大隱患，給水上交通安全監(jiān)管帶來巨大壓力。近年來，客渡船事故時(shí)有發(fā)生，如2012年蕪湖“8.16”事故，造成15人死亡；2013年岳陽“2.12”事故，造成3人死亡，5人失蹤以及轟動(dòng)全國的“東方之星”沉船事故，這些事故時(shí)刻警醒著我們，客渡船渡運(yùn)安全一刻也不容忽視。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)客渡船存在的安全隱患

1.1渡船運(yùn)營(yíng)

當(dāng)前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡運(yùn)都屬于義渡和半義渡狀態(tài)，有著政府補(bǔ)貼、個(gè)人所有的屬性。義渡是指：不以贏利為目的、免費(fèi)提供渡運(yùn)服務(wù)或收取乘客部分費(fèi)用但渡運(yùn)收入低于渡運(yùn)成本的渡口，其渡運(yùn)費(fèi)用由地方政府或其他組織負(fù)責(zé)或給予適當(dāng)補(bǔ)貼。鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡運(yùn)運(yùn)行艱難，尤其是在偏遠(yuǎn)山區(qū)、地方財(cái)政較為困難的地區(qū)，政府補(bǔ)貼拖延，又無盈利，導(dǎo)致渡船維護(hù)保養(yǎng)資金不足，渡工隊(duì)伍不穩(wěn)定，很容易造成渡船帶病航行，渡工帶情緒渡運(yùn)，水上交通存在極大的安全隱患。

1.2渡船

鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡船由于資金投入回報(bào)率低，導(dǎo)致部分船舶狀況差、船舶更新難、維護(hù)保養(yǎng)難，存在船體老舊，結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單不合規(guī)范問題。甚至，有些老齡船老化后，船東未經(jīng)船檢部門審查憑經(jīng)驗(yàn)自行改建，船體結(jié)構(gòu)、水密性和穩(wěn)性很難達(dá)到規(guī)范要求。并且大多數(shù)客渡船的無線電設(shè)備、AIS、消防救生設(shè)備、燈光信號(hào)設(shè)備等以及船體著色不符合規(guī)范要求。

1.3渡工

鄉(xiāng)鎮(zhèn)客渡船盈利性差，很難招到合格的船員（有些地方稱為三類駕駛員），普遍存在船員文化程度低，船舶安全駕駛技能低，安全責(zé)任意識(shí)低，以及因收入低下導(dǎo)致工作的積極性不足問題。渡運(yùn)屬于一種公益事業(yè)，經(jīng)濟(jì)效益差，船員收入偏低，渡船船員隊(duì)伍不穩(wěn)定。經(jīng)常更換，且船員安全意識(shí)不夠，對(duì)船舶安全隱患麻痹大意，對(duì)渡運(yùn)安全形勢(shì)過于疏忽，對(duì)船舶防汛、防火等應(yīng)急處置實(shí)操技能不夠熟練。

據(jù)筆者走訪渡口發(fā)現(xiàn)，船員常常以“久未出事”作為借口，對(duì)安全事故警醒認(rèn)識(shí)不足，對(duì)航行安全評(píng)估過于樂觀。有些渡口地處航運(yùn)繁忙地段，其間有長(zhǎng)航船、砂船航行經(jīng)過，客渡船瞭望措施落實(shí)不到位，沒有嚴(yán)格按照安全航速的要求航行。甚至在汛期，部分渡船隨意系泊，有時(shí)還會(huì)冒險(xiǎn)渡運(yùn)。

1.4過渡群眾

鄉(xiāng)鎮(zhèn)客渡船往來村鎮(zhèn)之間，乘客大多數(shù)是文化水平不高、心理素質(zhì)較差、安全意識(shí)薄弱的村民，以及少數(shù)的學(xué)生。近年來，水上安全監(jiān)管部門開展水上安全進(jìn)校園、水上安全進(jìn)農(nóng)村等活動(dòng)，促使過渡群眾提高安全防范意識(shí)、學(xué)習(xí)水上自救技能、學(xué)會(huì)正確穿著救生衣和使用滅火器。但是，從整體效果來看，成效并不明顯。筆者巡航監(jiān)管時(shí)，隨機(jī)調(diào)查詢問近100名乘客，87％的人表示曾經(jīng)接受過相關(guān)宣傳教育，學(xué)過救生消防技能，但是有接近50％的受訪群眾表示由于長(zhǎng)時(shí)間沒有實(shí)操，已經(jīng)基本忘記。

從渡口、渡船、船員、乘客各角度分析，通過對(duì)船員、過渡群眾的走訪詢問，不難發(fā)現(xiàn)，渡口的義渡屬性、渡船堪憂的質(zhì)量、船員較低的素質(zhì)、乘客水上自救技能的缺失以及多年未發(fā)生事故的麻痹思想都對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡運(yùn)安全形成了巨大的威脅?？梢灶A(yù)料，綜合這些因素而誘發(fā)的水上交通安全事故，很容易造成群死群傷的后果。

圖1：穿著救生衣的兒童過渡。

圖2：沒有穿著救生衣的群眾過渡。

2.救生衣設(shè)備的重要性及其安全缺陷

2.1救生衣的重要性

救生設(shè)備是保證客渡船人員安全必備的主要設(shè)備之一，它是船舶在航行中遇到風(fēng)浪、碰撞等意外事故起到及時(shí)有效救生作用的一種工具，直接關(guān)系到乘員的生命安全。其中，救生衣則是救生設(shè)備里面最快捷、最方便、最有效的設(shè)備。據(jù)報(bào)道，在岳陽“2·12事故”中，該客渡船載有12名乘客和兩名船員（其中6名乘客穿著救生衣）。在事故發(fā)生后，14名在船人員（包括兩名船員）全部落水，造成3人死亡，5人失蹤的慘劇，而其中獲救的6人，就是穿著救生衣的6名乘客。由此可見，穿著好救生衣的舉措在確保過渡群眾生命安全中起著至關(guān)重要的作用。

2.2救生衣配備等方面存在的安全缺陷

《內(nèi)河小型船舶法定檢驗(yàn)技術(shù)規(guī)則》明文規(guī)定，船員和乘客每人應(yīng)配備1件救生衣，且按載客人數(shù)的5％增配兒童救生衣；每層甲板配2個(gè)救生圈，并要求救生衣處在一種開放式存放狀態(tài)。目前，隨著水上安全監(jiān)管部門的嚴(yán)格執(zhí)法，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)客渡船在救生衣的配備數(shù)量上都能達(dá)到法定要求，但其他問題依舊突出，主要存在以下幾個(gè)方面的缺陷：

一是存放不當(dāng)。有些地區(qū)，船主或渡工為了防止救生衣遭到偷竊丟失或者避免日曬雨淋造成破損，會(huì)將救生衣放在封閉場(chǎng)所，以致過渡乘客很難取用。

二是破損嚴(yán)重。救生衣存放不當(dāng)很容易造成破損、腐爛，導(dǎo)致浮力性能下降。據(jù)了解，全國范圍內(nèi)很多地方的客渡船的救生衣處于擺設(shè)地位，另一方面由于渡工疏于檢查，導(dǎo)致很難發(fā)現(xiàn)救生衣是否完好。而在安全監(jiān)管方面，有關(guān)部門為了不增加客渡船的行政成本，采取個(gè)別抽查成人救生衣和重點(diǎn)檢查兒童救生衣的方式進(jìn)行檢查，在很大程度會(huì)造成救生衣的安全性能下降而不為人知。

三是穿著技能缺失。救生衣作為特殊的水上安全救生設(shè)備，穿著方式異于常服。隨著近年來海事宣傳教育工作的開展，讓沿岸千家萬戶了解了救生衣等水上安全設(shè)備的使用。但是，在長(zhǎng)期沒有穿著實(shí)操的情況下，大多數(shù)過渡老人、兒童很難掌握救生衣的穿著技能，而恰恰鄉(xiāng)鎮(zhèn)客渡船所渡運(yùn)的乘客中，老人兒童所占比例不小。

四是穿著時(shí)機(jī)的價(jià)值沖突。根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，救生衣應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一集中存放于適當(dāng)、開放的場(chǎng)所，以便發(fā)生緊急情況時(shí)能夠迅速應(yīng)急。但在實(shí)際中，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)客渡船事故，持續(xù)時(shí)間短，傾覆沉沒速度快，很少有人能在很短的時(shí)間內(nèi)，克服恐慌情緒穿著好救生衣。以上體現(xiàn)了一種價(jià)值沖突，即效率和安全的沖突。每個(gè)過渡乘客都要上船穿著救生衣，下船脫掉救生衣，這無疑會(huì)給渡運(yùn)工作帶來極大的不便。但是，再繁瑣的程序，當(dāng)其很可能在某個(gè)時(shí)候觸碰到安全紅線的時(shí)候，安全是必須放在第一位的。

綜上所述，客渡船救生衣配備缺陷明顯，且情況普遍存在，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡運(yùn)安全防范中極大的不穩(wěn)定因素。而穿著救生衣的時(shí)機(jī)選擇，更是嚴(yán)重涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)客渡船的安全保障。

3.立法建議

經(jīng)過分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)客渡船存在的安全隱患眾多，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡運(yùn)又是江河兩岸群眾日常出行的必要方式之一，為盡量避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡運(yùn)出現(xiàn)群死群傷事故，不僅要加大船舶質(zhì)量監(jiān)管，加強(qiáng)船員教育培訓(xùn)，提高過渡乘客安全意識(shí)，落實(shí)水上救生設(shè)備檢查，更重要的是對(duì)強(qiáng)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)客渡船乘客穿著救生衣進(jìn)行立法，從法律層面推動(dòng)過渡群眾穿著救生衣乘船，切實(shí)保障過渡群眾在遭遇險(xiǎn)情下的生命安全。

3.1立法的必要性探究

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡運(yùn)安全形勢(shì)不容樂觀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)客渡船在方便人們?nèi)粘３鲂械耐瑫r(shí)，在經(jīng)濟(jì)往來方面有著一定的貢獻(xiàn)，但是由于其特殊性，水上交通安全形勢(shì)始終面臨巨大壓力。

（2）各方對(duì)救生衣無明顯認(rèn)識(shí)。渡工、過渡群眾等，對(duì)救生衣在渡船發(fā)生傾覆沉沒、人員落水中的關(guān)鍵性作用沒有清晰的認(rèn)識(shí)。而現(xiàn)行法律關(guān)于救生衣集中存放的規(guī)定，又不符合客渡船事故發(fā)生時(shí)的實(shí)際情形，導(dǎo)致救生衣幾乎成為了擺設(shè)，無法成為事故中落水群眾的求生依靠工具。

（3）水上安全監(jiān)管部門無法可依。在大部分地區(qū)，因?yàn)闆]有明確的法律明文規(guī)定，水上安全監(jiān)管部門為保障過渡群眾的生命安全，只能加強(qiáng)巡航監(jiān)管、水情預(yù)警，通過對(duì)渡工、乘客宣傳教育、口頭勸導(dǎo)，推進(jìn)督促過渡群眾自覺穿著救生衣的安全監(jiān)管工作。但是，因?yàn)闊o法可依，收效較差，甚至?xí)捎谀承┤说牟焕斫?、不配合，使得?zhí)法人員的積極性受挫。

3.2立法之可行性探究

（1）個(gè)別地方已有立法規(guī)定。2007年4月1日，四川省人民政府安全生產(chǎn)委員會(huì)開始啟動(dòng)“救生衣行動(dòng)”，即全省范圍內(nèi)，所有客渡船、旅游船必須按照乘客定額100％標(biāo)準(zhǔn)配足救生衣，乘客上船必須100％穿好救生衣。規(guī)定還特別要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和各碼頭、渡口的管船員、簽單員對(duì)救生衣配備不足或乘客沒有按規(guī)定穿好救生衣的船舶，將一律不予簽單放行。2013年，長(zhǎng)江海事部門出臺(tái)新規(guī)，30米以下渡船乘客將強(qiáng)制穿著救生衣。

（2）多地推行乘客強(qiáng)制穿著救生衣制度。據(jù)報(bào)道，為進(jìn)一步鞏固水上交通安全平穩(wěn)態(tài)勢(shì)，遏制群死群傷事故發(fā)生，湖南麻陽、遼寧吉安、江蘇鹽城等地方海事局先后推行客渡船乘客必須穿著就救生衣制度，采取各種措施，確保過渡的每一名乘客上船之前都穿著好救生衣。

（3）可操作性強(qiáng)。相比于改良客渡船船舶質(zhì)量、加強(qiáng)船員技能培訓(xùn)、加大救生設(shè)備的檢查力度方面，強(qiáng)制過渡群眾穿著救生衣無疑是最便利、最簡(jiǎn)潔、效果最好的舉措。從各地制定、推行乘客強(qiáng)制穿著救生衣規(guī)定、制度的實(shí)際成效來看，大部分過渡群眾表示理解、贊同并且有利于有關(guān)部門進(jìn)行水上安全監(jiān)管。

3.3立法建議

（1）完善現(xiàn)有法律規(guī)定。為切實(shí)保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)客渡船渡運(yùn)安全，可由各地地方政府完善現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶交通安全管理規(guī)定，要求過渡乘客必須在開渡之前穿著好救生衣，渡運(yùn)過程中禁止私自脫下。

（2）建立相關(guān)工作機(jī)制。建立渡工督促、部門監(jiān)管、事后問責(zé)的工作機(jī)制。立法需要明確規(guī)定由渡工對(duì)過渡乘客穿著救生衣進(jìn)行督促，做到乘客不穿救生衣就不開渡。水上交通安全監(jiān)管部門，要將乘客穿著救生衣納入日常監(jiān)管范圍，做到乘客不穿救生衣不準(zhǔn)開航。建立事后問責(zé)機(jī)制，對(duì)違反規(guī)定進(jìn)行渡運(yùn)的渡工進(jìn)行相應(yīng)行政處罰，對(duì)相關(guān)部門監(jiān)管不到位進(jìn)行行政問責(zé)。

4.結(jié)語

黨的十八屆四中全會(huì)提出，要加強(qiáng)公共安全立法、推進(jìn)公共安全法治化，將強(qiáng)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)客渡船乘客穿著救生衣納入法律規(guī)范，不僅有利于保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡運(yùn)過渡群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，更有利于推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡運(yùn)安全管理法治化進(jìn)程。對(duì)強(qiáng)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)客渡船乘客穿著救生衣進(jìn)行立法，積極發(fā)揮法律的指引作用，讓水上安全監(jiān)管部門有法可依，監(jiān)督過渡乘客開渡之前穿著好救生衣，防患于未然，確保過渡群眾的生命安全。

［1］甘瑜等.客渡船的現(xiàn)狀及對(duì)策淺析［J］.中國水運(yùn)，2013（11）.

［2］劉洪林.內(nèi)河小型客渡船救生設(shè)備探討［J］.江蘇船舶，2001（18）：35—36.