化解河北省政府債務(wù)風(fēng)險的現(xiàn)實思考

官金華　常有新　常友玲

化解河北省政府債務(wù)風(fēng)險的現(xiàn)實思考

官金華常有新常友玲

地方政府債務(wù)在應(yīng)對金融危機(jī)、推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面確實發(fā)揮了積極作用，但債務(wù)風(fēng)險逐漸顯現(xiàn)。河北省政府債務(wù)總體規(guī)模增長較快，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩，財政收支差額擴(kuò)大，土地財政收入逐年減少，負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)占比上升，部分區(qū)域、部分投融資平臺債務(wù)風(fēng)險較高，這些都顯示河北省政府債務(wù)存在一定的風(fēng)險。而河北省位于首都周邊，基本不能靠做大經(jīng)濟(jì)總量的辦法化解債務(wù)，可以通過與社會資本的合作，減輕政府公共財政償債壓力，積極爭取債券發(fā)行額度，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，盤活國有資產(chǎn)，政府債務(wù)證券化等方式化解債務(wù)風(fēng)險。

河北省政府；債務(wù)風(fēng)險；系統(tǒng)性風(fēng)險；債務(wù)證券化

政府債務(wù)是政府在市場經(jīng)濟(jì)活動中，作為市場的參與者利用自身信用籌集資金的一種方式，也是政府調(diào)度社會資金的一種方式。地方政府債務(wù)是地方政府為了彌補(bǔ)地方財政不足而借入的資金或為其他政府部門擔(dān)保而承擔(dān)的償還義務(wù)。2008年政府為了應(yīng)對國際金融危機(jī)對我國經(jīng)濟(jì)的沖擊，出臺了4萬億元的投資刺激計劃，在4萬億元投資中，中央承擔(dān)1.18萬億元，其余2.82萬億由地方財政解決。隨著政策落地，地方政府債務(wù)急劇增加，2008年地方政府債務(wù)余額3.2萬億元，2013年6月底增加到10.89萬億元，2015年底達(dá)到16萬億。地方政府債務(wù)資金絕大部分投入到了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生建設(shè)上，在應(yīng)對金融危機(jī)、推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面確實發(fā)揮了積極作用，但隨著我國債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，各方專家學(xué)者對我國地方政府債務(wù)存在風(fēng)險與否也展開了激烈的討論。

一、河北省政府債務(wù)分析

（一）總體規(guī)模分析

河北省地方政府債務(wù)規(guī)模與全國情況保持了一致的增長趨勢，河北省各級政府2010年負(fù)有償還義務(wù)債務(wù)2567.75億元，2013年6月底增加至3962.29億元，2014年底達(dá)到5653億元，增長幅度達(dá)到42.67%，2015年在國家強(qiáng)制實行地方政府債務(wù)天花板制度的管制下，年末債務(wù)余額為5888億元。從2010年到2015年河北省政府債務(wù)增加了一倍多，盡管河北省政府債務(wù)總體規(guī)模在全國排在6000億～8000億元的第二梯隊（李寧《債券》“各地政府債務(wù)規(guī)模及風(fēng)險分析”），債務(wù)總額不算高，但總體來說河北省地方政府債務(wù)總體規(guī)模增長較快。

（二）負(fù)債率水平分析

反映地方政府負(fù)債率水平高低一般采用總債務(wù)率、債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)依存度、財政赤字依存度、債務(wù)余額增長率等指標(biāo)?？倐鶆?wù)率是指年末債務(wù)余額與當(dāng)年政府綜合財力的比值，債務(wù)負(fù)擔(dān)率等于期末債務(wù)余額除以當(dāng)期GDP，債務(wù)依存度是當(dāng)年債務(wù)收入與當(dāng)年財政支出的比，財政赤字依存度是財政赤字占財政支出的比率，債務(wù)余額增長率等指標(biāo)為每年債務(wù)增長金額除以上年度債務(wù)總額。本文結(jié)合這些指標(biāo)國際公認(rèn)合理水平，對比分析河北省整體債務(wù)率水平。

2013-2015年河北省地方債務(wù)指標(biāo)對比

從總債務(wù)率、債務(wù)負(fù)擔(dān)率這兩個指標(biāo)看，河北省政府債務(wù)水平處于合理范疇之內(nèi)，但是財政赤字依存度和債務(wù)余額增長率兩個指標(biāo)高于國際公認(rèn)合理水平，河北省財政赤字依存度逐年增加，在無其他資金來源渠道下，增加的財政赤字需通過靠舉債彌補(bǔ)，2014年的數(shù)據(jù)充分說明了這一點，2015年債務(wù)依存度、債務(wù)余額增長率都很低，究其原因是中央政府對地方政府債務(wù)嚴(yán)格控制的結(jié)果，從財政赤字依存度可以看出2015年資金缺口比其他年份更大，政府本身資金匱乏，還本付息資金從何而來？所以結(jié)合5個指標(biāo)分析，河北省政府債務(wù)存在一定的風(fēng)險。

二、河北省政府債務(wù)風(fēng)險分析

李寧在《債券》雜志發(fā)表的“各地政府債務(wù)規(guī)模及風(fēng)險分析”中指出河北省政府債務(wù)總體規(guī)模在全國排位在6000億～8000億元的第二梯隊，債務(wù)總額不算高，河北大學(xué)楊桂花教授在《會計之友》（2015年第5期）對“中國地方政府性債務(wù)風(fēng)險綜合評價及比較”后，得出河北省綜合風(fēng)險排名第七的結(jié)論，《河北省財政廳關(guān)于2015年末河北省政府債務(wù)限額的報告》預(yù)計河北省政府債務(wù)率為81.62%，認(rèn)為河北省債務(wù)風(fēng)險總體可控。

但是地方政府債務(wù)是否存在風(fēng)險需要結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行分析，地方政府類似于一個企業(yè)，當(dāng)企業(yè)盈利水平高時，負(fù)債率即使高一些問題也不大，但是當(dāng)企業(yè)盈利水平下降，而負(fù)債率不斷提高時，企業(yè)償還借款的能力就值得懷疑了。本論文結(jié)合河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展具體情況分析政府債務(wù)風(fēng)險問題。

（一）系統(tǒng)性風(fēng)險

河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩導(dǎo)致債務(wù)系統(tǒng)性風(fēng)險加大。第一，河北省GDP增速放慢，一般認(rèn)為GDP增長率代表了本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，河北省2015年GDP增長率僅為6.8%，全國排名倒數(shù)第五，但是債務(wù)負(fù)擔(dān)率卻是逐年增加。具體情況見圖1。

圖1　債務(wù)負(fù)擔(dān)率和GDP增長率對比

從理論上講，債務(wù)負(fù)擔(dān)率和GDP增長率應(yīng)保持相互協(xié)調(diào)增長，這樣債務(wù)償還才有保障。但是從上圖我們可以看到，河北省債務(wù)負(fù)擔(dān)率和GDP增長率出現(xiàn)了背離的趨勢，也就是說河北省GDP增長率處于一個下降水平，而債務(wù)負(fù)擔(dān)率卻是逐年上升的。第二，河北省財政收支差額逐年擴(kuò)大，2014年財政收支差額為873.5億元，2015年達(dá)到1631.9億元，增長近一倍，近期，部分市縣已經(jīng)暴露出因財政收入不足不能償還到期債務(wù)。第三，土地財政收入逐年減少，河北省2014年、2015年政府報告都明確提到國土土地使用權(quán)出讓收入和國有土地收益基金收入下降較多，作為還款重要來源的土地收入下降可能導(dǎo)致償債資金出現(xiàn)缺口。

（二）部分區(qū)域債務(wù)風(fēng)險較高

截至到2012年6月底，河北省共有6個地級市綜合債務(wù)率超過100%，包括石家莊市241%、唐山市188%、邢臺市153.2%、秦皇島市147%、衡水市135%、張家口市129%。除此之外，河北部分縣、區(qū)的綜合債務(wù)率超過了200%，分別是張家口市橋東區(qū)為308%、張家口市橋西區(qū)為290%、邢臺市橋西區(qū)為256%、邢臺市橋東區(qū)為252%、承德市雙橋區(qū)為214%。根據(jù)國際通用的風(fēng)險測算標(biāo)準(zhǔn)60%計算，我省這6個地市都存在很大的債務(wù)風(fēng)險。

（三）債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險

2014年1月25日河北省審計廳公布了河北省政府債務(wù)的審計結(jié)果，截至到2013年6月30日，河北省各級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)為3962.29億元，占比52.73%，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)為949.44億元，占比12.63%；可能承擔(dān)一定救助責(zé)任債務(wù)為2603.03億元，占比34.64%。債務(wù)劃分后，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和救助責(zé)任的債務(wù)地方政府不再償還，但是當(dāng)一些項目因收入不足或無資金來源不能償還的情況下，這些債務(wù)將再次劃轉(zhuǎn)為政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)，地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)占比將會上升，據(jù)有關(guān)專家估計，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)比例可能會達(dá)到90%。

圖2：河北省部分地級市債務(wù)率

圖3：河北省部分行政區(qū)域債務(wù)率

（四）部分投融資平臺存在風(fēng)險

2013年6月底，河北省共有217家融資平臺，共融資1021.81億元，占河北省政府債務(wù)的比重達(dá)到25.79%。不可否認(rèn)，地方融資平臺在地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面起到了極其重要的作用，但是很多投融資平臺公司管理上帶有一定的行政色彩，投融資活動由地方政府直接主導(dǎo)或者間接控制，任職人員是由政府指派，專業(yè)不對口，缺乏市場管理經(jīng)驗，公司商業(yè)化運(yùn)作程度不高，結(jié)果是部分投融資公司經(jīng)營效益不佳，負(fù)債率高，財務(wù)風(fēng)險較大。尤其是河北最大擔(dān)保公司河北融投控股集團(tuán)有限公司破產(chǎn)，涉資數(shù)百億元，給地方政府債務(wù)風(fēng)險敲響了警鐘。

三、化解河北省政府債務(wù)的思考

政府債務(wù)如企業(yè)債務(wù)一樣，如果一個企業(yè)經(jīng)營周轉(zhuǎn)良好，債務(wù)高一些也不一定就有風(fēng)險，但河北省位于首都周邊，屬于重污染的省份，估計未來若干年河北省的GDP增幅都不會太高，別的省份用“做大經(jīng)濟(jì)總量”方式化解地方政府債務(wù)的方式在河北省可能不能實現(xiàn)，河北省政府債務(wù)的化解可以通過以下方式：

（一）對政府債務(wù)進(jìn)行分類

政府債務(wù)可以分為一般責(zé)任債務(wù)和有經(jīng)營收益項目的收益?zhèn)鶆?wù)，對于收益?zhèn)鶆?wù)進(jìn)行剝離，進(jìn)行市場化運(yùn)作。收益?zhèn)鶆?wù)一般包括高速公路、其他收費公路、污水處理廠、自來水廠、保障性住房等形成的債務(wù)。不同性質(zhì)項目采用不同的方式進(jìn)行運(yùn)作，對有經(jīng)營收益的項目，擴(kuò)大民間資本的投入力度，開展政府、企業(yè)和社會多方參與的市場化運(yùn)作方式，如PPP或BOT、BT、TOT等，這樣可以搞活經(jīng)濟(jì)，使民間資本得到合理回報，又能減輕償債壓力。對于非經(jīng)營性項目，由政府部門負(fù)起投資主體責(zé)任，所負(fù)債務(wù)由政府財政資金歸還，但是項目運(yùn)作必須采用公開招標(biāo)方式，由專業(yè)公司進(jìn)行市場化經(jīng)營。對于非經(jīng)營性項目，應(yīng)組織專家對投資金額、融資金額進(jìn)行分析論證，確保項目投融資控制在財力允許范圍之內(nèi)，避免債務(wù)風(fēng)險發(fā)生。

（二）積極爭取河北省政府債券發(fā)行額度，優(yōu)化重組債務(wù)結(jié)構(gòu)

2014年國務(wù)院發(fā)文規(guī)范地方政府舉債融資制度，要求各地政府建立以政府債券為主體的融資機(jī)制。按2015年的平均融資成本測算，每置換1萬億元的地方政府存量債務(wù)，可為地方政府每年節(jié)約利息支出500億元左右。2015年河北省置換政府債務(wù)1185億元，降低了地方政府債務(wù)融資成本，有效地緩釋了存量政府債務(wù)風(fēng)險。2016年財政部發(fā)文明確繼續(xù)發(fā)行地方債置換政府存量債務(wù)，機(jī)構(gòu)預(yù)計2016年置換債務(wù)金額將超過5萬億元。河北省應(yīng)抓住這一契機(jī)，多爭取發(fā)行地方政府債券的額度，發(fā)行的債券一部分用于優(yōu)化重組債務(wù)結(jié)構(gòu)，即用長期負(fù)債置換流動負(fù)債，用低成本負(fù)債置換高成本負(fù)債，一部分用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)建設(shè)等。

（三）盤活國有資產(chǎn)，政府債務(wù)證券化

地方債務(wù)資金絕大部分投入到了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生方面，河北省占比達(dá)82%以上。也就是說地方政府債務(wù)增加的同時，地方政府資產(chǎn)隨之增加，這些資產(chǎn)大多數(shù)表現(xiàn)為是基礎(chǔ)設(shè)施和土地，屬于優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，這些資產(chǎn)已經(jīng)升值或未來有較大升值空間，盤活這部分國有資產(chǎn)，可以增加地方政府財政收入，部分收入可以用來償還債務(wù)。盤活這部分資產(chǎn)的方式可以直接出售或轉(zhuǎn)讓，但是由于目前資本市場不太完善，轉(zhuǎn)讓價格不易確定，轉(zhuǎn)讓過程較為容易產(chǎn)生腐敗，可能會造成國有資產(chǎn)的流失。另一種方式是進(jìn)行金融創(chuàng)新，將政府債務(wù)證券化，轉(zhuǎn)移和分散政府債務(wù)風(fēng)險。要推廣政府債務(wù)證券化并在二級市場流通，一定要提高政府債務(wù)證券安全級別，保護(hù)投資者利益，吸引普通投資者。比如引入保險公司承擔(dān)保證責(zé)任，政府可以對風(fēng)險較高的存量債務(wù)購買保險公司保險產(chǎn)品，進(jìn)而為政府債務(wù)提供擔(dān)保，即政府針對其負(fù)債向商業(yè)保險公司購買保險產(chǎn)品，一旦政府無法到期按時償還債務(wù)，則保險公司有義務(wù)替代政府償還其擔(dān)保債務(wù)。也可以是政府債券持有人（主要是大型金融機(jī)構(gòu)）將其持有的政府債券打包包裝，形成一種新的流通企業(yè)證券在二級資本市場流通，進(jìn)而分散政府債券持有人的風(fēng)險，減少政府債券的發(fā)行難度，提高發(fā)行效率。

（四）推進(jìn)國有企業(yè)上市，適當(dāng)時機(jī)減持國有上市公司股份

目前全國2800多家上市公司，總市值超過447900億元，而河北省上市公司只有52家，市值6700多億元，其中國有上市公司12家，市值將近750億元，與國內(nèi)其他省份相比較，河北省上市公司數(shù)量非常少，規(guī)模相對較小，國有上市公司更是少的可憐。河北省應(yīng)該充分利用包括“新三板”市場在內(nèi)的各種場內(nèi)外資本市場，大力推進(jìn)河北省國有企業(yè)上市。當(dāng)土地出讓收入大幅下降時，地方政府可以通過減持手中的國有上市公司股份償還到期債務(wù)。減持國有上市公司的股份好處是對社會影響和經(jīng)濟(jì)影響都比較小，所以當(dāng)?shù)胤秸l(fā)生債務(wù)危機(jī)時，減持國有上市公司股份是一個比較可行的解決方法。

地方政府債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)顯現(xiàn)，各地政府應(yīng)高度重視，采取適當(dāng)方式化解現(xiàn)有債務(wù)，控制新增債務(wù)規(guī)模。河北省債務(wù)情況又不同于其他省份，河北省處在首都周邊，承接了北京污染企業(yè)，但同時面臨著大氣污染治理的重要任務(wù)，在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式過程中，河北經(jīng)濟(jì)面臨放緩趨勢，而改善民生、加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口依然存在，河北省在化解地方政府債務(wù)上應(yīng)走出自己一條新道路。

河北省地方政府債務(wù)風(fēng)險識別、控制及化解研究，河北省科技廳，課題編號：15456229D（河北省軟科學(xué)研究計劃項目系列研究成果之一。

［1］四川銀監(jiān)局課題組.地方政府債務(wù)現(xiàn)狀、成因、風(fēng)險、監(jiān)管及防范［J］.西南金融，2015（7）.

［2］李經(jīng)緯，吳永敏.中國地方政府融資平臺的債務(wù)重構(gòu)與風(fēng)險治理［J］.新金融，2014（11）.

［3］路振家，閆寧，范嘉琛.化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的現(xiàn)實思考與政策選擇［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考：201（40）.

（作者單位：河北環(huán)境工程學(xué)院、河北地質(zhì)大學(xué)、東北大學(xué)秦皇島分校）