土地儲備決策轉(zhuǎn)變路徑與決策方法研究

羅永生

摘要：土地儲備制度作為一項新興的土地調(diào)節(jié)方式對于城市空間發(fā)展格局中起到了很重要的作用。城市的土地儲備能夠有效規(guī)范及培育土地市場，盤活企業(yè)的存量土地，增加土地收益。但是土地儲備系統(tǒng)也存在一定的風(fēng)險，如何有效修正土地儲備決策，轉(zhuǎn)變路徑，對于完善和深化土地儲備制度意義重大。筆者對土地儲備決策的路徑轉(zhuǎn)變提供了建議。

關(guān)鍵詞：土地儲備；決策；路徑；方法

在城市經(jīng)濟社會的發(fā)展過程中，土地供求矛盾逐漸尖銳，并出現(xiàn)很多難以協(xié)調(diào)的問題，而土地儲備能夠有效解決土地問題，有利于城市的可持續(xù)發(fā)展。我國土地儲備的主要目標是保護耕地，優(yōu)化土地資源配置，提高政府的宏觀調(diào)控水平，盤活土地資產(chǎn)，避免浪費資源，增加政府收益，為城市建設(shè)籌集資金。但是我國的土地儲備制度在開始實施起，有的地方政府遠離了初衷，增加了經(jīng)營性及行政色彩，影響了城市的可持續(xù)發(fā)展，使土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)失去平衡。因此，重構(gòu)土地儲備決策目標，走向公益性軌道勢在必行。

一.城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化下對土地儲備決策目標體系的詮釋

目前，我國正處在城鎮(zhèn)化進程中，土地儲備制度背離了公益性的軌道，過度關(guān)注經(jīng)濟利益，導(dǎo)致很多問題的出現(xiàn)。例如，交通擁擠、基礎(chǔ)設(shè)施欠缺、紊亂的用地布局等。因此需要在城市空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化下載物質(zhì)、經(jīng)濟、社會及生態(tài)的角度全面構(gòu)建儲備據(jù)測體系。

1.調(diào)整城市形態(tài)布局，實現(xiàn)物質(zhì)空間網(wǎng)絡(luò)化。第一，城市發(fā)展的多中心結(jié)構(gòu)模式導(dǎo)致城市中心功能的分散，這樣可以有效緩解中心單一到來的城市擁堵，土地儲備機構(gòu)可以為城市的多中心發(fā)展搭建平臺，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，促進郊區(qū)次中心的發(fā)展。第二，城市經(jīng)濟的發(fā)展，舊城逐漸衰退，土地儲備可以作為抑制內(nèi)城衰退，轉(zhuǎn)變粗放模式的原動力，實現(xiàn)城市的更新，—方面可以拆遷整理，改變原有的規(guī)劃，合理安排功能分區(qū)。另一方面可以向高端產(chǎn)業(yè)集聚空間，發(fā)展服務(wù)業(yè)，新興產(chǎn)業(yè)等，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型。

2.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，協(xié)調(diào)經(jīng)濟空間發(fā)展。第一，加快建立可以產(chǎn)業(yè)模式，將開發(fā)區(qū)和大學(xué)城作為開拓空間的代表，加快城市空間的跨越性轉(zhuǎn)變，及時調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，延展城市的創(chuàng)新空間。第二，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展促進了高端產(chǎn)業(yè)的逐步走向成熟，加快發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)成為畢竟之路，同時，在發(fā)展金融服務(wù)為主的高端產(chǎn)業(yè)的同時，最好選址在配套設(shè)施齊全的趨于，增強核心輻射能力。第三，新興商業(yè)的發(fā)展迅速涌現(xiàn)需要在功能和幾倍上合理規(guī)劃商業(yè)結(jié)構(gòu)，加速商業(yè)業(yè)態(tài)的多元化，實現(xiàn)城市邊緣地域重組。

3.融合階層收入，緩解社會空間矛盾。第一，在居住用地方面，政府應(yīng)該加強保障性住房的建設(shè)，對居住空間進行引導(dǎo)，這樣有利于不同階層收入人們接觸的機會，融合階層收入。第二，居住空間分化很容易導(dǎo)致社會空間矛盾的產(chǎn)生，在公共資源的運用上對弱勢群體再次剝奪，所以，在土地儲備過程中，針對城市的具體情況，提高低收入人群所居住地區(qū)的配套設(shè)施，實現(xiàn)社會資源的均等化。

4.優(yōu)化生態(tài)網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。第一，在城市建設(shè)中，要加強生產(chǎn)綠地，逐步提高生態(tài)的系統(tǒng)功能，優(yōu)化景觀布局。第二，重建綠地空間格局，城市建設(shè)中要注意維護景觀的生態(tài)過程，加強邊緣地區(qū)格局的規(guī)劃，建設(shè)綠色水系廊道，在城市和郊區(qū)之間維護自然殘骸斑塊的聯(lián)系。

二.建立在城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化基礎(chǔ)上的土地儲備決策轉(zhuǎn)變路徑

路徑的轉(zhuǎn)變需要依靠外部力量或者政治體系的決策。所以，優(yōu)化土地儲備決策需要借助政府干預(yù)，才能有效修正路徑，形成科學(xué)的運作機制。

1.改革決策機構(gòu)，促進職能轉(zhuǎn)變。第一，由集權(quán)向分權(quán)轉(zhuǎn)變。我國大部分的土地儲備決策機構(gòu)都是集權(quán)的，在優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，需要加速向分權(quán)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?？梢越M建以國土資源部或者規(guī)劃部為核心的決策機構(gòu)，分析土地儲備潛力、空間分布及數(shù)量等，制定科學(xué)規(guī)劃，通過靈活的方式增強決策的民主和科學(xué)性。第二，政府部門由經(jīng)營土地職能轉(zhuǎn)向管理職能。在發(fā)達國家，土地的儲備機構(gòu)一般只是提供管理和服務(wù)并不參與市場，而在我國，儲備機構(gòu)既是經(jīng)營者又是管理者，镈飪其經(jīng)營職能能夠促使政府將重點放在管理調(diào)控方面，堅持以保護生態(tài)、傳承城鄉(xiāng)文脈作為城市發(fā)展的指導(dǎo)方針。

2.轉(zhuǎn)變土地儲備的內(nèi)在機制。第一，改變用地生財之道，堅持城市的可持續(xù)發(fā)展。面對地方政府土地財政的特權(quán)，需要對財稅進行改革，消除土地儲備目標異化的內(nèi)在動力，促進城市格局發(fā)展的優(yōu)化。通過完善地方財政體制，緩解地方政府的壓力，或者將批租制改為年租制，提供財政支持，拓展融資渠道。第二，又多規(guī)分立向多規(guī)融合轉(zhuǎn)變。我國的城市規(guī)劃在主體、標準及監(jiān)督機制方面都存在差異，管理出現(xiàn)混亂，城市土地資源浪費，沖擊著城市空間結(jié)構(gòu)，因此有必要進行多規(guī)合一的改革，搭建聯(lián)動的信息平臺，逐步提高規(guī)劃的管控水平，引導(dǎo)城市土地儲備的發(fā)展。

3.轉(zhuǎn)變土地儲備計劃編制的思路。第一，良好的城市儲備制度能夠有效加速城市的理性增長，可以控制城市無序蔓延，提高土地的集約利用效率，這樣要求政府部門要加強對增量土地儲備的控制，避免內(nèi)城的衰落。同時，在土地儲備制度實施的過程中要注意將居住和產(chǎn)業(yè)用地的布局融合，多功能利用土地，實現(xiàn)平衡發(fā)展，建立土地精明的增長模式。第二，轉(zhuǎn)變規(guī)劃模式。地方政府在實施土地儲備制度的時候仍以傳統(tǒng)方式為主，重視建設(shè)用地，忽視配套設(shè)施和生態(tài)環(huán)境，使生態(tài)環(huán)境失衡。為了達到城市自然生長的良性循環(huán)，需要將反規(guī)劃納入到傳統(tǒng)模式中。優(yōu)化景觀生態(tài)格局，在生態(tài)承載力的前提下，控制土地儲備，優(yōu)化空間布局。

結(jié)語：城市儲備制度的實施能夠有效促進城市良性更新，加強政府對土地市場宏觀調(diào)控，優(yōu)化土資源。土地改革的深化對土地儲備決策的路徑轉(zhuǎn)變提出了更高的要求。在堅持優(yōu)化城市空間格局的基礎(chǔ)上完善土地儲備制度勢在必行。在決策調(diào)整時，應(yīng)該依據(jù)不同地域城市發(fā)展的需求，促進土地儲備決策向公益性方向發(fā)展。