區(qū)域一體化背景下內(nèi)陸口岸入境驗(yàn)證監(jiān)管模式探究

步培銀++冷宇++周晨旭++許超

摘 要：面對(duì)新的形勢(shì)和任務(wù)，入境驗(yàn)證模式的改革與創(chuàng)新已成為口岸與內(nèi)地檢驗(yàn)檢疫部門檢驗(yàn)監(jiān)管職能優(yōu)化、提升執(zhí)法把關(guān)效能、服務(wù)貿(mào)易便利化、推動(dòng)區(qū)域一體化、維護(hù)國(guó)門安全的重要抓手。無(wú)錫檢驗(yàn)檢疫局探索以風(fēng)險(xiǎn)管理為核心、以“負(fù)面清單”為判定準(zhǔn)繩、以統(tǒng)一信息化平臺(tái)為技術(shù)依托，提出“風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、集中布控、口岸直放、屬地監(jiān)管”的口岸入境驗(yàn)證模式，推動(dòng)口岸檢驗(yàn)檢疫業(yè)務(wù)創(chuàng)新，推進(jìn)放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，努力打造江蘇特色進(jìn)口商品檢驗(yàn)監(jiān)管新模式，為檢驗(yàn)檢疫區(qū)域一體化工作提供有益的樣本。

關(guān)鍵詞：入境驗(yàn)證；口岸直放；屬地監(jiān)管

一、引言

《進(jìn)口許可制度民用商品入境驗(yàn)證管理辦法》正式頒布以來(lái)，對(duì)進(jìn)口商品的入境驗(yàn)證工作在全國(guó)口岸全面實(shí)施，其內(nèi)容逐漸涵蓋了強(qiáng)制性認(rèn)證目錄產(chǎn)品（3C產(chǎn)品）、能效標(biāo)識(shí)產(chǎn)品等多項(xiàng)內(nèi)容，已經(jīng)成為了口岸執(zhí)法把關(guān)、維護(hù)國(guó)門安全的重要抓手。近年來(lái)，隨著“檢驗(yàn)檢疫區(qū)域一體化”步伐的不斷加快，“通報(bào)、通檢、通放”通關(guān)模式的逐步形成，對(duì)通關(guān)速度、監(jiān)管職能、執(zhí)法效能、口岸與內(nèi)地合作等方面提出了新的要求，入境驗(yàn)證工作面臨新的挑戰(zhàn)，迫切需要在入境驗(yàn)證監(jiān)管機(jī)制和模式上予以創(chuàng)新和突破，以適應(yīng)新常態(tài)下檢驗(yàn)檢疫事業(yè)的快速發(fā)展。

無(wú)錫檢驗(yàn)檢疫局將入境驗(yàn)證工作的改革和創(chuàng)新作為內(nèi)陸口岸履行檢驗(yàn)檢疫職能、服務(wù)貿(mào)易便利化的重要突破口，通過(guò)充分發(fā)揮無(wú)錫綜合保稅區(qū)的平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，探索以風(fēng)險(xiǎn)管理和信用管理為基礎(chǔ)，以流程再造為核心，以信息化平臺(tái)為依托，以“雙隨機(jī)”監(jiān)管檢查為主要手段的進(jìn)口商品入境驗(yàn)證監(jiān)管新模式，在優(yōu)化檢驗(yàn)監(jiān)管職能，推進(jìn)放管結(jié)合、提升效能、服務(wù)貿(mào)易便利化、推動(dòng)區(qū)域一體化進(jìn)程等方面進(jìn)行了有益的探索。

二、原有入境驗(yàn)證監(jiān)管模式存在的問(wèn)題與困境

原有的入境驗(yàn)證模式在長(zhǎng)期的口岸執(zhí)法把關(guān)工作中取得了明顯成效，但隨著當(dāng)前檢驗(yàn)檢疫工作形勢(shì)的發(fā)展，原有框架下入境驗(yàn)證模式的問(wèn)題不斷顯現(xiàn)，突出表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

1.口岸現(xiàn)有客觀條件存在較大局限

目前，內(nèi)地口岸往往缺乏滿足檢驗(yàn)檢疫需求的獨(dú)立查驗(yàn)場(chǎng)地，入境驗(yàn)證工作需要到海關(guān)監(jiān)管場(chǎng)所進(jìn)行，檢驗(yàn)檢疫獨(dú)立執(zhí)法受到不定因素干擾較多。同時(shí)，現(xiàn)場(chǎng)入境驗(yàn)證涉及專業(yè)多、工作要求高，人員專業(yè)能力的不足的問(wèn)題依然突出，隨著“檢驗(yàn)檢疫區(qū)域一體化”時(shí)代的到來(lái)，內(nèi)地口岸貨物通關(guān)量有可能大幅增加，原有口岸人員資源和能力不足的問(wèn)題便會(huì)凸顯，進(jìn)而對(duì)口岸所在地檢驗(yàn)檢疫部門的工作產(chǎn)生全面影響。

2.通關(guān)效率提升受到明顯制約

原有入境驗(yàn)證模式中，文件和現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)證階段位于整個(gè)通關(guān)流程的最前端，屬于發(fā)放通關(guān)單的前置手續(xù)，此外，檢驗(yàn)檢疫人員還需要到海關(guān)監(jiān)管場(chǎng)地進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)開箱驗(yàn)證。一方面，驗(yàn)貨需要貨主向海關(guān)申請(qǐng)，時(shí)效存在不確定性；另一方面，對(duì)涉及到入境驗(yàn)證商品如強(qiáng)制性認(rèn)證產(chǎn)品，往往需要精確至最小包裝方能滿足工作質(zhì)量要求，而口岸貨物往往封存于集裝箱內(nèi)，定位到相關(guān)產(chǎn)品難度較大，查驗(yàn)所需時(shí)間長(zhǎng)，導(dǎo)致入境驗(yàn)證環(huán)節(jié)在一定程度上成為了通關(guān)速度快慢的瓶頸之一。

3.入境驗(yàn)證和進(jìn)口檢驗(yàn)工作存在重疊和交叉

根據(jù)對(duì)當(dāng)前在用的《出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)實(shí)施檢驗(yàn)檢疫的進(jìn)出境商品目錄》初步統(tǒng)計(jì)，有近一半的入境驗(yàn)證商品調(diào)離口岸抵達(dá)使用地后，仍需進(jìn)行進(jìn)口法定檢驗(yàn)（帶監(jiān)管條件“M”），到貨地檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)事實(shí)上實(shí)施的進(jìn)口檢驗(yàn)中，也往往涉及強(qiáng)制性認(rèn)證產(chǎn)品的貨證核查項(xiàng)目，一定程度上造成了寶貴的檢驗(yàn)監(jiān)管資源的浪費(fèi)。

4.口岸現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)布控缺乏針對(duì)性與科學(xué)性

在當(dāng)前“檢驗(yàn)檢疫區(qū)域一體化”、“三通”等工作的進(jìn)程中，口岸驗(yàn)證和內(nèi)地檢驗(yàn)工作的聯(lián)系仍顯現(xiàn)為不夠緊密，各個(gè)口岸之間缺少有效的風(fēng)險(xiǎn)信息共享機(jī)制，內(nèi)地和口岸之間也缺少必要風(fēng)險(xiǎn)信息反饋機(jī)制，目前只能實(shí)現(xiàn)按比例對(duì)現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)證批實(shí)現(xiàn)布控，口岸驗(yàn)證工作針對(duì)性不強(qiáng)，科學(xué)性不足，基于進(jìn)口方的信用及產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)進(jìn)行布控的方式難以開展。

5.行政執(zhí)法難以有的放矢

現(xiàn)有的口岸驗(yàn)證工作模式下，由于貨物尚未通關(guān)，一旦發(fā)現(xiàn)報(bào)檢人有意或者無(wú)意的提供錯(cuò)誤證書，難以實(shí)施行政處罰予以懲戒，往往只能要求其整改或退運(yùn)，無(wú)形之中會(huì)助長(zhǎng)報(bào)檢單位采用冒用證書、混用證書等不良行為進(jìn)行報(bào)檢通關(guān)的企圖，檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法工作的嚴(yán)肅性受到一定的挑戰(zhàn)。

三、入境驗(yàn)證監(jiān)管模式改革是新形勢(shì)下口岸與內(nèi)地檢驗(yàn)監(jiān)管工作融合創(chuàng)新的重要探索和實(shí)踐

無(wú)錫檢驗(yàn)檢疫局堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，創(chuàng)新事中事后監(jiān)管，探索以風(fēng)險(xiǎn)管理和信用管理為基礎(chǔ)，以流程再造為核心，以信息化平臺(tái)為依托，以“雙隨機(jī)”監(jiān)管檢查為主要手段，“風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、集中布控、口岸直放、屬地監(jiān)管”為總體思路的入境驗(yàn)證區(qū)域一體化新模式，該模式全面融合了服務(wù)發(fā)展、創(chuàng)新管理方式的理念，通過(guò)對(duì)進(jìn)口商品產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)和進(jìn)口企業(yè)分類，科學(xué)設(shè)置布控規(guī)則，由信息化平臺(tái)隨機(jī)布控，動(dòng)態(tài)調(diào)整驗(yàn)證方式和頻次，使得入境通關(guān)流程實(shí)現(xiàn)再造，由“串聯(lián)”轉(zhuǎn)向“并聯(lián)”，“雙隨機(jī)”抽查方式得以充分運(yùn)用，現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)證貨物的通關(guān)時(shí)間平均減少12小時(shí)，通關(guān)放行真正進(jìn)入“秒”時(shí)代，為有江蘇特色的進(jìn)口商品檢驗(yàn)監(jiān)管工作提供了樣本。

1.制訂“負(fù)面清單”制度，建立口岸/屬地一體化監(jiān)管機(jī)制

該模式將風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)較高、法律法規(guī)明確必須在口岸實(shí)施檢驗(yàn)檢疫和驗(yàn)證的商品以及誠(chéng)信度不高的企業(yè)列入“負(fù)面清單”，對(duì)清單以外的入境驗(yàn)證商品實(shí)施直通放行、屬地驗(yàn)證。報(bào)檢單位提供驗(yàn)證材料報(bào)檢后，經(jīng)口岸文件驗(yàn)證合格，口岸檢驗(yàn)檢疫部門直接出具通關(guān)單放行，同時(shí)通過(guò)信息化系統(tǒng)確定入境驗(yàn)證現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)要求并傳遞至屬地檢驗(yàn)檢疫部門，由屬地檢驗(yàn)檢疫部門實(shí)施檢驗(yàn)和驗(yàn)證，提升了口岸通關(guān)放行的效率，又適度豐富了屬地檢驗(yàn)檢疫部門的職能，完善了口岸/屬地檢驗(yàn)檢疫一體化監(jiān)管機(jī)制和功能。

2.實(shí)施先用后驗(yàn)，建立并聯(lián)式入境驗(yàn)證監(jiān)管機(jī)制

改變?cè)械娜刖瞅?yàn)證“單線串聯(lián)”的工作方式，采用“并聯(lián)式”的監(jiān)管模式。即在不影響現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)證和風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，收貨方可先使用貨物，屬地檢驗(yàn)檢疫部門在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)證及檢驗(yàn)，通過(guò)“先用后驗(yàn)”，實(shí)現(xiàn)收貨方使用零等待、檢驗(yàn)工作零重復(fù)、服務(wù)便利化零距離。

3.開展風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，健全差別化檢驗(yàn)監(jiān)管制度

該模式依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章及國(guó)家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求，綜合采集和運(yùn)用進(jìn)口產(chǎn)品質(zhì)量安全信息反饋、供應(yīng)商質(zhì)量安全數(shù)據(jù)、企業(yè)應(yīng)對(duì)措施和反應(yīng)能力、警示通報(bào)、社會(huì)輿情等風(fēng)險(xiǎn)信息，以及進(jìn)口企業(yè)質(zhì)量安全信用等級(jí)，在此基礎(chǔ)上建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)模型，形成檢驗(yàn)監(jiān)管規(guī)則的二維表單，動(dòng)態(tài)調(diào)整抽查需求，實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的布控，對(duì)符合條件的進(jìn)口產(chǎn)品予以快速通關(guān)，對(duì)應(yīng)當(dāng)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)的批次予以“精確打擊”，確保驗(yàn)證抽查有的放矢、高效規(guī)范，“隨機(jī)”而不“隨意”，最大程度方便企業(yè)，完善事中事后監(jiān)管。

4.依托智慧平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)全程無(wú)紙化通關(guān)放行機(jī)制

通過(guò)自有的綜保區(qū)信息化平臺(tái)的開發(fā)和運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)進(jìn)口企業(yè)遠(yuǎn)程電子申報(bào)，系統(tǒng)自動(dòng)信息自動(dòng)比對(duì)；文件驗(yàn)證實(shí)現(xiàn)電子化操作，驗(yàn)證合格的，實(shí)行電子化放行；驗(yàn)證依據(jù)（如強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證證書）實(shí)現(xiàn)電子化推送，使現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)證人員直接獲得驗(yàn)證依據(jù)，驗(yàn)證結(jié)果由現(xiàn)場(chǎng)智能終端電子化提交，實(shí)現(xiàn)入境驗(yàn)證全過(guò)程的電子化、數(shù)據(jù)化和自動(dòng)化。

5.發(fā)揮信息化優(yōu)勢(shì)，完善“雙隨機(jī)”監(jiān)管體系

該模式依托自己開發(fā)的信息化系統(tǒng)，建立了較為完善的進(jìn)口產(chǎn)品檢驗(yàn)監(jiān)管工作流程與機(jī)制，制訂和完善布控規(guī)則數(shù)據(jù)庫(kù)，可自動(dòng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)信息和信用信息動(dòng)態(tài)調(diào)整布控規(guī)則，以此為基礎(chǔ)，信息化平臺(tái)按規(guī)則隨機(jī)選擇進(jìn)口批次，同時(shí)將驗(yàn)檢驗(yàn)監(jiān)管要求信息推送至相關(guān)施檢部門，施檢部門按系統(tǒng)提示隨機(jī)選派現(xiàn)場(chǎng)檢驗(yàn)人員，檢驗(yàn)人員按規(guī)定時(shí)限完成檢驗(yàn)，最大限度地排除了人為開擾，有效實(shí)現(xiàn)了檢驗(yàn)對(duì)象和檢驗(yàn)人員選擇的“雙隨機(jī)”，確保檢驗(yàn)監(jiān)管規(guī)范、透明、高效。