城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理模式初探

史紅梅

我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快，水資源需求量日益增加，城市水資源短缺、水災(zāi)害加劇、鄉(xiāng)村水環(huán)境日趨惡化等問(wèn)題，嚴(yán)重威脅到人們的身心健康，并對(duì)人類(lèi)生產(chǎn)生活及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成了不同程度的經(jīng)濟(jì)失調(diào)、生態(tài)失衡、環(huán)境污染等。這就要求政府必須加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)水資源的一體化管理，以協(xié)調(diào)與解決水資源開(kāi)發(fā)利用整個(gè)過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題，促進(jìn)人與自然及人類(lèi)自身的和諧發(fā)展。對(duì)城鄉(xiāng)涉水事務(wù)進(jìn)行一體化管理，也是我國(guó)全面實(shí)現(xiàn)建設(shè)小康社會(huì)、環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會(huì)的要求，同時(shí)，也是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的體現(xiàn)，以此為平臺(tái)政府在逐步完善城市水資源規(guī)劃與管理的同時(shí)，更加注重鄉(xiāng)村用水安全，構(gòu)建具有鄉(xiāng)村特色的水務(wù)管理新模式，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的安全用水、有序用水、高效用水，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

一、城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理的內(nèi)涵與必要性

1.一體化管理的內(nèi)涵

水務(wù)是指以水循環(huán)為機(jī)理、以水資源統(tǒng)一管理為核心的所有涉水事務(wù)。城市水務(wù)是以區(qū)域水資源可持續(xù)利用支持城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，為城市水資源開(kāi)發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約和保護(hù)而進(jìn)行的關(guān)于水資源規(guī)劃與建設(shè)、防洪、輸水、供水、用水、節(jié)水、污染防治、污水處理回用以至調(diào)水等活動(dòng)的總稱(chēng)。

2.一體化管理的必要性

第一，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市化進(jìn)程不斷加快，城市用水量不斷增加，并且對(duì)供水、用水的安全保障要求越來(lái)越高，這必然要求改變舊的、不合理的水管理模式，實(shí)行城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理新模式，以適應(yīng)新形勢(shì)的要求。

第二，城鄉(xiāng)之間涉水事務(wù)關(guān)系日益密切，相互影響越來(lái)越明顯，城市用水大量從農(nóng)村地區(qū)取水，城市污水許多未達(dá)標(biāo)就通過(guò)河道系統(tǒng)排入農(nóng)村地區(qū)，致使農(nóng)村水環(huán)境嚴(yán)重污染，危害農(nóng)民健康、影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活。

第三，水資源系統(tǒng)的內(nèi)在聯(lián)系，也要求城鄉(xiāng)水資源進(jìn)行一體化管理，以便更好地促進(jìn)城鄉(xiāng)水資源的合理開(kāi)發(fā)利用與水環(huán)境保護(hù)。

第四，城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理是合理優(yōu)化水資源配置，提高水資源利用效率的體制保證?！端ā罚?002 年）明確規(guī)定各級(jí)水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)行政區(qū)域內(nèi)的水資源統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。

二、城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理現(xiàn)狀分析

1.一體化管理現(xiàn)狀分析

我國(guó)水務(wù)管理體制改革起于1993年的深圳市水務(wù)改革，組建了水務(wù)局，主要負(fù)責(zé)全市的水源規(guī)劃、建設(shè)、防洪排澇、水土保持及城市制配水等工作，對(duì)全市水務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行行業(yè)管理。截至2002 年底，全國(guó)除北京、西藏以外的29 個(gè)省、自治區(qū)和直轄市，成立水務(wù)局及由水利系統(tǒng)實(shí)施水務(wù)統(tǒng)一管理的單位共計(jì)1097個(gè)，占全國(guó)縣級(jí)以上行政區(qū)總數(shù)的46%。其中，黑龍江省已經(jīng)在全省范圍內(nèi)全部實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理，河北省 98%以上的縣市實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理，陜西、山西、江蘇、內(nèi)蒙古、甘肅、云南、河南、青海等省、自治區(qū)有 50%左右的市縣實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理。在全國(guó) 663 座建制市中，成立水務(wù)局或?qū)嵤┧畡?wù)統(tǒng)一管理的達(dá)到 208個(gè)，占建制市總數(shù)的31.4%。

2.存在的主要問(wèn)題

（1）管理體制方面。在全國(guó)成立的水務(wù)局及由水利系統(tǒng)實(shí)施水務(wù)統(tǒng)一管理的l097個(gè)單位中，其管理職能中l(wèi)00%包含水資源管理職能，96%包含城市防洪職能，68%包含供水管理職能，37%包括排水管理職能，80%包含城市節(jié)水管理職能，28%包括污水處理管理職能，可以看出沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)涉水事務(wù)一體化管理或一體化管理的程度有待提高；且與城建系統(tǒng)、環(huán)保系統(tǒng)的分工協(xié)作關(guān)系沒(méi)有完全理順，系統(tǒng)內(nèi)政企、政事不分的問(wèn)題較為普遍。

（2）運(yùn)行機(jī)制方面。合理的水價(jià)（包括自來(lái)水和再生水的水價(jià)，同時(shí)應(yīng)考慮不同區(qū)域、不同層次的用戶(hù)權(quán)益來(lái)制定）形成機(jī)制尚未建立，多元化、市場(chǎng)化的投融資渠道尚未形成，水務(wù)現(xiàn)代企業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革滯后。

（3）政策法規(guī)方面?，F(xiàn)有的行政法規(guī)不適應(yīng)城鄉(xiāng)水務(wù)統(tǒng)一管理新體制的要求，水務(wù)管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系有待建立和完善，尤其是有關(guān)鄉(xiāng)村方面的水務(wù)規(guī)劃與管理規(guī)范條例尚未建立，必須進(jìn)行研究制定并付諸實(shí)踐。

（4）隊(duì)伍建設(shè)方面。城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理的思想觀念、人員結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)素質(zhì)不能適應(yīng)城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理新體制的要求等。

（5）信息化建設(shè)方面。城鄉(xiāng)水務(wù)統(tǒng)一管理信息系統(tǒng)尚未建立起來(lái)，不利于管理信息的處理與共享，難以使水務(wù)管理系統(tǒng)科學(xué)、高效的運(yùn)作，尤其是鄉(xiāng)村地區(qū)的信息化建設(shè)更不完善，甚至空白。

三、城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理模式的構(gòu)建

1.合理、完善的管理體制

改革現(xiàn)存的不合理的涉水管理體制，由一個(gè)部門(mén)對(duì)水質(zhì)與水量負(fù)責(zé)，協(xié)調(diào)好上下機(jī)構(gòu)、平行機(jī)構(gòu)，明確各職能部門(mén)的責(zé)任與義務(wù)，加強(qiáng)協(xié)作，處理好部門(mén)間利益沖突，實(shí)現(xiàn)上下一致的城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理，實(shí)現(xiàn)水資源的科學(xué)、高效、優(yōu)化配置、節(jié)約與保護(hù)等。

2.暢通、良好的運(yùn)行機(jī)制

健全完善的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制、初始水權(quán)分配機(jī)制以及水務(wù)投融資機(jī)制，明確細(xì)則，促進(jìn)城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理。放開(kāi)城市水務(wù)市場(chǎng)，允許外資、民間資本、企業(yè)進(jìn)入供排水、污水處理等市場(chǎng)。在農(nóng)村建立以民營(yíng)為主的小型水利工程管理體制，通過(guò)轉(zhuǎn)讓、拍賣(mài)、租賃、承包等方式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革。在城市推行水價(jià)聽(tīng)證制度，完善合理水價(jià)形成機(jī)制等。組建用水者協(xié)會(huì)，實(shí)行民主管水，使廣大群眾對(duì)用水、管水、節(jié)水、水利工程建設(shè)增加理解，加大支持，提高公眾參與水務(wù)管理的積極性。

3.協(xié)調(diào)、合理的人員結(jié)構(gòu)

加強(qiáng)各級(jí)各層次水務(wù)管理人才隊(duì)伍的培養(yǎng)，以及提高對(duì)水務(wù)新觀念的思想認(rèn)識(shí)，使適應(yīng)城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理的需要。業(yè)務(wù)素質(zhì)高、觀念性強(qiáng)的水務(wù)管理人才以及其在水務(wù)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)的分配，是水務(wù)一體化管理科學(xué)、高效運(yùn)行的保證。

4.公平、健全的法律法規(guī)

法律法規(guī)是基礎(chǔ)，依法行政、依法治水是保障。修改現(xiàn)行不合理的法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)范，在法律存在空白的地方，積極研究制定并推行相關(guān)管理規(guī)范與條例，確保利益相關(guān)者的權(quán)益不受損害。從政策法規(guī)上加大對(duì)鄉(xiāng)村的傾向，著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，更好地從實(shí)質(zhì)上而不是形式上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理。

5.科學(xué)、高效的信息化管理平臺(tái)

信息化管理平臺(tái)的建設(shè)，主要包括三個(gè)部分，管理部門(mén)內(nèi)部的信息網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)；政府部門(mén)之間信息共享和實(shí)時(shí)通信的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)；政府部門(mén)與民眾之間的信息交流平臺(tái)建設(shè)等。城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理模式是處理各種與水有關(guān)的問(wèn)題一種行之有效的方式。其實(shí)現(xiàn)了由一個(gè)部門(mén)對(duì)地表水與地下水、水量與水質(zhì)的統(tǒng)一規(guī)劃與調(diào)度。該管理新模式提出更加注重對(duì)鄉(xiāng)村涉水事務(wù)以城市水務(wù)管理為平臺(tái)進(jìn)行規(guī)劃與管理，提出建設(shè)一個(gè)科學(xué)的、高效的水務(wù)信息管理平臺(tái)，并著力構(gòu)建具有鄉(xiāng)村特色的水文化、水景觀、水安全的管理體系。

城鄉(xiāng)水務(wù)一體化信息管理平臺(tái)的建設(shè)，關(guān)鍵在于各種信息的采集與處理，并融合于信息管理系統(tǒng)中，以及如何科學(xué)、高效的運(yùn)行，其涉及到水文科學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、計(jì)算機(jī)科學(xué)等許多相關(guān)學(xué)科的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，需要各方面的專(zhuān)業(yè)人員的積極參與和通力協(xié)作。