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    為上???zé)熜薹c(diǎn)贊

    2016-08-23 20:34:19
    新民周刊 2016年33期
    關(guān)鍵詞:吸煙者公共場所草案

    王煜

    上???zé)熜薹?,為什么如此引人關(guān)注?

    最根本的原因在于:生命健康權(quán)是民眾最基本的人權(quán)。習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào):人民身體健康是全面建成小康社會(huì)的重要內(nèi)涵;沒有全民健康,就沒有全面小康???zé)熓潜U瞎娊】档闹匾侄?;因此,它是關(guān)系到實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”,保障人民福祉的大事???zé)熈⒎ㄗ龅迷趺礃?,關(guān)系到“健康中國”“法治中國”能否順利實(shí)現(xiàn)???zé)熢谏鐣?huì)共治方面的探索,也將為政府行政體制改革積累重要經(jīng)驗(yàn)。

    上海是國際化大都市,是中國最重要的城市之一,這么一件大事能否做好,自然成為舉世焦點(diǎn)。世界衛(wèi)生組織駐華代表施賀德也多次就此話題強(qiáng)調(diào):“無煙上海是一個(gè)必然的選擇,也是中國作為一個(gè)大國的責(zé)任。”

    眼下,這座城市在控?zé)熈⒎I(lǐng)域,已邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。

    一部值得點(diǎn)贊的控?zé)煑l例

    2016年7月27日下午,人民大道200號,上海市第十四屆人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議現(xiàn)場,上海市衛(wèi)計(jì)委主任鄔驚雷正在向全體與會(huì)人員做報(bào)告。他報(bào)告的內(nèi)容,是對《上海市公共場所控制吸煙條例修正案(草案)》的說明。

    隨著網(wǎng)絡(luò)直播,這份《草案》的主要內(nèi)容迅速傳到了世界的每一個(gè)角落。和許多關(guān)注這件事的人一樣,王帆感到很振奮:“草案非常給力!”評價(jià)很簡短,但這是一個(gè)專業(yè)人士的認(rèn)定:他的身份是復(fù)旦大學(xué)健康傳播研究所控?zé)熝芯恐行母敝魅巍?/p>

    能讓像王帆這樣的控?zé)熑耸考娂娊o出好評,最關(guān)鍵的因素是這部《草案》實(shí)現(xiàn)了對室內(nèi)公共場所100%無煙的規(guī)定,而這是前者不斷呼吁和盼望實(shí)現(xiàn)的。

    這項(xiàng)規(guī)定有一個(gè)堅(jiān)實(shí)的依據(jù):我國全國人大于2005年批準(zhǔn),次年在我國正式生效的世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》,其中第八條明確提出:各締約國應(yīng)該積極促進(jìn)采取和實(shí)行有效的立法、實(shí)施、行政等措施,防止在室內(nèi)工作場所、公共交通工具、室內(nèi)公共場所接觸煙草煙霧。

    上海一度在控?zé)熈⒎I(lǐng)域走在全國的前列。2010年3月1日起正式施行的《上海市公共場所控制吸煙條例》,是上述《公約》在我國正式生效后,第一部由省級人大制定頒布的地方控?zé)煼ㄒ?guī)。六年來,原條例不僅促成了“無煙世博”的實(shí)現(xiàn),還維護(hù)了公眾健康、提升了城市形象,保證了上海的控?zé)煿ぷ魅〉蔑@著的成就。

    然而,隨著依法控?zé)煂?shí)踐的推進(jìn),原條例的不足之處逐漸顯現(xiàn)。最關(guān)鍵的就在于,其規(guī)定餐飲場所、娛樂場所、旅館等公共場所可以設(shè)置吸煙區(qū)(室),工作場所只規(guī)定國家機(jī)關(guān)所在建筑物內(nèi)的公共活動(dòng)區(qū)域禁止吸煙等,與《公約》要求的室內(nèi)公共場所全面禁煙,仍有明顯差距。原條例已無法滿足公眾日益增長的健康需求。

    同時(shí),近年來北京、深圳等國內(nèi)其他城市無煙立法步伐明顯加快;2016年11月,第9屆全球健康促進(jìn)大會(huì)即將在上海召開,這都讓上???zé)煑l例的修訂顯得更為迫切。

    基于以上原因,上海市人大常委會(huì)于2016年正式展開了對控?zé)煑l例的修訂工作。7月底,《草案》經(jīng)過了常委會(huì)第一次審議,并隨后向社會(huì)公布了全文,公開向各界征求意見。

    《草案》的主要內(nèi)容是:

    (一)室內(nèi)禁煙區(qū)域從特定的室內(nèi)公共場所擴(kuò)大到所有的室內(nèi)公共場所(含室內(nèi)工作場所),特別是在旅館、餐飲場所、娛樂場所、室內(nèi)工作場所、機(jī)場交通樞紐等幾類場所,原來規(guī)定可以劃定吸煙區(qū)域、吸煙室,現(xiàn)在一律取消。

    (二)室外公共場所禁煙的范圍有所增加。

    (三)控?zé)煿ぷ髟瓌t在原條例規(guī)定的基礎(chǔ)上,增加了“綜合治理”的要求,規(guī)定了四項(xiàng)措施:強(qiáng)化禁止吸煙場所所在單位的責(zé)任;進(jìn)一步明確行政管理部門和行業(yè)協(xié)會(huì)的管理責(zé)任;充分發(fā)揮志愿者的作用;利用公共信用信息服務(wù)平臺(tái)。

    (四)關(guān)于行政處罰條款的修改:一是針對禁止吸煙場所所在單位不履行相關(guān)義務(wù)的違法行為,調(diào)整為在責(zé)令限期改正的同時(shí)處以罰款;二是針對個(gè)人在禁止吸煙場所吸煙的行為,調(diào)整為只要吸煙行為發(fā)生即可進(jìn)行處罰。

    《草案》共13條,在上海司法研究所所長、上海市政法學(xué)院教授楊寅看來,“條條都是干貨,是核心中的核心”。他認(rèn)為,《草案》對室內(nèi)公共場所控?zé)煹脑瓌t符合《公約》規(guī)定,如果獲得通過,將使上海成為繼北京之后,中國第二個(gè)在控?zé)燁I(lǐng)域走在前列的城市;并且,《草案》在立法技術(shù)層面也做了精心的考慮,為落實(shí)執(zhí)行鋪平了道路?!氨仨殲樗c(diǎn)贊?!?/p>

    中國控?zé)焻f(xié)會(huì)第一時(shí)間向上海市人大常委會(huì)發(fā)送建議函,對上海市人大、市政府切實(shí)保護(hù)民眾健康的決心表示由衷的贊賞,并針對草案的內(nèi)容、討論的底線及執(zhí)法等問題提出了進(jìn)一步的建議;與此同時(shí),協(xié)會(huì)會(huì)長胡大一、協(xié)會(huì)高級顧問許桂華、國家一級演員馮遠(yuǎn)征等專家及社會(huì)知名人士也紛紛表態(tài),公開為《草案》點(diǎn)贊。

    上海的民眾積極響應(yīng)。7月31日,500名來自上海社會(huì)各界跑者匯聚在徐匯濱江,參加“支持無煙上海,跑向健康明天”的活動(dòng)。他們用跑步這一舉動(dòng),表達(dá)對《草案》的支持,跑者們的意見將統(tǒng)一提交到上海人大。上海控?zé)焻f(xié)會(huì)在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)起“一千個(gè)無煙上海的理由”傳播活動(dòng),號召公眾曬出支持無煙的圖文,去上海人大網(wǎng)站提交對《草案》的意見建議。

    “好條例”源自民心所向

    獲得齊聲點(diǎn)贊的《草案》是如何形成的?

    為了做好這項(xiàng)立法工作,上海市人大教科文衛(wèi)委員會(huì)建立了立法調(diào)研雙組長工作機(jī)制,由市人大常委會(huì)副主任鐘燕群、市人民政府副市長翁鐵慧任組長,開展聯(lián)合立法調(diào)研和論證,定期溝通和協(xié)調(diào)立法重點(diǎn)、難點(diǎn)問題。2016年4月以來,調(diào)研組先后聽取了人大代表、政協(xié)委員、行業(yè)協(xié)會(huì)和專家學(xué)者的意見建議;針對機(jī)場吸煙室是否應(yīng)該取消這樣爭議比較大的問題,調(diào)研組專程赴虹橋機(jī)場開展實(shí)地調(diào)研,依托專業(yè)機(jī)構(gòu)采集監(jiān)測數(shù)據(jù)。

    上海市人大常委會(huì)委員、教科文衛(wèi)委員會(huì)副主任委員張辰告訴《新民周刊》記者,控?zé)煑l例從六年前的制訂施行到現(xiàn)在的修訂,一直廣受社會(huì)各界關(guān)注,上海人大因此特別注重在調(diào)研中廣泛收集民意。僅問卷調(diào)查這種形式,他們就采取了三種途徑。一是委托各區(qū)縣人大常委會(huì)組織本選舉單位的市人大代表帶著調(diào)查問卷進(jìn)社區(qū),聽取基層單位和社區(qū)群眾的意見建議,完成了7161份有效調(diào)查問卷。二是委托市統(tǒng)計(jì)局開展市民控?zé)煈B(tài)度調(diào)查,獲得樣本1627個(gè)。三是委托上海市疾控中心做了相關(guān)民意調(diào)查。

    在復(fù)旦大學(xué)健康傳播研究所所長傅華看來,上海市人大常委會(huì)對這次控?zé)煑l例修訂的重視程度和調(diào)研工作的踏實(shí)細(xì)致,值得稱道,這樣的立法工作真正反映了民眾的控?zé)煈B(tài)度、控?zé)熜枨蟆?/p>

    他所在單位也曾于今年5月赴上海主要的火車站、長途客運(yùn)站實(shí)地調(diào)研,并委托復(fù)旦大學(xué)傳媒與輿情調(diào)查中心展開覆蓋上海全市16個(gè)區(qū)縣的電話問卷調(diào)查,獲得2004個(gè)樣本。

    該項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn),95.8%的受訪者均認(rèn)識(shí)到二手煙對健康具有較大的危害,84.8%的吸煙者也認(rèn)為二手煙有害。說明在二手煙有害的問題上,公眾已經(jīng)有了普遍認(rèn)知。91.3%的受訪者表示希望修訂后的上海公共場所控?zé)煑l例更加嚴(yán)格,從而全面實(shí)現(xiàn)無煙環(huán)境,72.1%的吸煙者同樣支持更為嚴(yán)格的修法。85.8%的受訪者支持在室內(nèi)所有公共場所完全無煙,吸煙者中支持比例達(dá)到67%??傮w而言,吸煙者也是無煙環(huán)境的支持者。

    這說明,無煙環(huán)境是民意所向,公眾普遍支持更為嚴(yán)格的修法。這個(gè)結(jié)論與前述張辰提到的三項(xiàng)民意調(diào)查的結(jié)論一致,可以互相印證。

    同時(shí),對上海市人民政府提請審議的這份《草案》,上海市人大教科文衛(wèi)委員會(huì)還對需要進(jìn)一步研究和解決的一些重點(diǎn)問題提出了五方面的意見建議。

    例如,《草案》第四條規(guī)定,“室內(nèi)工作場所、機(jī)場等交通樞紐的室內(nèi)乘客等候區(qū)域,有條件的可以在相鄰露天區(qū)域設(shè)立吸煙點(diǎn)。”委員會(huì)建議同時(shí)明確吸煙點(diǎn)設(shè)置的法定要求,“一是明顯的指示標(biāo)識(shí);二是遠(yuǎn)離人員密集區(qū)域和行人必經(jīng)的主要通道;三是符合消防安全要求等?!?/p>

    委員會(huì)認(rèn)為,控?zé)熜枰鐣?huì)共同參與,尤其是吸煙者的配合,因此建議增加吸煙者的自律義務(wù),明確規(guī)定“任何人不得在禁止吸煙場所吸煙,在非禁止吸煙場所吸煙的應(yīng)當(dāng)主動(dòng)避讓他人”。

    再如,對于上海控?zé)煿ぷ鳌跋薅▓鏊?、分類管理”的原則建立的聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制,委員會(huì)提出:在近年來行政執(zhí)法體制改革深入的形勢下,原有控?zé)焾?zhí)法體制能否適應(yīng)新形勢下綜合執(zhí)法的需求,建議予以研究和關(guān)注。

    “每一點(diǎn)都很到位,進(jìn)一步深化了法規(guī)的主旨,對法規(guī)的執(zhí)行也提供了細(xì)致的建議。可以看出確實(shí)是在民意調(diào)研上下了很深的功夫。”對這些意見建議,資深控?zé)煂<?、新探健康發(fā)展研究中心副主任吳宜群如此評價(jià)。

    “一刀切”有理由

    當(dāng)然,也有人對《草案》的某些條文質(zhì)疑。無論是在立法調(diào)研階段,還是在人大常委會(huì)會(huì)議的分組討論上,都有人提出,可以理解餐館、娛樂場所取消吸煙區(qū),但車站、機(jī)場的吸煙室為什么也要“一刀切”?吸煙室不是讓吸煙者和非吸煙者“各得其所”嗎,這樣的地方為什么不能保留?

    原因在于,國外許多研究已經(jīng)證明,設(shè)置吸煙室不能完全隔離二手煙,也就是說,設(shè)立吸煙室并不能避免或減少二手煙對人們的健康危害。

    2016年5月,復(fù)旦大學(xué)健康傳播研究所控?zé)熝芯恐行挠脤?shí)驗(yàn)進(jìn)一步驗(yàn)證了上述觀點(diǎn)。在上海主要的火車站和長途汽車客運(yùn)站,研究人員觀察了室內(nèi)吸煙室的實(shí)際情況,并用儀器測量了吸煙室內(nèi)外的PM2.5濃度。

    該中心主任鄭頻頻介紹:實(shí)驗(yàn)發(fā)現(xiàn),吸煙室大門敞開,吸煙室門外附近吸煙現(xiàn)象顯著,本來應(yīng)該封閉的吸煙室形同虛設(shè)。調(diào)查人員在所有的吸煙室都遇到此情形,甚至還發(fā)現(xiàn)在吸煙室門外附近吸煙的人數(shù)多于吸煙室內(nèi)吸煙人數(shù)的情況。

    就算是封閉的吸煙室,也不能阻止煙霧中的PM2.5的泄漏。在本次實(shí)驗(yàn)中,吸煙室門口是泄漏重災(zāi)區(qū),本次測定濃度值在197-909微克/立方米之間,均達(dá)到污染甚至嚴(yán)重污染級別。即使距離吸煙室門5米,PM2.5濃度仍可達(dá)到室外濃度的數(shù)倍。

    要達(dá)到煙霧不向外泄漏,成本非常高,這樣的吸煙室目前并不存在。美國采暖、制冷和空調(diào)工程師學(xué)會(huì)(ASHRAE)的權(quán)威聲明以及香港衛(wèi)生署委托香港科技大學(xué)專門組織的“吸煙房的技術(shù)可行性研究”都證明:吸煙室并不能有效隔離煙霧。另外,如果要按上海原控?zé)煑l例中的要求,設(shè)立“達(dá)標(biāo)”的吸煙室,就會(huì)發(fā)現(xiàn)國內(nèi)當(dāng)下并沒有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),沒有建造的依據(jù)。

    另外,吸煙室內(nèi)的空氣嚴(yán)重污染,會(huì)讓吸煙者受到更嚴(yán)重的傷害。實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)表明,吸煙室內(nèi)部的PM2.5濃度值在592-2535微克/立方米之間,是目前我國標(biāo)準(zhǔn)75微克/立方米的8到30倍,按照世界衛(wèi)生組織24小時(shí)不超過25微克/立方米的標(biāo)準(zhǔn),則為25到100倍。上海疾控中心近期也在類似場所的室內(nèi)吸煙室做了檢測,某吸煙室內(nèi)PM2.5濃度最高時(shí)甚至超過10000微克/立方米!疾控中心調(diào)查人員感嘆說:“這哪里是吸煙室,簡直是染毒室!”

    在鄭頻頻和同事在車站現(xiàn)場做的問卷調(diào)查中,超過半數(shù)的受訪吸煙者表示吸煙室里“煙霧非常嚴(yán)重,感覺嗆人”,吸煙者中有60%支持取消吸煙室。

    因此,吸煙室不但不能讓人“各得其所”,反而是讓所有人都受傷害。這樣的地方,還有什么保留的必要?

    另外,《草案》規(guī)定,只要違法吸煙行為發(fā)生,無需經(jīng)勸阻即可進(jìn)行處罰。有人認(rèn)為這一條“不近人情”。作為控?zé)焾?zhí)法者的代表,上海市文化執(zhí)法總隊(duì)法規(guī)教育處處長陸冰表示:行政處罰也是一種教育。經(jīng)過原控?zé)煑l例六年的施行,上海民眾對公共場所控?zé)煹墓沧R(shí)已經(jīng)有了顯著提高,在這樣的現(xiàn)狀下,《草案》的上述規(guī)定將降低執(zhí)法復(fù)雜性,增強(qiáng)法規(guī)的威懾力。

    人們有理由相信,對于危害健康的因素,就該祭起快刀,干凈利落。

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