副省級城市發(fā)展邏輯：官員配置與增長驅動

周靖祥

在中國城市體系中，副省級城市政治與經濟運行具有“扁平化”特質，即經濟體量大、轄區(qū)面積小、城市化水平高、黨政官員配置級別高。自設立之初，副省級城市就扮演著“試驗田”和“領銜者”的重要角色。與一般省會城市或地級城市不同，副省級城市書記和市長的行政級別是副?。ú浚┘?。在黨政官員高配的特殊行政治理模式下，政府主導型增長內涵豐富，即一方面通過全域城市化的人口紅利驅動經濟增長，另一方面利用土地資本化推動城市空間重構和擴張。

共性特征

1.官員高配下的政治與經濟聯動。屬于不同發(fā)展階段而處于同一行政級別的城市，因增長驅動力、要素配置方式、資源利用效率、約束條件等迥異，發(fā)展水平千差萬別。在土地資源配置中，起決定性作用的是政府而非市場，副省級城市官員高配決定了與其他層級城市不盡相同的增長模式。市委書記通常是省委常委，由此決定了發(fā)展的權利稟賦不同于地級市。政治與經濟聯動體現為兩個方面：

（1）省域范圍內經濟分權治理。由于副省級城市多為省會城市，發(fā)揮引領省域范圍內經濟增長的作用，能夠帶動相鄰城市群的經濟發(fā)展。與地級市不同，副省級城市轄區(qū)面積小，經濟體量大。在獨特的行政生態(tài)環(huán)境下，市委書記可以直接參與省級用地指標、財政收入等資源分配、戰(zhàn)略規(guī)劃及城市發(fā)展的決策制定。

（2）副省級城市政治治理權力略高一籌，政府行為主導城市增長模式。省級行政管轄區(qū)域內的城市體系分為省會城市、地級市和縣城三個層級，各自的發(fā)展遵循由高到低的發(fā)展規(guī)律：城市規(guī)模的大小通常由其行政級別的高低決定，官員的政治級別與城市所屬的行政層級相對應，存在權力配置的增長效應差異。

2.黨政官員高職稱化與更換高頻次。從市委書記和市長進入省級或中央部委的晉升軌跡看，不同省份副省級城市的同級別官員通常展開縱向而非橫向的競爭，市長和市委書記的配置對城市增長起決定性影響。表現為：

（1）黨政官員配置高職稱化趨勢明顯，長期追求經濟增長。1990年以后，市長和市委書記的權力與分工日漸明確。副省級官員之所以關注經濟增長，主要是治理行為遵循著以經濟建設為中心的思路，權力配置、治理方式沿襲著計劃經濟時代的做法。此外，新上任的黨政一把手逐步年輕化，一般都有碩士甚至是博士學歷和學位，對應的職稱主要是高級經濟師、高級工程師等。

（2）通過城市行政治理實現城市增長。主要手段是調整行政區(qū)劃、高頻率更換市長和市委書記。

3.依靠土地資本化和城市規(guī)模擴張來促進經濟高增長。同一行政層級城市的規(guī)模擴張表現出較強的同質性，20世紀90年代，副省級城市政府開始土地資本化運作，此后市場機制逐漸發(fā)揮作用。以土地換增長、以增長促發(fā)展是副省級城市運行的主要特征：

（1）依靠農地非農化完成資本積累，進而實現工業(yè)化，推高經濟增長，帶來城市規(guī)模不斷擴張，以此實現土地資本化與城市經濟高增長的互動。

（2）隸屬于同一行政管轄層級的副省級城市，其吸納外來人口的動力在減弱。

轉型建議

歷時20余年，副省級城市創(chuàng)新了增長模式，但轉型升級背景下，也面臨發(fā)展不可持續(xù)的困境。基于上述分析，提出如下政策建議：

1.處理好增長與發(fā)展的關系，促進人口、經濟與社會協調發(fā)展，讓市場在資源配置中起決定性作用。在經濟高增長過程中，副省級城市人口和規(guī)模增長已經建立了自主增長的積累機制，走人口與經濟均衡發(fā)展之路是其必然選擇。城市的物理邊界應當由經濟和人口規(guī)模而非土地和轄區(qū)范圍來決定，土地資源應當在市場機制的驅動下進行省域范圍內的優(yōu)化配置，實現全省經濟利益的最大化。依靠市場優(yōu)化土地資源配置，適應超大城市服務型經濟運行“新常態(tài)”。

對于超大城市而言，更應當以經濟密度作為制定城市和產業(yè)規(guī)劃的嚴格標準。為突破土地資本化所造成的增長束縛，國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略制定應當趨向于超大城市所轄區(qū)（縣）域城鎮(zhèn)化，帶動周邊城市群發(fā)展，促進城市區(qū)域內外人口與經濟均衡發(fā)展，實現城鎮(zhèn)化水平與質量的良性互動。當副省級城市發(fā)展面臨轉型時，打破土地約束等同于擴大行政管轄地域及城市物理邊界。

2.在省域范圍內，協同處理好副省級城市社會經濟發(fā)展與行政治理的關系，打破區(qū)域和行政分割，發(fā)掘城市人口紅利。尊重城市發(fā)展內在規(guī)律，打破城市增長偏倚土地的發(fā)展“怪圈”，跨越經濟高增長階段后，需要更加注重人口增長，重構土地規(guī)模無擴張但城市卻能發(fā)展的邏輯，推進農業(yè)轉移人口市民化進程，以此作為城市人口增長的重要手段，實現城市可持續(xù)發(fā)展。

以人口市民化為目標，確立相對不變的發(fā)展重點，以產業(yè)結構轉變、人口規(guī)模增長來識別城市成長所處階段，實現人口與經濟增長的聯動。通過經濟集聚、產業(yè)升級實現人口可持續(xù)增長，重塑人口市民化與農地非農化的協調聯動關系，地處北方、毗鄰東部沿海的副省級城市有待進一步發(fā)揮地理優(yōu)勢，增強人口吸納能力。

3.立足發(fā)展階段跨越的常態(tài)認識，通過經濟與社會聯動發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化治理水平，推進農業(yè)轉移人口市民化和經濟增長方式轉變。依據副省級城市發(fā)展經驗，市長和市委書記配置的高知識化、年輕化有利于驅動城市發(fā)展。黨政官員的任期安排不宜過短，市長任期應該保持在三年以上。在現存經濟與政治體制約束下，可在全國范圍內篩選出成長性好、競爭力強的地級市，對黨政主要官員予以高配，考慮在中西部地區(qū)增設副省級城市。在省級層面，發(fā)揮副省級城市發(fā)展的示范效應，推進城市群經濟發(fā)展，促進全國和省域范圍內合理競爭。

4.根據城市發(fā)展的跨越階段，確立適宜發(fā)展思路，謹防區(qū)域內和區(qū)域間的同質化競爭加劇，重新厘清政府與市場的關系。從城市人口和城區(qū)規(guī)模增長的聯動關系看，未來有必要依據城市經濟密度，在全國范圍內推進與城市規(guī)模界定相關的立法工作。一方面，深刻認識副部級的經濟管理權限所賦予的發(fā)展優(yōu)勢，充分利用省域范圍內的決策權、話語權和城市影響力，統籌協調與省內其他地級市的政治與經濟聯動關系；另一方面，遵循城市自然形成、常態(tài)發(fā)展的經濟規(guī)律，打破行政分割，依靠市場手段處理好產業(yè)分工與人口集聚間的關系。

5.構建副省級城市官員考評體系，把人口市民化作為考評官員績效的重要指標。在經濟轉型過程中，謀求增長的本質是以經濟建設為核心。長期以來，行政主導下的強制性城鎮(zhèn)化不可避免地擠占了農地資源及農民的經濟利益。應該深刻認識到，城鎮(zhèn)化對象是農民，而非土地。經營城市土地只是增長的實現手段，謀求增長也只是城市發(fā)展系統工程的一個組成部分。加速推進人口市民化進程，應當考慮副省級城市的人口承載力。為進一步創(chuàng)新增長模式，應當重視并研究城市運行規(guī)律，完善黨政官員治理體系。

（摘自《中國工商經濟》）