美國情報(bào)融合中心建設(shè)及對(duì)我國警務(wù)情報(bào)工作的啟示

楊賽賽

摘要：吸取911事件中情報(bào)信息缺少共享的教訓(xùn)，美國政府以反恐為中心目標(biāo)，由國土安全部和司法部在全國組建了72家情報(bào)信息融合中心，建立了由聯(lián)絡(luò)官制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為主體的運(yùn)行機(jī)制以及加強(qiáng)個(gè)人隱私保護(hù)以及信任合作的組織文化環(huán)境，對(duì)中國警務(wù)情報(bào)部門的組織架構(gòu)和情報(bào)文化建設(shè)提供了有益借鑒。

關(guān)鍵詞：融合中心；警務(wù)情報(bào)；信息共享

中圖分類號(hào)：TP393 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-3044（2016）20-0065-02

Abstract：Based on the lessons of the information sharing in the 911，the USA government， mainly the Department of National Homeland Security the Department of the Justice， were authorized to construct 72 fusion centers around the whole country for the aim to counter terrorism， meanwhile also the mechanisms of liaison officer， standard specifications， privacy protecting and cooperation， which can benefit the Chinese policing intelligence performance a lot.

Keywords： fusion center；policing intelligence；information sharing

9/11委員會(huì)報(bào)告強(qiáng)烈抨擊信息共享的失敗導(dǎo)致未能阻止9/11襲擊。在9/11事件中，我們能看到很多案例，有些信息已經(jīng)被獲取但沒有被傳遞給相應(yīng)部門，或者信息只在很有限的范圍內(nèi)進(jìn)行傳遞，導(dǎo)致可用信息無法被共享。例如，在2000年1月，美國國家安全局（NSA）得到了有助于確認(rèn)犯罪嫌疑人身份的信息，但是，NSA并沒有與真正需要這一信息的機(jī)構(gòu)共享，導(dǎo)致這一信息沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

毫無疑問，美國政府擁有大量信息，但是在9/11襲擊之前，美國政府沒有完備的處理和利用其所擁有信息的系統(tǒng)。從9/11事件開始，美國政府開始努力提高其信息共享能力，增加在反恐方面的投資。共享數(shù)據(jù)并進(jìn)行跨部門的信息分析是具有挑戰(zhàn)性，卻是減少冗余、提高效率、節(jié)約成本、提高維護(hù)國家安全能力的必經(jīng)之路。2003年至2007年期間，在國土安全部，美國能源部和美國司法部的共同努力之下，創(chuàng)建了70多個(gè)融合中心。以文獻(xiàn)分析為基礎(chǔ)，本文首先對(duì)美國共享信息的障礙進(jìn)行了分析，探討了融合中心在信息共享中的作用，以及融合中心為高效利用數(shù)據(jù)采用的戰(zhàn)略，然后根據(jù)美國融合中心的一些做法提出了對(duì)中國警務(wù)情報(bào)部門的再建與重構(gòu)方面的啟示。

1 知識(shí)的產(chǎn)生：融合中心成立的背景

阻礙信息共享能力的障礙很多，比如說缺乏信任的伙伴關(guān)系，分散的、不兼容的、過時(shí)的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)和軟件，查詢多個(gè)數(shù)據(jù)庫和系統(tǒng)的需要，缺乏溝通，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和政策指導(dǎo)，以及法律和文化問題。[1]事實(shí)證明，這些障礙難以克服。但是9/11事件中美國情報(bào)工作的失敗，以及犯罪和恐怖主義活動(dòng)對(duì)美國國家安全的威脅越來越大，使得信息共享的需求日益迫切。美國國家刑事情報(bào)共享計(jì)劃（NCISP）就是為了回應(yīng)信息共享需求、克服這些障礙而提出的。在這項(xiàng)計(jì)劃不是一個(gè)具體的系統(tǒng)或網(wǎng)絡(luò)，也不是以技術(shù)為基礎(chǔ)的，而是一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以因打擊犯罪和維護(hù)公共安全的需要，利用現(xiàn)有的系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)并獲得其他單位的支持的藍(lán)圖。布什政府建立了一個(gè)“信息系統(tǒng)委員會(huì)”，其使命是構(gòu)建并監(jiān)測(cè)“促進(jìn)相關(guān)機(jī)構(gòu)恐怖主義信息自動(dòng)化共享”的“反恐信息共享環(huán)境”，在這一背景下，融合中心應(yīng)運(yùn)而生。

“融合”這一概念的意義在于“將信息和情報(bào)轉(zhuǎn)化為可操作的知識(shí)”。融合中心的設(shè)計(jì)目標(biāo)是促進(jìn)聯(lián)邦層面機(jī)構(gòu)（如中央情報(bào)局（CIA）、聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）、美國司法部、美國軍方等）之間的信息共享，以及聯(lián)邦和地方政府的信息共享。[2]截至2009年7月，美國國土安全部公布美國共建有至少72融合中心。結(jié)合使用來自多個(gè)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)，使政策制定者和警察管理者能夠看到使用單一信息源時(shí)無法顯現(xiàn)的趨勢(shì)和模式。[3]結(jié)合利用檢查人員實(shí)地?cái)?shù)據(jù)與犯罪事件報(bào)道等多源信息，有利于展現(xiàn)關(guān)于犯罪和國土安全問題更可靠、更全面的境況。

2 融合式共享：融合中心的運(yùn)行機(jī)制

隨著美國犯罪和恐怖主義形勢(shì)日益嚴(yán)峻，政策制定者和領(lǐng)導(dǎo)者已經(jīng)認(rèn)識(shí)到建立一個(gè)在執(zhí)法機(jī)構(gòu)、公共安全部門和私人安全機(jī)構(gòu)間進(jìn)行信息共享的重要性。為了快速交換犯罪相關(guān)信息越來越重要，美國執(zhí)法機(jī)構(gòu)采用了以下戰(zhàn)略：

1）制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)：在2004年到2005年，在各種地方、州和聯(lián)邦資金的資助下，很多州開始組建融合中心。當(dāng)時(shí)，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)指導(dǎo)來幫助各個(gè)中心之間的互聯(lián)互通，導(dǎo)致為信息共享而建立的融合中心事實(shí)上成為信息孤島，無法進(jìn)行信息交換。[4]

建筑群中每棟建筑的結(jié)構(gòu)不同，但是無論建筑物的大小和形狀如何不同，它們的建筑規(guī)范是已知的。同樣，雖然每個(gè)融合中心各有特色，但是不同的中心在相同的框架下運(yùn)作是至關(guān)重要的。融合中心采用一套通用的州或轄區(qū)標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)使信息共享實(shí)現(xiàn)高效的無縫對(duì)接，整合現(xiàn)有系統(tǒng)和正在開發(fā)的系統(tǒng)，在系統(tǒng)建設(shè)中采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并為未來的系統(tǒng)的升級(jí)及與其他系統(tǒng)的互聯(lián)互通留有充足空間。并且采取很多非技術(shù)性措施保證標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，比如以信息交流為目的，定期舉行會(huì)議；對(duì)執(zhí)法部門、公共安全和私營安全機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行情報(bào)、融合過程、融合中心行動(dòng)的教育和培訓(xùn)等。

2）加強(qiáng)信任與合作：為了最大限度的共享信息，所有層面的執(zhí)法機(jī)構(gòu)、公共安全部門和私人安保機(jī)構(gòu)應(yīng)該精誠合作。合作的總體目標(biāo)是利用現(xiàn)有資源和專業(yè)知識(shí)，提高發(fā)現(xiàn)、預(yù)防和逮捕恐怖分子和其他犯罪分子的能力。[5]共享同樣建立在信息提供者和使用者互相信任的基礎(chǔ)上，為建立一個(gè)所有參與主體合作共贏的環(huán)境，美國執(zhí)法機(jī)構(gòu)采取了以下措施：維持一個(gè)多元化的伙伴關(guān)系，組成部門包括地方、州、聯(lián)邦的執(zhí)法部門，所有的公共安全部門，主要的私營公司和組織等；匯編包括公共安全部門和私營部門代表的通訊錄；與私營部門合作（兩個(gè)例子是佛羅里達(dá)和芝加哥的融合中心，建立了與政府機(jī)構(gòu)合作的銀行行業(yè)聯(lián)盟，幫助應(yīng)對(duì)國家災(zāi)害和恐怖主義問題）；在與私營安全主體合作時(shí)，采取階段性的方式準(zhǔn)確識(shí)別并解決主體的需求；確保及時(shí)對(duì)提供信息的主體進(jìn)行反饋，以及信息的更新，強(qiáng)化參與者與融合中心的聯(lián)系。

3）融合聯(lián)絡(luò)官制度：州和地方執(zhí)法官員處于發(fā)現(xiàn)恐怖主義相關(guān)犯罪的第一線，由于缺乏整體意識(shí)，許多恐怖主義活動(dòng)被地方執(zhí)法人員誤認(rèn)為傳統(tǒng)犯罪。為了促進(jìn)州、地方警察部門和主要城市融合中心之間共享與恐怖主義有關(guān)的刑事犯罪信息，美國國土安全部和司法部合作建立了融合聯(lián)絡(luò)官制度。[6]融合聯(lián)絡(luò)官制度是執(zhí)法機(jī)構(gòu)與融合中心之間信息雙向流通的橋梁，融合聯(lián)絡(luò)官來自各個(gè)層級(jí)的執(zhí)法部門，作為本單位代表集中在融合中心辦公。當(dāng)融合中心需要某方面信息時(shí)，各機(jī)構(gòu)代表就會(huì)有針對(duì)性地提供本單位的原始信息，將本單位信息與其他來源的信息進(jìn)行整體分析，并對(duì)處理過程中得到的新數(shù)據(jù)進(jìn)行威脅評(píng)估，同時(shí)將融合中心的信息研判成果、所有單位相關(guān)信息匯總等內(nèi)容及時(shí)傳達(dá)至原來的機(jī)構(gòu)，確保本單位全方位參與融合中心的活動(dòng)和信息共享全過程。

4）關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)和威脅評(píng)估：融合中心的任務(wù)同樣包括保護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和重要資源，以及進(jìn)行威脅評(píng)估和脆弱性評(píng)估，這通常需要多學(xué)科的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施包括發(fā)電廠、交通系統(tǒng)、橋梁、體育館等。例如，美國俄亥俄州融合中心在當(dāng)?shù)睾穗娬揪陀幸粋€(gè)安保分隊(duì)，警局的情報(bào)分析員協(xié)助安保分隊(duì)進(jìn)行地方警務(wù)活動(dòng)，并就核電站的安全事務(wù)與其他地方警局進(jìn)行交流，舉例來說如果一個(gè)人被當(dāng)?shù)鼐煊崋柌⒈O(jiān)控，這個(gè)人的名字也會(huì)出現(xiàn)在核電站恐怖警報(bào)的黑名單上。

在評(píng)估活動(dòng)、可疑人員、趨勢(shì)、背景、地理位置的時(shí)候，情報(bào)分析員不僅要評(píng)估信息的可信度，同時(shí)要?jiǎng)?chuàng)建一個(gè)對(duì)地方機(jī)構(gòu)有價(jià)值的威脅評(píng)估。比如說大型比賽通常會(huì)將幾萬球迷集中在體育館內(nèi)，每場(chǎng)專業(yè)足球比賽都可能成為恐怖襲擊的目標(biāo)，特別是體育場(chǎng)附近有煉油廠或化學(xué)品、危險(xiǎn)物品倉庫的時(shí)候，因此對(duì)恐怖主義的識(shí)別范圍需要擴(kuò)大到所有易受攻擊的目標(biāo)。 [7]

5）公民隱私和自由的保護(hù)：美國國家刑事情報(bào)共享計(jì)劃（NCISP）強(qiáng)調(diào)，必須在整個(gè)情報(bào)過程確保憲法權(quán)利、公民自由、公民權(quán)利和隱私的保護(hù)。2011年4月，美國國土安全部宣布，所有的業(yè)務(wù)融合中心都收到了首席隱私官員的函件，說明政策已經(jīng)確定至少要像信息共享環(huán)境一樣全面的設(shè)定隱私原則。[8]為平衡執(zhí)法機(jī)構(gòu)共享信息能力和公民權(quán)利，在計(jì)劃階段就需要對(duì)這些問題加以考慮，在實(shí)施階段，融合中心需要確保收集到的信息被適當(dāng)?shù)氖褂?，信息的使用必須出于公共目的?/p>

3 對(duì)我國警務(wù)情報(bào)工作的啟示

信息融合中心極大地提高了美國信息整合能力，對(duì)美國情報(bào)工作具有突出貢獻(xiàn)。目前我國面臨的刑事犯罪和恐怖主義威脅日益增多，美國融合中心的做法給我們綜合情報(bào)部門的再建與重構(gòu)提供了有益的啟示，結(jié)合中國公安情報(bào)工作將主要精力放在采集各種信息的做法，借鑒的核心是公安機(jī)關(guān)不應(yīng)該將大部分精力用于數(shù)據(jù)采集，而是應(yīng)該通過類似于融合中心這樣的共享機(jī)構(gòu)，充分利用各行業(yè)的現(xiàn)有數(shù)據(jù)，公安機(jī)關(guān)在這一過程中的核心工作是克服信息共享的障礙，以及高效率利用信息。

1）注重頂層設(shè)計(jì)，做好信息共享的戰(zhàn)略規(guī)劃：在實(shí)地調(diào)研和借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定信息共享的整體戰(zhàn)略。從統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范工作流程入手，構(gòu)建相互聯(lián)系、相互支持的一整套制度規(guī)范體系。建立公安情報(bào)資源整合與共享平臺(tái)以及開放標(biāo)準(zhǔn)，在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部自上而下形成與各業(yè)務(wù)信息內(nèi)容相適應(yīng)的普適性基礎(chǔ)架構(gòu)，建立軟件產(chǎn)品的互接標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)用軟件與基礎(chǔ)軟件、應(yīng)用軟件與中間軟件兼容的標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)軟件之間的互換性和互操作性，從根本上解決信息共享的技術(shù)性障礙，實(shí)現(xiàn)信息的實(shí)時(shí)共享、自動(dòng)關(guān)聯(lián)。 [9]

2）發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，充分利用非公安主體的信息：以往，預(yù)防和打擊犯罪活動(dòng)、恐怖主義活動(dòng)的工作主要依靠公安機(jī)關(guān)、安全機(jī)關(guān)等國家專門機(jī)關(guān)，在情報(bào)工作中也是如此，公安情報(bào)部門花大力氣進(jìn)行原始信息的搜集，甚至給每個(gè)分局、派出所和民警分配硬性任務(wù)指標(biāo)，基層民警為此不堪重負(fù)，在占用民警大量時(shí)間的同時(shí)，也使得信息系統(tǒng)內(nèi)垃圾信息和冗余信息數(shù)量巨大，占用大量空間，同時(shí)也使得真正有用的信息被這些“垃圾”淹沒。因此公安情報(bào)部門應(yīng)該改變過去一家獨(dú)大的做法，積極利用銀行、餐飲、住宿、電信、娛樂等各個(gè)行業(yè)的現(xiàn)有數(shù)據(jù)庫，開發(fā)各個(gè)行業(yè)數(shù)據(jù)庫實(shí)時(shí)匯總到公安情報(bào)部門數(shù)據(jù)庫的接口，做好數(shù)據(jù)庫的開發(fā)利用。

3）利用現(xiàn)有“借調(diào)”制度，培養(yǎng)中國的“聯(lián)絡(luò)官”：美國的聯(lián)絡(luò)官處于各個(gè)組織的接口處，代表不同機(jī)構(gòu)的知識(shí)、程序、信息和組織文化，促進(jìn)各機(jī)構(gòu)之間的相互理解和交流，在信息共享的技術(shù)和文化方面發(fā)揮了重要作用。[10]中國公安部情報(bào)中心等單位也會(huì)從各地“借調(diào)”民警以彌補(bǔ)人力資源缺口，“借調(diào)”民警在某種程度上發(fā)揮著聯(lián)絡(luò)官的作用，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)這部分民警的專業(yè)化培訓(xùn)，將其培養(yǎng)為“聯(lián)絡(luò)官”，為信息共享提供人力、人文支撐。

4）信息共享與安全：2010年11月28日起，維基解密與其媒體伙伴開始發(fā)布秘密的美國外交電報(bào)，公布了25萬份美國外交電文，令美國陷入歷來最嚴(yán)重的外交災(zāi)難。受此影響，美國國務(wù)院決定截?cái)嗪蛧啦恐g的機(jī)密互連協(xié)議路由網(wǎng)，防止再有文件外泄，這使得布什政府于“9·11”后決定將所有情報(bào)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)網(wǎng)連線、加強(qiáng)情報(bào)分享的改革措施還原歸零。[11]幾年之后，曾供職于美國中央情報(bào)局（CIA）的技術(shù)分析員愛德華·斯諾登于2013 年6月將美國國家安全局（NSA）關(guān)于棱鏡計(jì)劃（PRISM）監(jiān)聽項(xiàng)目的秘密文件披露給了《華盛頓郵報(bào)》和《衛(wèi)報(bào)》，引起了廣泛關(guān)注。這意味著信息共享本身存在著一定風(fēng)險(xiǎn)，因此必須建立一個(gè)客觀審查標(biāo)準(zhǔn)，涉密信息被共享之前必須進(jìn)行評(píng)估以保證安全。同時(shí)，各信息中心或大數(shù)據(jù)庫平臺(tái)之間采取通用標(biāo)準(zhǔn)改進(jìn)信息發(fā)布和訪問，通過身份認(rèn)證、權(quán)限控制、數(shù)據(jù)標(biāo)識(shí)、通用信息共享標(biāo)準(zhǔn)等嚴(yán)格的認(rèn)證和驗(yàn)證程序改進(jìn)信息訪問控制，以降低泄密風(fēng)險(xiǎn)。

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