以“ 績效預(yù)算 ”促進高校行政改革的路徑探討

李雪梅+王靜修

摘 要：“財政是庶政之母”，高校財經(jīng)管理在高校行政中居于核心地位。預(yù)算是高校財經(jīng)管理中最為基礎(chǔ)的工作，績效預(yù)算代表當前高校財政管理的基本方向。它具有的目標管理、程序公正和責任明確等特點不僅對財政管理，而且也對整個行政管理有著重要影響。通過推行績效預(yù)算，建立合理的經(jīng)費管理體制，必將對我國高校進行科學行政產(chǎn)生積極意義。

關(guān)鍵詞：績效預(yù)算；高校行政；改革；路徑

當前，我國高校正在向世界一流大學邁進，如何科學行政成為其發(fā)展的關(guān)鍵?！柏斦鞘浮?，在高校行政管理體系中，做好財務(wù)管理是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。近些年，國家一直在探討和提倡以“績效預(yù)算”推動高校財政改革，這不僅可以實現(xiàn)高校經(jīng)費的合理使用，而且也將對我國高校的整體行政改革有著非常積極的促進作用。

科學的財政分配方式在高校行政中的重要意義

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，對財物的合理分配自古以來就是決定一個制度能否長存的關(guān)鍵因素。高校是一項公益性事業(yè)，在我國更具有公共行政的特征，財政也一直是其管理的基本支柱。正像打仗時“兵馬未動，糧草先行”一樣，近年來，為了加快發(fā)展教育，國家對高等教育的投入也不斷加大。因此，充分利用好各項經(jīng)費，使其發(fā)揮出最大效益，也日益成為我國高校面臨的一項重大課題。

一般來說，財政分配主要體現(xiàn)為分配方式、分配對象和分配內(nèi)容的統(tǒng)一。由于我國高校的主要收入仍為國家行政撥款，因此其分配方式也主要沿用行政撥付的手段。[1]這種管理模式注重分配內(nèi)容和分配對象，而忽視分配方式，已成為我國高校財政管理效率低下的主要根源?？茖W的財政分配方式可以帶來合理的財物分配并促進設(shè)定目標順利實現(xiàn)，反之，則不但會造成財物浪費、效率低下，甚至可能帶來行政腐敗，使整個教育事業(yè)發(fā)展滯后，因此在財政管理中必須高度重視經(jīng)費的分配方式。傳統(tǒng)上，我國高校的財政管理普遍采用定額加項目的分配方式，具體到預(yù)算則主要體現(xiàn)為定額預(yù)算、零基預(yù)算和滾動預(yù)算等形式。[2]這些在計劃經(jīng)濟體制下形成的傳統(tǒng)分配方式重投入、輕產(chǎn)出，重分配、輕結(jié)果，已經(jīng)嚴重不適應(yīng)當前高校日益多元化的發(fā)展局面而必須進行改革。

“績效預(yù)算”是以結(jié)果為導向、項目成本為衡量標準、以業(yè)績評估為核心的一種預(yù)算制度。它提倡對經(jīng)費的投入進行事先論證、事中監(jiān)控，并以事后的效果為基準對經(jīng)費使用主體進行獎懲，形成了一種更加科學、合理的經(jīng)費分配方式。由于注重事前規(guī)劃，并強調(diào)事出有因，其實質(zhì)是一種“目標管理”。這種方式同傳統(tǒng)管理最大的不同是強調(diào)經(jīng)費投入的最終效果，并盡量在不違背相關(guān)財經(jīng)法律法規(guī)的前提下給經(jīng)費使用主體放權(quán)。[3]這是一種典型的宏觀把控、微觀搞活的經(jīng)費管理體制，通過給經(jīng)費使用主體以更大的自主性、自覺性和自控性，既增加了經(jīng)費使用的積極性和創(chuàng)造性，也提高了經(jīng)費的使用效率。因此，以實施“績效預(yù)算”為突破口，改革高校賬務(wù)管理體制，不僅可以提高高校經(jīng)費的利用效果，還可以進一步促進我國高校的行政管理改革，提高整個高校的行政管理效率。

實施績效預(yù)算促進行政管理的程序正義

績效預(yù)算強調(diào)結(jié)果、責任和效率，提高支出預(yù)算的有效性，讓高校有限的經(jīng)濟資源得到充分利用，實現(xiàn)公共財政分配方式、分配內(nèi)容和分配對象的有機統(tǒng)一。它通過建立公正程序，實現(xiàn)財政管理中經(jīng)費分配由“人為”到“制度”的基本轉(zhuǎn)變，是高校依法理財、科學理財和民主理財?shù)闹匾ナ?。[4]

1.機會的平等性

績效預(yù)算改變了傳統(tǒng)中由上級直接撥付的分配方式，通過鼓勵下級直接申報，使每個單位都能獲得更多預(yù)算的機會。從程序上來說，只要符合相關(guān)的政策和法規(guī)要求，各單位都有機會就其職權(quán)范圍和能力擅長進行相關(guān)的預(yù)算申報。

2.評判的中立性

實施績效預(yù)算需要有一個專門的預(yù)算審核和評價機構(gòu)，這個機構(gòu)必須超脫于財政管理和經(jīng)費申報方。它一般由校內(nèi)外的相關(guān)專家組成，具有權(quán)威的專業(yè)知識和廣泛的群眾基礎(chǔ)，可以由教代會選舉或校務(wù)會委托產(chǎn)生，杜絕與財政部門和預(yù)算單位的利益關(guān)系，保持了一定的中立性和評審中的獨立性、公正性。

3.程序的合理性

根據(jù)預(yù)算編制和申報要求，由第三方機構(gòu)設(shè)計預(yù)算申報的各項表格及評價指標，并對申報表的填寫及預(yù)算審核標準進行培訓。評審中，專家按事先設(shè)計好的評分表對各單位填報的項目進行客觀評分，可以保證預(yù)算單位及審核項目獲得對等機會。另外，由專家所進行的評審結(jié)果還要進行公示以接受預(yù)算單位的監(jiān)督，從而保證預(yù)算編制的公正性和合理性。

通過以上方法，績效預(yù)算以最大化地實施經(jīng)費使用效率為原則，建立起一套科學嚴密的預(yù)算分配制度，從而改變傳統(tǒng)“人治”模式，有效實現(xiàn)財政分配方式、分配內(nèi)容和分配對象的有機統(tǒng)一。其中，在申報環(huán)節(jié)上，部門單位要詳細申報支出依據(jù)、支出的實施方案和條件保障、績效目標、預(yù)算詳細安排等內(nèi)容；在中間過程管理、績效評價和績效問責等環(huán)節(jié)上，則重點加強對申報部門在預(yù)算環(huán)節(jié)所承諾的各項措施和目標能否具體落到實處的監(jiān)督；然后，再通過專家建議提高經(jīng)費支出的科學性，充分實現(xiàn)分配內(nèi)容、分配對象和分配方式的科學有機統(tǒng)一，促使各預(yù)算單位以最低的成本得出更有效率的結(jié)果。這種經(jīng)制度設(shè)計而提高行政效率的方式，不僅在財務(wù)管理方面，而且對其他行政管理也具有重要的借鑒價值。

通過績效預(yù)算改革強化行政管理中的責任意識

傳統(tǒng)的預(yù)算分配方式，主要由上級按工作責任直接分配給下級，下級對上級是一種依附性關(guān)系，缺乏獨立的經(jīng)費使用權(quán)和支配權(quán)，導致各單位的經(jīng)費責任意識較差。而通過實施績效預(yù)算，改變傳統(tǒng)依附性的財務(wù)分配方式，給預(yù)算單位以更多的自主權(quán)，不僅可以有效提高經(jīng)費的使用效率，而且還可以進一步強化各單位在具體工作中的責任和擔當意識。

1.預(yù)算申報是培養(yǎng)及強化責任意識的關(guān)鍵

在績效預(yù)算的申報中，各單位必須根據(jù)工作目標將預(yù)算細化至一定的指標或標準，然后將之后的辦事過程和績效目標相結(jié)合，作出一種約束性的結(jié)果承諾。專家也往往通過部門的申報依據(jù)、實施方案、績效目標和細化的預(yù)算等因素，來評審確立資金的分配標準，從而在經(jīng)費主管部門與使用部門之間形成一種實質(zhì)性的經(jīng)費使用合同。由于這個合同是由申報單位根據(jù)自己的情況主動承諾的，因此可以非常有效地樹立起各單位負責用錢的觀念，并進而強化其對處理其他事情的責任意識。[5]endprint

2.專家評審是增強行政科學性的根本

根據(jù)實踐，在績效預(yù)算中通過項目評審，引進第三方機構(gòu)及相關(guān)專家建議，對績效目標的設(shè)定和實施進行科學論證，杜絕預(yù)算單位立項和花錢的隨意性，是增強各單位責任意識、科學辦公的一個非常有效的途徑。例如：在績效評價和績效問責中，專家們根據(jù)預(yù)算單位自身確立的方案和目標提出切實建議，既可將一些先進的科學知識和經(jīng)驗及時轉(zhuǎn)化運用到具體工作當中，還可以有效地提高行政管理水平，增強具體部門解決問題和履行責任的能力?？梢哉f，這種由績效預(yù)算所帶來的科學制定工作目標及監(jiān)督落實的制度設(shè)計，不僅可以有效形成一種各單位積極進行自我糾錯的工作機制，而且還可以大大提高各單位的責任意識，并由此形成一種行政主體主動將外在壓力轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)在動力的良好工作作風。

總之，通過績效財政的建設(shè)和實踐，各部門依法依規(guī)使用資金的意識將不斷增強，“亂花錢”的沖動也會得到有效抑制，不僅會使其正確履行工作職能的責任意識大大強化，而且還將更大地提高其對具體事情的執(zhí)行能力。同時，績效的追責制度還有利于實現(xiàn)各單位從著眼于“錢”到著眼于 “事”的蛻變，使財政管理部門由之前的“管家婆”，變成一個相對中立的合同監(jiān)管者，從而大大減少高校的管理成本，釋放高校行政的管理壓力，并率先實現(xiàn)高校行政由管理到治理的轉(zhuǎn)變。而這樣的角色轉(zhuǎn)變不僅可以出現(xiàn)在高校對“錢”的管理方面，而且也對其管理“人”和“物”具有很強的借鑒意義。

參考文獻：

[1] 李琨. 內(nèi)部控制視角下對行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的思考[J]. 中國注冊會計師， 2014（2）： 101-102.

[2] 周銀健. 高?？冃ьA(yù)算管理問題探討[J]. 財會通訊， 2014（1）： 93-95.

[3] 張帆. 預(yù)算績效目標管理在我國的實踐與探索[J]. 財政研究， 2013（12）： 70-72.

[4] 何小紅. 高校績效預(yù)算的理論探源與實踐思考[J]. 福州大學學報（哲學社會科學版）， 2013（1）： 41-43.

[5] 李雪萍. 現(xiàn)代大學制度下的預(yù)算績效管理探究[J]. 商業(yè)時代， 2014（19）： 108-109.

{作者單位：李雪梅，中國政法大學財經(jīng)處；王靜修，中國地質(zhì)大學（北京）馬克思主義學院}

[責任編輯：陳 栓]endprint