芻議立案登記制度與接近正義

澳門科技大學(xué)法學(xué)院　翁京才

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芻議立案登記制度與接近正義

澳門科技大學(xué)法學(xué)院翁京才

[摘要]2015年5月1日，我國法院系統(tǒng)正式實(shí)施立案登記制，宣告立案審查制結(jié)束了它的使命。在立案審查制的實(shí)施過程中，學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界有很多人都一直將其視為造成我國“起訴難”的重要原因，甚至于有許多人認(rèn)為實(shí)行立案登記制之后，中國的“起訴難”問題就能夠解決了。該文認(rèn)為這一看法是錯(cuò)誤的，這種看法高估了立案登記制的作用，沒有找到我國“起訴難”癥結(jié)所在。同時(shí)指出，要標(biāo)本兼治地解決“起訴難”問題，最重要的是放寬法定的起訴條件。

[關(guān)鍵詞]立案登記接近正義起訴條件

1　立案登記制

2014年10月23日，十八屆中央四中全會(huì)通過《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，明確提出改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，要求保障當(dāng)事人的訴權(quán)，人民法院對應(yīng)當(dāng)依法受理的案件，要堅(jiān)持做到有訴必理、有案必立。隨后，最高人民法院先后頒布了《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》和《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》，要求地方各級人民法院于2015年5月1日起落實(shí)這兩個(gè)文件的規(guī)定。立案登記制度這一學(xué)界呼吁多年的制度就此得以推行。

何謂立案登記制？它指的是在原告起訴后, 人民法院應(yīng)當(dāng)對原告的起訴材料進(jìn)行簡單的形式審核并出具相關(guān)書面憑證，讓訴訟系屬于法院，案件由此正常進(jìn)入審判程序的制度?？梢詫⑦@稱之為“柜臺(tái)式立案”“回應(yīng)型立案”，在原告的起訴和法院的受理之間形成起訴就要登記, 登記就意味著案件受理，標(biāo)志著訴訟程序的已經(jīng)啟動(dòng)[1]。通俗地講，所謂立案登記制就是法院收到公民的起訴材料后，立案庭只對該起訴材料作形式審查，只要原告的起訴材料符合形式要件，法院就登記立案，對于起訴是否符合法定條件，立案之后再由法院的專門機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行審查。這一制度最大的作用是讓原來的立案審查制度減少在立案這一關(guān)就進(jìn)行實(shí)質(zhì)要件審查的情況。

立案審查制度把一些本可以進(jìn)入審判程序的案件擋在法院的大門外。立案登記制的實(shí)施可以使符合起訴條件的訴訟系屬于法院，擴(kuò)大法院的受案范圍，減輕了其他部門的壓力。法官依據(jù)其所享有的審判權(quán)對案件進(jìn)行審理，從而在一定程度上保障了當(dāng)事人的起訴權(quán)，一定程度上緩解了我國司法實(shí)踐中所存在的嚴(yán)重問題——“起訴難”。

筆者之所以認(rèn)為這一制度只是緩解而非解決“起訴難”，主要原因在于，在沒有從法律上降低我國民事起訴條件的情形下，或者說我國的民事起訴條件依然是包含訴訟要件的情形下，由于訴訟要件的舉證要求高于起訴要件的舉證要求，這樣很多案件進(jìn)入不了審理程序，進(jìn)入后也可能被以不符合起訴條件而被做駁回起訴的裁定告終。進(jìn)入不了審理程序而回歸到原來的立案審查制的巢臼，即使有幸進(jìn)入了審理程序也可能因不符合起訴條件而被裁定駁回起訴。原來的“起訴難”可能轉(zhuǎn)變成“判決難”，在不符合起訴條件而被裁定駁回起訴的情況下，原告試圖保護(hù)的權(quán)益就可能因不符合起訴條件而依然無法得到本應(yīng)受到保護(hù)的判決。比如，一些公益訴訟依然會(huì)因?yàn)樽匀蝗俗鳛樵娌环掀鹪V條件的規(guī)定而被裁定駁回起訴。所以，如果沒有降低目前的法定起訴條件，任何變革都無法從根本上解決我國民事起訴難問題，最多只是緩解我國民事起訴難問題的程度。

2　接近正義運(yùn)動(dòng)的發(fā)展

20世紀(jì)以來，在世界范圍內(nèi)興起了三次“接近正義（access to justice）”運(yùn)動(dòng)的浪潮。接近正義運(yùn)動(dòng)第一波始于20世紀(jì)70年代，圍繞為貧困者提供切實(shí)有效的法律援助制度和法律咨詢制度展開?！敖咏x”在我國并不是一個(gè)固有的術(shù)語，該詞沒有直接對應(yīng)的漢語，在國內(nèi)學(xué)術(shù)界也沒有統(tǒng)一的譯名。Access的意思主要有“接近”“進(jìn)入”“接近（或進(jìn)入的）機(jī)會(huì)”；Justice則有“正義”“公正”“司法”“法官”“公平”“正當(dāng)”“正確”等意。因此，若從字面意思上看，可以把 justice譯成司法。但從歷史發(fā)展來看，該詞起初的確是指為特定人群在通過司法機(jī)關(guān)維護(hù)權(quán)利方面提供的幫助，即獲得“法院公正審判權(quán)”，但此后，其范圍已經(jīng)超出了司法機(jī)關(guān)，亦包括非司法的方式。而不管是司法或非司法的方式，最終的目的都是正義的最終實(shí)現(xiàn)。在這種意義上，把justice譯成“正義”不僅反映出該詞的歷史演變，也能反映出access所追求的結(jié)果。正如范愉教授所指出的那樣，把a(bǔ)ccess to justice翻譯成“接近正義”或“接近司法”并不僅僅是該詞的歧義或多義所致，更主要的是出于對justice一詞內(nèi)涵及其歷史變遷的不同理解。不可否認(rèn)，在現(xiàn)實(shí)生活中，正義是能夠?qū)崿F(xiàn)的，但實(shí)現(xiàn)完全意義上的正義卻是很少的，大多數(shù)案件僅僅是部分正義得以實(shí)現(xiàn)，即使我們努力接近正義，也永遠(yuǎn)得不到正義。在這個(gè)意義上，有學(xué)者主張把a(bǔ)ccess to justice譯成接近正義[2]。

之所以會(huì)以此為核心開展該運(yùn)動(dòng)，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)社會(huì)成員中的貧困者既缺乏金錢又缺乏法律專業(yè)的支持，其在維權(quán)路上舉步維艱。由于貧困者欠缺專業(yè)的法律知識(shí)、無法負(fù)擔(dān)訴訟所產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用，他們接近司法的過程中碰到巨大的障礙。接近正義運(yùn)動(dòng)認(rèn)為，糾紛的解決不僅僅是接近司法，更多的是為了解決紛爭，而紛爭的解決可以有多種方式，一些方式甚至比司法效率還高。司法的拖延則對于貧困者而言是雪上加霜，因此，接近正義運(yùn)動(dòng)的目的是為糾紛當(dāng)事人提供低廉、公正、高效的糾紛解決機(jī)制，彌補(bǔ)民事司法制度的缺陷。

始于20世紀(jì)70年代的接近正義運(yùn)動(dòng)，在第一階段主要通過建立健全法律援助制度、法律咨詢等訴訟制度配套制度，試圖為當(dāng)事人接近司法提供途徑、保障，為社會(huì)成員中的貧困者建立高效、低廉甚至免費(fèi)的法律服務(wù)制度，保障其接受司法裁判權(quán)并為其掃清獲得正義裁判的道路。

在接近正義運(yùn)動(dòng)的第二個(gè)階段，參與者轉(zhuǎn)向提供司法上的保護(hù)，開始關(guān)注為環(huán)境污染受害者、殘疾人、消費(fèi)者等弱勢群體的利益。新型的民事訴訟因?yàn)檫@一運(yùn)動(dòng)而產(chǎn)生，傳統(tǒng)的訴訟模式被改變，原告超越現(xiàn)有法律的利益保護(hù)框架，突破原來的封閉性而提出新的利益主張。而且原告往往不僅主張自己的利益，而且還嘗試排除與原告處于同一立場的利益階層的人們擴(kuò)散的、片斷性利益的侵害[3]。按照當(dāng)時(shí)傳統(tǒng)的適格當(dāng)事人理論，原告都很難符合“利害關(guān)系當(dāng)事人理論”。在原告無法具有法定權(quán)益的情形下，法院允許這些按照傳統(tǒng)的當(dāng)事人適格理論都是不適格的原告成為訴訟中的當(dāng)事人，這種利益主體突破傳統(tǒng)理論成為訴訟的適格原告, 是很難想象的事情。

在接近正義運(yùn)動(dòng)的第一階段、第二階段，從救濟(jì)途徑的角度來看，他們具有一個(gè)共同的特征——通過改革司法機(jī)制，減少乃至消除民眾獲得司法救濟(jì)的障礙。但是，僅僅通過司法體制的改革試圖達(dá)到接近正義的目標(biāo)，試圖就此達(dá)到降低訴訟成本、解決訴訟遲延問題，進(jìn)而從根本上解決民眾接近司法，這些狀況并沒有得到很大的改善。基于此，許多國家興起了第三次接近正義的運(yùn)動(dòng)——將司法與正義進(jìn)行區(qū)分。重新界定正義的內(nèi)涵, 將正義詮釋為使公民有機(jī)會(huì)獲得糾紛解決的權(quán)利，即具體且符合實(shí)際之正義。這一運(yùn)動(dòng)試圖構(gòu)建替代性糾紛解決機(jī)制。在訴訟成本不斷攀升、司法資源有限而國家提供的法律援助不足的情況下，替代性糾紛解決機(jī)制有效緩解了法院的壓力，彌補(bǔ)了司法解決糾紛的不足，使有限的司法資源能夠被那些真正需要它的人們所利用[4]。

3　立案登記制與民事“起訴難”問題的解決

在學(xué)術(shù)界幾乎一片倒地呼吁立案登記制的情況下，兩位比較有影響力的學(xué)者提出了他們對此審慎的態(tài)度。徐昕教授認(rèn)為, 立案登記制的確有助于保護(hù)訴權(quán)，對于是否引入立案登記制應(yīng)當(dāng)審慎, 立案登記制保護(hù)的只是程序意義的訴權(quán)，需要進(jìn)一步研究當(dāng)事人到底可以因此而受益多少。不應(yīng)當(dāng)神化訴權(quán)的概念, 因?yàn)樵V權(quán)的啟動(dòng)，他人將被動(dòng)地進(jìn)入訴訟程序，由于司法院的強(qiáng)制性，他人只能被強(qiáng)制接受裁判。輕而易舉啟動(dòng)訴權(quán)，不當(dāng)訴訟的侵?jǐn)_將發(fā)生在民眾之間，擾亂民眾平靜的生活。社會(huì)的發(fā)展, 訴權(quán)的范圍確實(shí)需要不斷擴(kuò)大，但對民眾廣泛地賦予訴權(quán)，至少會(huì)帶來兩個(gè)嚴(yán)重的后果：一是訴訟案件的急劇增，二是濫訴。這未必是好事。制度的設(shè)計(jì)都應(yīng)當(dāng)考慮可能出現(xiàn)的后果。立案登記制的設(shè)立，必須慎重考慮多方面附帶的負(fù)面影響。立案登記制缺少審核，法院立案庭守門員作用被淡化。撤銷了立案審查這道防線，對司法改革朝著公正、獨(dú)立的目標(biāo)前進(jìn)未必有幫助。立案登記制難以解決“立案難”的司法實(shí)踐問題。他提出如下完善現(xiàn)行立案審查制的基本思路: 放寬起訴條件；確保法院依法受理案件，禁止以各種方式提高起訴條件；杜絕“抽屜案”和減小法官的自由裁量權(quán)，對原告實(shí)行相對寬松的彈性規(guī)定，給予原告相應(yīng)的救濟(jì)渠道, 以及對法院的懲罰條款[5]。宋朝武教授認(rèn)為，民事訴訟受理制度所規(guī)定的現(xiàn)行起訴條件，包括了實(shí)體內(nèi)容和程序要求，因此，確定性有余而靈活性不足，雖然能夠節(jié)約司法資源，并一定程度地過濾糾紛，但對于新型權(quán)利主張進(jìn)入訴訟卻起了反作用。甚至為個(gè)別地方合理限制原告的正當(dāng)訴權(quán)提供了借口。在方案的重構(gòu)時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮時(shí)下司法環(huán)境、司法資源，采取漸進(jìn)式方案更合時(shí)宜, 避免由于準(zhǔn)備不足而導(dǎo)致司法不堪重負(fù), 制約正常功能的發(fā)揮[6]。

有法官認(rèn)為，訴訟要件、起訴要件必須區(qū)別清楚。法定起訴條件應(yīng)當(dāng)如此規(guī)定：只要將符合法律規(guī)定的起訴狀提交給法院并且交納案件受理費(fèi)就可以了。同時(shí)，只要原告起訴就產(chǎn)生訴訟系屬的效力，民事立案受理制度應(yīng)當(dāng)做相應(yīng)的變革。至于當(dāng)事人適格、主要證據(jù)、案件的管轄等訴訟要件，應(yīng)由審判庭進(jìn)行審查。藉此降低民事起訴的門檻，為民眾接近司法提供便利，充分保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，并為當(dāng)事人合法權(quán)益受到損害時(shí)提供救濟(jì)。

可見，關(guān)于立案登記制在我國是否適合實(shí)行的問題，

不管是學(xué)術(shù)界還是司法系統(tǒng)都有人持審慎的態(tài)度，或者說是修正了的立案登記制度更受這部分人的歡迎。筆者認(rèn)為，他們的擔(dān)憂是有道理的。其他國家實(shí)行立案登記制是具備了一些先決條件的，比如，司法獨(dú)立不依附于行政機(jī)關(guān)，因此，行政機(jī)關(guān)作為被告的案件在他們的過渡里進(jìn)行審理是正常的，行政機(jī)關(guān)不敢挑戰(zhàn)法院的司法權(quán)威；再比如，征地補(bǔ)償案件與部分地方政府招商引資單位成被告的案件，原告起訴時(shí)基本都面臨地方行政機(jī)關(guān)的干預(yù)而無法立案。另外，西方國家由于報(bào)業(yè)開放、新聞自由，民眾法治意識(shí)與規(guī)則意識(shí)比較高，不容易被利用。而我國民智的開啟相對較晚，民眾信仰不足，在立案審查制的情況下尚能濫用訴訟權(quán)利。所以，實(shí)行立案登記制度的同時(shí)必須建立配套的制度來保障立案登記制度不被架空或者濫用。同時(shí)，必須清醒地認(rèn)識(shí)到，立案登記制只能緩解我國“起訴難”問題，根治我國“起訴難”問題的源頭在于解決好我國起訴條件的設(shè)定，必須嚴(yán)防出現(xiàn)以駁回起訴的方式造就新的“判決難”。

參考文獻(xiàn):

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