解讀“史上最嚴(yán)”黨內(nèi)問責(zé)

張墨寧

無論是道德立法還是行為立法，最根本的是需要懲戒與問責(zé)。因此，《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》能將懲戒與問責(zé)真正落到實處，今后失責(zé)必問將成為常態(tài)。

2016年6月28日，中央政治局會議審議通過了《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，前不久，全文正式印發(fā)。這是繼去年修改修訂《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》之后，執(zhí)政黨的又一部重要黨內(nèi)法規(guī)。

黨的十八大以來，黨中央緊緊抓住落實主體責(zé)任這個“牛鼻子”，把權(quán)力與義務(wù)、責(zé)任與擔(dān)當(dāng)對應(yīng)統(tǒng)一起來，強化問責(zé)成為管黨治黨、治國理政的鮮明特色。條例全文十三條，根據(jù)條例，問責(zé)對象是各級黨委（黨組）、黨的工作部門及其領(lǐng)導(dǎo)成員，各級紀(jì)委（紀(jì)檢組）及其領(lǐng)導(dǎo)成員，重點是主要負(fù)責(zé)人。不僅涉及領(lǐng)導(dǎo)干部，各級黨組織也被納入問責(zé)對象之中。出現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化”、“黨的建設(shè)缺失”、“全面從嚴(yán)治黨不力”、“維護黨的紀(jì)律不力”、“推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗不堅決、不扎實”等情形將會被問責(zé)。并且，還實行終身追責(zé)，對失職失責(zé)性質(zhì)惡劣、后果嚴(yán)重的，不論其責(zé)任人是否調(diào)離轉(zhuǎn)崗、提拔或者退休，都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅問責(zé)。

制定問責(zé)條例就是要釋放強烈政治信號：黨中央對問責(zé)是動真格的，要讓失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)成為常態(tài)。條例正式發(fā)布后，王岐山在《人民日報》發(fā)表了署名文章《用擔(dān)當(dāng)?shù)男袆釉忈寣h和人民的忠誠》，特別提到了中央巡視組發(fā)現(xiàn)的一個突出問題，就是“貫徹黨的路線方針政策不堅決、不全面、不到位，以官僚主義、形式主義的錯誤方式應(yīng)對。”“有的以會議貫徹會議、以文件落實文件，更有甚者索性把黨中央決策部署變成標(biāo)語和口號、不貫徹不落實，有的貫徹執(zhí)行不力，有的在貫徹中走樣。群眾聽到黨中央為民務(wù)實的政策無不為之高興，但由于有的領(lǐng)導(dǎo)干部不擔(dān)當(dāng)不盡責(zé)，致使黨的好政策得不到落實，人民群眾就沒有獲得感?！?/p>

而現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中有100多部包含問責(zé)內(nèi)容，但是對事故事件的黨政問責(zé)規(guī)定多，對黨的建設(shè)缺失、落實黨中央決策部署不力的問責(zé)規(guī)定少。因此，《問責(zé)條例》的重大意義更是在于“強化政治責(zé)任，厚植黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)”。

如何看待這部執(zhí)政黨問責(zé)工作的基礎(chǔ)性法規(guī)，本刊記者專訪了中央黨校政法部教授傅思明。

在根本上坐實問責(zé)的效力

《南風(fēng)窗》：十八大以來，有一系列黨內(nèi)法規(guī)出臺或修訂，《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》等，這次《問責(zé)條例》的通過，對“從嚴(yán)治黨”的制度體系將產(chǎn)生什么作用？

傅思明：黨的十八大以來，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，打出了治理沉疴頑疾、凈化政治生態(tài)的組合拳，使不敢腐的震懾作用得到發(fā)揮，不能腐、不想腐的效應(yīng)初步顯現(xiàn)，凝聚了黨心，贏得了民心。但一些黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏責(zé)任擔(dān)當(dāng)，黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀(jì)律松弛等問題依然大量存在?！秵栘?zé)條例》的出臺順應(yīng)反腐形勢的發(fā)展，以問責(zé)倒逼責(zé)任落實，推動管黨治黨從寬松軟走向嚴(yán)緊硬，有利于更好保持全面從嚴(yán)治黨的疾風(fēng)厲勢。

黨的十八屆四中全會提出，要形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨?！秵栘?zé)條例》的出臺，體現(xiàn)了問責(zé)制度化、程序化、規(guī)范化的要求，體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與時俱進，對于統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，實現(xiàn)黨的歷史使命，具有十分重要的意義。

《南風(fēng)窗》：關(guān)于黨內(nèi)問責(zé)制度，此前比較為人熟知的是中辦、國辦在2009年頒布的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，現(xiàn)行的500余部黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，與問責(zé)相關(guān)的多達119部，其中專門規(guī)定問責(zé)的就有12部，此次全黨的問責(zé)條例出臺之前，涉及黨內(nèi)問責(zé)的法規(guī)在制度設(shè)計和執(zhí)行層面存在什么樣的問題？

傅思明：此前，黨內(nèi)問責(zé)制度的一個明顯特征是碎片化，相關(guān)問責(zé)條款分散在《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》、《行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國公務(wù)員法》等法律法規(guī)中，還沒有形成體系，而且很多條款只是原則性規(guī)定，具體操作起來面臨著彈性解讀的空間，黨內(nèi)問責(zé)的廣度、力度和銳度均有待加強。另外，此前的現(xiàn)實中，針對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)，多由中紀(jì)委以發(fā)文、通知、意見、辦法的形式體現(xiàn)出來，沒有實現(xiàn)問責(zé)的常態(tài)化和法治化。制定黨內(nèi)問責(zé)條例的重要意義，即在于讓黨內(nèi)問責(zé)依法依紀(jì)而行，一切有章可循，從而在根本上坐實問責(zé)的效力。

“全面從嚴(yán)治黨的利器”

《南風(fēng)窗》：現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)制度中，對事件、事故等行政問責(zé)規(guī)定多，此次條例中體現(xiàn)的問責(zé)與行政問責(zé)有什么不同？為什么主要強調(diào)政治責(zé)任？

傅思明：現(xiàn)代政治是政黨政治。任何一個政黨通過一定的程序被授予國家公共權(quán)力，成為執(zhí)政黨，那么其角色就轉(zhuǎn)化為政治責(zé)任主體。從法理上分析，政治責(zé)任是以公共權(quán)力為中心，是政治責(zé)任主體行使公共權(quán)力的過程中發(fā)生的責(zé)任。權(quán)力和責(zé)任是一對孿生兄弟。有授予的政治權(quán)力，就要承擔(dān)與之對等和不可分離的責(zé)任。有必要強調(diào)的是，政治責(zé)任主體不僅僅是個人，集體或組織也可以成為政治責(zé)任主體?，F(xiàn)在，很多國家公共權(quán)力不再由個人掌握而是由領(lǐng)導(dǎo)班子集體掌握。掌握公共權(quán)力是政治責(zé)任主體承擔(dān)政治責(zé)任的前提。政治責(zé)任主體應(yīng)該小心翼翼、兢兢業(yè)業(yè)地行使手中的公共權(quán)力，不能背離了人民授予公共權(quán)力的初衷。

“全面從嚴(yán)治黨的利器”，這是中央政治局對問責(zé)條例的定位?！秵栘?zé)條例》不僅釋放出“有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)”的強烈信號，也表明黨內(nèi)問責(zé)制度更趨成型、更加規(guī)范。它與《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》一起，構(gòu)成了以黨章為遵循、以責(zé)任為導(dǎo)向的制度體系。

黨的十八屆三中全會提出，落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任，制定實施切實可行的責(zé)任追究制度。黨的十八屆四中全會提出，完善糾錯問責(zé)機制，實行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制。十八屆中央紀(jì)委六次會議提出，完善和規(guī)范責(zé)任追究機制。從徹查山西塌方式腐敗，到嚴(yán)肅問責(zé)湖南衡陽破壞選舉案、四川南充拉票賄選案，再到徹查十八大前遼寧省委、省人大換屆選舉問題，問責(zé)工作的持續(xù)深入，表明了全面從嚴(yán)治黨的堅定決心，也為制度創(chuàng)新積累了重要經(jīng)驗。

當(dāng)前，全面從嚴(yán)治黨正處于從治標(biāo)為主走向標(biāo)本兼治的重要節(jié)點，必須在堅持中深化、在深化中堅持，將實踐創(chuàng)新固化為制度。問責(zé)條例既是對黨章規(guī)定的細(xì)化、具體化，也體現(xiàn)了黨的十八大以來全面從嚴(yán)治黨的新理念、新思路。

《南風(fēng)窗》：中央巡視組最近的幾次反饋中，黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任監(jiān)督責(zé)任落實不到位、維護黨的紀(jì)律不力、推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作不堅決不扎實等問題，已經(jīng)成了最頻繁被提到的問題?！包h的領(lǐng)導(dǎo)弱化”位列問責(zé)情形第一條，這傳遞出何種信息？

傅思明： “黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化”是近年來中央和各省巡視發(fā)現(xiàn)的三大共性問題之一。黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任監(jiān)督責(zé)任落實不到位、維護黨的紀(jì)律不力、推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作不堅決不扎實等問題，就會嚴(yán)重惡化一個地方的政治生態(tài)。

個體的某種腐敗行為，如果僅僅是個別行為或偶發(fā)現(xiàn)象，可以理解為行為個體的變異。但如果腐敗行為成批量出現(xiàn)，甚至有的地方出現(xiàn)系統(tǒng)性、塌方式腐敗，則說明政治生態(tài)在某些領(lǐng)域、某些地方發(fā)生了變異。比如，人們經(jīng)常談?wù)摰墓賵鍪蟆俺Ｒ姴　保骸安慌懿凰?，原地不動”、“能力不如關(guān)系”、“琢磨事不如琢磨人”等就很典型地揭示出當(dāng)代中國的不良政治生態(tài)或者說惡劣的從政環(huán)境。在已經(jīng)發(fā)生的各種選人用人腐敗案件中，由于選人用人機制不完善，一些官員為了競爭上位，為了升遷提拔，或者送禮行賄收買上級官員，或者尋求與上級建立一種人身依附關(guān)系，或者兩者兼而有之。于是，上級為攫取財富的賣官鬻爵和下級為收回成本的腐敗就會相互促進，不斷蔓延。

眾所周知，黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)。黨要適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的要求，就須不斷加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。現(xiàn)在，一些地方和部門黨的領(lǐng)導(dǎo)非但沒有加強和改善，反而弱化，不解決這個問題，其他問題就很難從根本上解決，因為其他問題大都是由“黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化”造成的。

失責(zé)必問將成為常態(tài)

《南風(fēng)窗》： “對誰問責(zé)”的問題，條例規(guī)定包括失職失責(zé)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部。各級黨組織都在問責(zé)范圍之內(nèi)，對于失職失責(zé)，嚴(yán)重違反黨的紀(jì)律、本身又不能糾正的黨組織，應(yīng)當(dāng)予以改組；同時強調(diào)，問責(zé)對象的重點是“關(guān)鍵少數(shù)”，即黨組織的主要負(fù)責(zé)人。再加上此前對全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的劃分，問責(zé)的對象是不是已經(jīng)非常具體、明確了？

傅思明： 《問責(zé)條例》第4條規(guī)定了“問責(zé)主體和對象”。問責(zé)主體是有管理權(quán)限的黨組織，追究的是在黨的建設(shè)和黨的事業(yè)中失職失責(zé)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的政治責(zé)任，包括主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。問責(zé)對象是各級黨委（黨組）、黨的工作部門及其領(lǐng)導(dǎo)成員，各級紀(jì)委（紀(jì)檢組）及其領(lǐng)導(dǎo)成員，重點是主要負(fù)責(zé)人，突出了“關(guān)鍵少數(shù)”。特別是對于一把手這個“關(guān)鍵少數(shù)中的關(guān)鍵少數(shù)”，更是問責(zé)的重中之重。

《問責(zé)條例》第5條定了“責(zé)任劃分”。在追究黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子集體責(zé)任時，必須分清領(lǐng)導(dǎo)班子和班子成員的責(zé)任。根據(jù)《條例》規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)班子負(fù)有全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人和直接主管的班子成員承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，參與決策和工作的班子其他成員承擔(dān)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，體現(xiàn)了“權(quán)責(zé)對等”精神，不管是黨組織還是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，有多大的權(quán)力就有多大的責(zé)任，就得有多大的擔(dān)當(dāng)，不擔(dān)當(dāng)、亂擔(dān)當(dāng)就要被追究相應(yīng)的責(zé)任。

《南風(fēng)窗》：問責(zé)條例要解決的問題是一些不完全算腐敗的，以往對其無可奈何的領(lǐng)域，怎么評價它在監(jiān)督黨員干部中所能發(fā)揮的作用？

傅思明： 《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》將成為“史上最嚴(yán)”的對黨組織和黨員干部的問責(zé)依據(jù)，將與現(xiàn)行的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》共同構(gòu)成對黨員干部的監(jiān)督體系?！吨袊伯a(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》類似于道德立法、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》類似于行為立法，無論是道德立法還是行為立法，最根本的是需要懲戒與問責(zé)。因此，《問責(zé)條例》能將懲戒與問責(zé)真正落到實處，今后失責(zé)必問將成為常態(tài)。