征地拆遷領(lǐng)域司法裁判的對(duì)接與阻斷機(jī)制：基于杭州市300份判決書的統(tǒng)計(jì)分析

鮑海君，周文章

（1. 浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310018；2. 浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，浙江 杭州 310018）

土地法

征地拆遷領(lǐng)域司法裁判的對(duì)接與阻斷機(jī)制：基于杭州市300份判決書的統(tǒng)計(jì)分析

鮑海君1，周文章2

（1. 浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310018；2. 浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，浙江 杭州 310018）

研究目的：以司法—過程為導(dǎo)向探討征地拆遷領(lǐng)域司法裁判中的對(duì)接與阻斷機(jī)制，為行政與司法中現(xiàn)有沖突的化解提供判斷依據(jù)。研究方法：判決書統(tǒng)計(jì)分析法。研究結(jié)果：（1）從征地拆遷案件判決時(shí)空觀察，司法管轄的時(shí)空層級(jí)與原告勝訴率呈負(fù)相關(guān)。管轄體系內(nèi)高層級(jí)法庭的對(duì)接—阻斷之網(wǎng)更傾向做出不利于原告的裁判。（2）從被訴主體觀察，被訴機(jī)關(guān)的行政定位影響裁判結(jié)果。高職權(quán)關(guān)聯(lián)部門與高層級(jí)部門的行為更符合對(duì)接—阻斷之網(wǎng)的預(yù)期，并有更大概率作出原告敗訴的裁判。（3）從訴訟案由觀察，不同案由的原告勝訴率偏差明顯。原告進(jìn)行選擇性起訴與外部施壓的運(yùn)作，使自身訴求貼近司法終局的判斷。研究結(jié)論：司法管轄、作為被訴人的行政機(jī)關(guān)定位以及訴訟案由是影響對(duì)接—阻斷之網(wǎng)判斷的關(guān)鍵因素。原/被告運(yùn)用這三類因素，使己方利益盡可能迎合對(duì)接—阻斷之網(wǎng)的最終判斷。這一研究有助于提高土地合法行政行為的可預(yù)測(cè)性，從而降低行政行為的司法成本。

土地法學(xué)；征地拆遷；司法裁判；對(duì)接—阻斷之網(wǎng)；勝訴率

1　引言

通過非農(nóng)化將土地作為再生產(chǎn)的有效戰(zhàn)略工具在近30余年給中國(guó)各地帶來了巨大的收益［1］，但伴隨土地征收產(chǎn)生了各類違法土地利用［2］。調(diào)查表明，中國(guó)的土地違法利用，特別是地方政府的違法土地征收，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段逐年上升，部分城市的違法土地利用甚至達(dá)到50%以上［3］。由于違法征收造成的征地拆遷沖突是一個(gè)非常突出的問題，因此成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。有學(xué)者從立法角度建議應(yīng)賦予被征地者公平的談判權(quán)，從而有利于沖突的緩解［4］；征地拆遷糾紛起訴居高不下，甚至部分年份占所有起訴的50%以上，因此學(xué)者從司法角度建議地方政府應(yīng)當(dāng)自覺規(guī)范地依法行政來處理征地拆遷沖突［5］；從執(zhí)法角度，有學(xué)者通過對(duì)地方政府行為的仿真預(yù)測(cè)和政策模擬，認(rèn)為應(yīng)采用事前預(yù)防型政策并從源頭治理地方政府土地違法行為［6］。

國(guó)內(nèi)從土地法學(xué)視角對(duì)征地拆遷問題的研究并不多見［7］。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，學(xué)者對(duì)征地拆遷司法裁判的研究，多以行政—結(jié)果為導(dǎo)向，通過對(duì)違法/合法的既有結(jié)果進(jìn)行分析，研究表明行政機(jī)關(guān)在土地征收中存在典型的作為違法行政（如違法預(yù)征土地、違法強(qiáng)征強(qiáng)拆、違法審批等）與不作為的違法行政（如公告程序不到位、消極履行房屋面積測(cè)量、消極執(zhí)行土地用途認(rèn)定等）。以行政—結(jié)果為導(dǎo)向的研究梳理了地方政府征地拆遷行為效應(yīng)及其治理策略，推進(jìn)了社會(huì)各界對(duì)該問題的認(rèn)知，但以行政—結(jié)果為導(dǎo)向的邏輯起點(diǎn)是理想型行政機(jī)關(guān)行為。在現(xiàn)有法律體系下，行政機(jī)關(guān)行為是否合法的最終判定是由司法裁判做出而非立法或行政機(jī)關(guān)本身決定，即使相關(guān)立法建議成為了制定法，在制定法與理想的合法行政行為之間還需要司法來進(jìn)行判斷，但現(xiàn)有文獻(xiàn)鮮有以司法—過程為導(dǎo)向研究征地拆遷案件中違法/合法的司法裁決問題。

以行政法而言，地方的征地拆遷行為并非某類單一行政行為，而是行政行為的種類集合，其中包含行政強(qiáng)制、行政許可、行政處罰、行政賠償、行政裁決、行政復(fù)議等具體行政行為，任意一個(gè)具體行政行為涉嫌違法的爭(zhēng)議均為土地涉嫌違法使用的沖突。對(duì)于這些沖突，因個(gè)案的不同，在司法裁判中結(jié)果迥異甚至背反。因此，要為征地拆遷領(lǐng)域行政與司法中的沖突化解提供判斷上的依據(jù)，亟需以司法—過程為導(dǎo)向，重構(gòu)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的決斷過程并厘清其影響因素，在立法與理想的合法行政行為之間搭起橋梁。

2　研究設(shè)計(jì)與樣本概況

2.1研究設(shè)計(jì)

不同于法律規(guī)范所闡明的清晰框架，現(xiàn)實(shí)世界中司法判決生產(chǎn)的流程中，法官面臨的是一幅錯(cuò)綜復(fù)雜的博弈圖景。不僅如此，由于司法場(chǎng)域開放的運(yùn)作模式使其受到其他場(chǎng)域的影響①［法］皮埃爾·布迪厄，強(qiáng)世功，譯.法律的力量——邁向司法場(chǎng)域的社會(huì)學(xué)［J］. 北大法律評(píng)論，1999，（2）：496 - 545.，裁判機(jī)關(guān)不僅是這幅博弈圖景的仲裁者，也是博弈圖景的參與方。審判者的多種角色沖突①瞿琨.論法官角色與公正司法［J］.學(xué)術(shù)界，2006，（1）：79 - 84.導(dǎo)致審判生產(chǎn)過程與立法的理想圖景難以重合：作為博弈現(xiàn)狀的參與方，輿論、傳統(tǒng)等法外力量將置換審判權(quán)本身，對(duì)終局的司法裁判產(chǎn)生影響［8］。作為博弈圖景的仲裁者，法官本身同樣受到本體論解釋學(xué)圖式下個(gè)人認(rèn)知對(duì)于文本解讀的“前見”與“偏見”的影響②本體論解釋學(xué)則采取主客體“視域融合”的模式使得“前見”與“偏見”的產(chǎn)生與不可避。唐豐鶴.司法的合法性危機(jī)及其克服——基于哈貝馬斯的研究［J］.政治與法律，2012，（6）：63 - 72.。審判過程中的影響因素研究是近些年來全世界法學(xué)研究的一個(gè)重要進(jìn)路。有學(xué)者通過田野調(diào)查和社會(huì)學(xué)的場(chǎng)域理論模型對(duì)審判者的扮演角色及影響因素進(jìn)行重構(gòu)［9］，也有國(guó)外學(xué)者以具體憲法案例作為切入點(diǎn)，提出法律模型、態(tài)度模型、理性模型等模型，闡釋諸多影響因素環(huán)繞下的司法裁判生成③［美］杰弗瑞·A.西格爾，哈羅德·J.斯皮斯.劉哲瑋，譯.正義背后的意識(shí)形態(tài) 最高法院與態(tài)度模型［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2012：37.。總之，在司法裁判的生成研究中，對(duì)分析模型的構(gòu)建是較為普遍的研究方法。具體到征地拆遷司法裁判問題，本文將延續(xù)此類方法，冀以通過對(duì)接—阻斷之網(wǎng)這一模型的構(gòu)建，以分析征地拆遷案件司法裁判的影響因素。

司法機(jī)關(guān)在對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為做出審查和裁判的進(jìn)程中，會(huì)從不同角度選擇對(duì)行政行為的對(duì)接（判斷行政行為的合法）或者阻斷（判斷行政行為的違法）。司法判斷與行政機(jī)關(guān)行為的對(duì)接意味著司法機(jī)關(guān)在終局性裁判中認(rèn)可了行政機(jī)關(guān)的行政行為，必要時(shí)會(huì)動(dòng)用執(zhí)法力量來實(shí)施對(duì)接的裁判。反之，阻斷意味著司法機(jī)關(guān)對(duì)于該行政行為的否定，必要時(shí)司法機(jī)關(guān)同樣會(huì)動(dòng)用執(zhí)法力量來實(shí)施阻斷的裁判。在對(duì)整體事實(shí)進(jìn)行規(guī)范性、現(xiàn)實(shí)性考量后，對(duì)接—阻斷之線會(huì)逐步生成為一張復(fù)雜立體的對(duì)接—阻斷之網(wǎng)，從而使得司法判斷從理論上的中立向?qū)印钄嘧V系兩端偏移。

對(duì)接—阻斷之網(wǎng)的形成與最終考量，本質(zhì)上是司法系統(tǒng)內(nèi)部視角下的判斷權(quán)行使，而判斷權(quán)的行使從本質(zhì)來說是思維運(yùn)作的過程?！啊ㄖ杆痉ㄖ贫龋┻@些制度使得這一系統(tǒng)外的人難以進(jìn)入”［10］，系統(tǒng)內(nèi)部的排他性和難以量化的思維運(yùn)動(dòng)使局外人很難進(jìn)入內(nèi)部觀察，難以從內(nèi)部性視角進(jìn)行歷時(shí)性的觀察與記錄對(duì)接—阻斷之網(wǎng)的形成與發(fā)展，但判決書最終結(jié)果的公開性記錄為大眾搭建了一定程度探視判斷權(quán)運(yùn)作的橋梁。研究者可通過裁判文書的總結(jié)與分析，重構(gòu)對(duì)接—阻斷之網(wǎng)，從而推斷征地拆遷案件中被司法機(jī)關(guān)所權(quán)衡的關(guān)鍵因素。

考慮征地拆遷領(lǐng)域司法裁判為公私兩造對(duì)抗④專指訴訟關(guān)系中的原告與被告的對(duì)抗，比如“……辯護(hù)律師調(diào)查取證權(quán)并非意在形成實(shí)質(zhì)平等的兩造對(duì)抗……”。董坤.律師偵查階段調(diào)查取證權(quán)新探［J］.武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2016，（2）：113 - 121.的行政訴訟，立足判決書尋找司法判斷的影響因素合于法理。據(jù)此筆者選擇了司法管轄、被訴主體以及訴訟案由三個(gè)較易從判決書中提煉的關(guān)鍵問題作為司法判斷的影響因素。需特別指出的是，行政訴訟通過全面審理涉案因素（如證據(jù)、訴求、法律適用、法定職責(zé)等），會(huì)做出多種實(shí)體處理決定⑤應(yīng)松年.行政法與行政訴訟法（第二版）［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2011：311 - 314.。為便凸顯統(tǒng)計(jì)結(jié)果，筆者將有利原告的判決統(tǒng)一稱為勝訴，將駁回原告訴訟請(qǐng)求的判決稱為敗訴。

2.2樣本概況

作為城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的沿海省會(huì)城市，杭州市征地拆遷糾紛頻發(fā)［2］，具有典型意義和研究?jī)r(jià)值。若想以杭州市征地拆遷的司法裁判作為實(shí)例，最好的方法應(yīng)是尋找當(dāng)?shù)厮姓鞯夭疬w判決書進(jìn)行抽樣，但是由于人力物力所限，本文從中國(guó)裁判文書網(wǎng)與北大法寶Caseshare裁判文書分享平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫(kù)中抽取共300份判決書進(jìn)行錄入。錄入狀況如下：錄入2015年行政案件判決書共72份，2014年行政案件判決書及相關(guān)判決書共228份。

在杭州市300份案件判決書中，一審案件為206起，占總數(shù)68.67%；二審案件93起，占總數(shù)31.00%；再審案件1起，占總數(shù)0.33%。一審勝訴59起，勝訴率28.64%；二審勝訴8起，勝訴率8.60%；再審勝訴1起，勝訴率100.00%；總體勝訴率為22.67%。杭州市300份征地拆遷案件判決書一審勝訴率為28.64%，而《2014年浙江省法院行政案件司法審查情況報(bào)告》顯示浙江省行政案件一審勝訴率13.90%，數(shù)據(jù)表明杭州市拆遷征地案件一審勝訴率高于浙江省行政案件勝訴率一倍有余⑥浙江省高級(jí)人民法院2014年全省法院行政案件司法審查情況報(bào)告新聞發(fā)布稿［EB/OL］. http：//www.zjcourt.cn/art/2015/4/29/art_60_7463.html，2015-11-18/2015-11-22.。從全國(guó)層面來看， 2010—2014年期間各級(jí)人民法院共判決行政機(jī)關(guān)敗訴5.9萬件，原告總體勝訴率為9.1%①法院五年受理166萬件“民告官”案 原告勝訴的能有少？［EB/OL］. http：//www.jiemian.com/article/426425.html，2015-11-18/2015-11-22.。由此可見，杭州市征地拆遷案件總體勝訴率是全國(guó)范圍內(nèi)行政案件總體勝訴率的2.41倍。數(shù)據(jù)對(duì)比表明，司法機(jī)關(guān)對(duì)杭州市征地拆遷領(lǐng)域司法裁判的對(duì)接—阻斷之網(wǎng)中，存在不同于一般行政案件的考量，使征地拆遷案件的勝訴率偏高。下文將通過對(duì)杭州市300份征地拆遷判決書統(tǒng)計(jì)分析，重構(gòu)司法機(jī)關(guān)在對(duì)接—阻斷之網(wǎng)的判斷過程與影響因素，為征地拆遷糾紛引入司法視角的審視與處斷參照。

3　研究結(jié)果分析

3.1司法管轄的時(shí)空限定對(duì)對(duì)接—阻斷之網(wǎng)的影響

將司法裁判體系的層級(jí)作為分類標(biāo)準(zhǔn)，被收集的300份案卷中司法裁判主體層級(jí)分為3層：基層人民法院、中級(jí)人民法院、高級(jí)人民法院。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，所有的征地拆遷判決中，基層法院判決139起，占所有案件46.33%；中院判決130起，占所有案件43.33%；高院判決31起，占所有案件10.33%。中院判決130起似乎與常識(shí)相悖，但考慮中院在行政訴訟管轄中要受理兩個(gè)審級(jí)的起訴，這并不奇怪②《行政訴訟法》第15條規(guī)定，對(duì)于國(guó)務(wù)院部門以及縣級(jí)以上的政府所做的行政行為和本轄區(qū)內(nèi)重大復(fù)雜的行政案件由中級(jí)人民法院進(jìn)行一審，而根據(jù)《行政訴訟法》第85條，中級(jí)人民法院還要對(duì)基層法院一審判決不服而提出上訴的案件進(jìn)行審理。。在中院判決的案件中，一審案件68起，占52.31%；二審案件62起，占47.69%，一審與二審案件的判決數(shù)量相對(duì)均等。

圖1　審判層級(jí)的判決比與原告勝訴率的對(duì)比Fig.1　Percentages comparison between the system-level of jurisdiction and winning suits

圖2　法院層級(jí)的判決比與原告勝訴率的對(duì)比Fig.2　Percentages comparison between the court hierarchy and winning suits

從原告勝訴率來看，審判案件占數(shù)46.33%的基層法院判處原告勝訴53件，勝訴率為38.12%。審判案件占數(shù)43.33%的杭州市中院判處原告勝訴13件，初審案件勝訴6件，二審勝訴7件，勝訴率為分別8.82%與11.29%，總勝訴率為10%，遠(yuǎn)低于基層法院的勝訴率。審判案件總數(shù)為10.33%的高院判處原告勝訴2件，勝訴率為6.45%，同樣低于中院。由圖1可知，原告勝訴率的分布并不均衡。從審理法院的空間層級(jí)觀察，相對(duì)于22.67%的總勝訴率，基層法院勝訴率接近總勝訴率的2倍，而中院與高院的勝訴率卻不足總勝訴率的一半。從案件判決層級(jí)觀察，對(duì)于22.67%的總勝訴率，一審勝訴率同樣高于總勝訴率，而二審勝訴率卻僅略高于總勝訴率的三分之一。這與行政訴訟法的案件管轄規(guī)定有關(guān)：首先由于行政訴訟法對(duì)管轄空間上的設(shè)定，一審由中級(jí)法院主審的案件絕大多數(shù)的被起訴人為各級(jí)政府，而政府作為被起訴人本身就是屬于相當(dāng)強(qiáng)勢(shì)的一方，這點(diǎn)在下文的統(tǒng)計(jì)中予以分析。其次，二審案件勝訴率偏低是司法實(shí)踐中的常態(tài)，從相關(guān)學(xué)者的研究來看，全國(guó)案件二審在程序判決上有利于原告的判決也僅有6.4%［11］。從審理的時(shí)間層面觀察，相對(duì)于一審案件，二審在對(duì)接—阻斷之網(wǎng)上存在一個(gè)獨(dú)特的時(shí)間上的影響因素，即二審合議庭需依照行政訴訟法87條，對(duì)一審中的對(duì)接—阻斷之網(wǎng)進(jìn)行溯及既往的審查。具體而言，后發(fā)的二審的連接—阻斷之網(wǎng)將通過對(duì)一審材料的審閱以及對(duì)當(dāng)事人的詢問等審理方式對(duì)先發(fā)的一審的連接—阻斷之網(wǎng)進(jìn)行重構(gòu)與審查，若無新狀況被納入二審的連接—阻斷之網(wǎng)，則二審只需對(duì)一審的連接—阻斷之網(wǎng)書面審理①參見行政訴訟法第八十六條：人民法院對(duì)上訴案件，應(yīng)當(dāng)組成合議庭，開庭審理。經(jīng)過閱卷、調(diào)查和詢問當(dāng)事人，對(duì)沒有提出新的事實(shí)、證據(jù)或者理由，合議庭認(rèn)為不需要開庭審理的，也可以不開庭審理。。從審判結(jié)果而言，這一因素一般并不利于原告勝訴，因?yàn)樵谡５乃痉ú门羞^程中，一審敗訴案件本身訴求合法性較弱是其敗訴的重要原因。

3.2對(duì)接—阻斷之網(wǎng)對(duì)被訴主體的預(yù)期行為判斷

對(duì)征地拆遷領(lǐng)域涉及的行政主體按照職能分類，分別為各級(jí)政府及其派出機(jī)關(guān)、國(guó)土資源職能部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門等。由于存在14起共同被訴的特殊案件，因此在該統(tǒng)計(jì)中，所有主體共被訴314次。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，各級(jí)政府作為被訴部門共135次，占總數(shù)43%。其中浙江省政府被起訴29次，占135次的21.48%；杭州市政府被起訴25次，占135次的18.52%；區(qū)政府被起訴56次，占135次的41.48%；區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)（街道辦事處）被起訴21次，占135次的15.56%；鎮(zhèn)政府被起訴4次，占135次的2.96%。省政府一般在二審中為被訴人，區(qū)政府與街道辦事處一般在一審中為被訴人，市政府一審二審案件均為被訴人。從原告勝訴率觀察，政府為被訴人的案件原告勝訴26件，總體勝訴率為19.26%。其中，對(duì)省政府原告勝訴0起，勝訴率為0；對(duì)市政府原告勝訴3起，勝訴率為10.34%；對(duì)區(qū)政府原告勝訴5起，勝訴率為8.79%；對(duì)區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)（街道辦事處）原告勝訴14起，勝訴率為66.67%；對(duì)鎮(zhèn)政府勝訴原告4起，勝訴率為100%。

國(guó)土資源職能部門作為被訴部門共90次，占總數(shù)28.66%。其中省國(guó)土廳被訴2次，占90次的2.22%；市國(guó)土資源局被起訴63次，占90次的70%；各區(qū)國(guó)土資源局分局被訴16次，占90次的17.78%；縣國(guó)土資源局被訴9次，占90次的10%。從原告勝訴率觀察，國(guó)土資源部門原告共勝訴18件，總體勝訴率為20%。其中，對(duì)省國(guó)土資源廳原告勝訴0起，勝訴率為0；對(duì)市國(guó)土資源局原告勝訴4起，勝訴率為4.44%；對(duì)各國(guó)土局分局原告勝訴4起，勝訴率為25%；對(duì)縣國(guó)土資源局原告勝訴9起，勝訴率為100%。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門作為被訴部門共被訴86次，占總數(shù)27.39%。其中省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳被訴1次，占該部門被訴數(shù)的2.63%。城市規(guī)劃部門被訴40次，占86次的46.51%；市規(guī)劃局被訴21次，占規(guī)劃部門被訴數(shù)52.5%；縣規(guī)劃局被訴19次，占86次被訴數(shù)的47.5%。

住房保障和房產(chǎn)管理部門被訴38次，占86次的44.19%；市住房保障和房產(chǎn)管理局被訴37次，占該部門被訴數(shù)的97.37%。市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)被訴3次，占86次的3.49%。各區(qū)管理綜合行政執(zhí)法部門被訴4次，占86次的4.65%。從原告勝訴率觀察，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門為被訴人的案件原告勝訴25件，勝訴率為29.01%。省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳為被訴人的案件原告勝訴0起，勝訴率為0。城市規(guī)劃部門作為被訴人的案件原告共勝訴22件，總體勝訴率高達(dá)55%；對(duì)市規(guī)劃局原告勝訴3起，勝訴率為14.29%；對(duì)縣規(guī)劃局原告勝訴19次，勝訴率為100%。各級(jí)住房保障和房產(chǎn)管理局為被訴人的案件原告勝訴3起，總體勝訴率為7.89%。對(duì)市住房保障和房產(chǎn)管理局原告勝訴3起，勝訴率為8.11%。對(duì)市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)與各區(qū)管理綜合行政執(zhí)法部門原告勝訴0起，勝訴率為0。

剩下3起判決書的被訴主體分別為濱江區(qū)發(fā)展改革和經(jīng)濟(jì)局（2起）與江干區(qū)農(nóng)業(yè)局（1起）。從勝訴率觀察，以上案件原告的總體勝訴率為0。

圖3　行政職權(quán)關(guān)聯(lián)涉及的被告比與原告勝訴率的對(duì)比Fig.3　Percentages comparison between the defendant about administrative authority and winning suits

圖4　行政層級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的被告比與原告勝訴率對(duì)比Fig.4　Percentages comparison between the defendant about administrative hierarchy and winning suits

從以上可知，勝訴率的分布同樣不均衡：從行政層級(jí)來說，相對(duì)于22.67%的總勝訴率，縣處級(jí)政府以及實(shí)體部門的勝訴率均低于總勝訴率，基層案件的勝訴率遠(yuǎn)高于總勝訴率。從行政職權(quán)劃分來看，與征地拆遷相關(guān)的行政職權(quán)越多的相關(guān)部門的勝訴率越低，反之越高。行政機(jī)關(guān)本身層級(jí)越高，行政職權(quán)關(guān)聯(lián)越多，對(duì)接—阻斷之網(wǎng)的判斷就越對(duì)原告不利。因?yàn)樗痉ú门锌剂康氖侵黧w的行為而非主體本身，因此我們可以推斷：對(duì)接—阻斷之網(wǎng)預(yù)期判斷的差異源于行政機(jī)關(guān)的行為差異。該差異源于以下兩個(gè)因素：一是倡導(dǎo)在依法行政的大背景下，行政機(jī)關(guān)對(duì)合法、合理與非法的界限把控敏感，并力圖貼近司法裁判對(duì)于合法、合理的判斷界限。高層級(jí)行政機(jī)關(guān)以及職權(quán)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的行政部門比較注重把控合法、合理與非法的界限，其本身?yè)碛械姆少Y源有助于該類主體的行為至少在法教義學(xué)上達(dá)致合法①在法教義學(xué)論述下的合法在當(dāng)下極其重要，阿列克西認(rèn)為在法律論辯中：當(dāng)能夠使用法教義學(xué)論述時(shí)，則必須使用之。［德］羅伯特·阿列克西.舒國(guó)瀅，譯.法律論證理論［M］.北京：中國(guó)法制出版社，2002：337.，從而使得對(duì)接—阻斷之網(wǎng)的常規(guī)判斷符合該主體的預(yù)期。但基層政府往往很難有足夠的司法資源做到這一點(diǎn)。二是政府對(duì)司法機(jī)關(guān)的干涉與消極對(duì)待也增加了司法機(jī)關(guān)在對(duì)接—阻斷之網(wǎng)中獲致公正判斷的成本。這種對(duì)司法機(jī)關(guān)判斷的干涉與消極對(duì)待幾乎涵蓋判決生產(chǎn)的全過程，新《行政訴訟法》專門為審判獨(dú)立作出禁止性規(guī)范②新《行政訴訟法》第三條第二款規(guī)定：行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。。此外，職權(quán)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的被起訴人與高層級(jí)的行政機(jī)關(guān)均愿意付出更多資源影響對(duì)接—阻斷之網(wǎng)的判斷，前者是因?yàn)檫@與他們的行政職能履行密切相關(guān)，后者是因?yàn)楸旧砜蓜?dòng)用大量司法資源，而這恰好是弱職權(quán)關(guān)聯(lián)性機(jī)關(guān)與低層級(jí)行政機(jī)關(guān)不會(huì)選擇的策略。

3.3對(duì)接—阻斷之網(wǎng)下訴訟案由的策略選擇

從訴訟實(shí)踐來看，不同的行政行為及同一行政行為的不同階段都會(huì)被作為起訴案由。行政行為在案卷中共有8類，其中7類屬于具體行政行為，分別是行政裁決、行政強(qiáng)制、行政許可、行政賠償、行政征收、行政處罰和其他難以分類的具體行政行為，案卷中的行政復(fù)議也被納入了本文的統(tǒng)計(jì)。由于文中的信息公開行為，行政批準(zhǔn)等行為大多為涉及行政許可，因此將這些行為歸為行政許可統(tǒng)計(jì)中。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，行政許可作為被訴對(duì)象126次，占總數(shù)42%。其中信息公開55起，占被訴數(shù)的43.65%，撤銷拆遷許可證及其延期的行政許可行為37起，占被訴數(shù)的28.5%，撤銷建設(shè)與用地規(guī)劃許可證及其延期的行政許可行為23起，占被訴數(shù)的18.25%，行政確認(rèn)的行政許可行為5起，占被訴數(shù)的3.97%，涉及行政許可的行政批準(zhǔn)行為4起，占被訴數(shù)的3.17%，其他行政許可的行政許可行為3起，占被訴數(shù)的2.38%。值得注意的是，政府信息公開的案件數(shù)量難以被忽視。這在事實(shí)上符合在行政訴訟中將信息公開作為訴訟手段的訴訟策略——在司法審判中部分當(dāng)事人及其代理人為收集證據(jù)而設(shè)計(jì)捆綁式訴訟模式，該類訴訟模式利用《政府信息公開條例》的漏洞以頻繁要求政府公開信息的方式進(jìn)行前期鋪墊，如政府公開信息存在不及時(shí)或不符合法定形式等情況，則先行向法院提起政府信息公開訴訟［12］。這樣一來可以迫使政府機(jī)關(guān)公開當(dāng)事人所需要的信息，為當(dāng)事人的下一步訴訟提供便利，又可以通過頻繁的申請(qǐng)公開與訴訟浪費(fèi)政府機(jī)關(guān)的行政資源，給政府及其職能部門增加訴訟成本與訴訟壓力［13］。

從原告勝訴率觀察，行政許可案件勝訴18件，總勝訴率為14.29%。其中，政府信息公開為目的的案件勝訴11件，總勝訴率20%，撤銷拆遷許可證以及延期案件共勝訴4件，勝訴率為11.11%，撤銷建設(shè)與用地規(guī)劃許可證及其延期為訴訟目的的案件勝訴3件，勝訴率為13.04%。行政確認(rèn)、行政批準(zhǔn)等其他類型的行政許可的案件勝訴0件，勝訴率為0。相關(guān)職能部門在信息公開工作中的缺陷是信息公開案件原告勝訴率偏高的重要原因，浙江省高院在《2014年全省法院行政案件司法審查白皮書》中指出：部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、國(guó)土及環(huán)保等部門不依法履行政府信息公開義務(wù)，政府信息公開工作規(guī)范缺失與行政應(yīng)訴經(jīng)驗(yàn)的缺乏，導(dǎo)致了這類案件的敗訴率明顯高于其他案件③浙江省高級(jí)人民法院2014年全省法院行政案件司法審查情況報(bào)告新聞發(fā)布［EB/OL］. http：//www.zjcourt.cn/art/2015/4/29/art_60_7463.html，2015-11-18/2015-11-22.。同樣，最高院2014年9月12日發(fā)布的《政府信息公開十大案例》中，有7個(gè)案件的被告為征地拆遷工作的相關(guān)職能部門④最高人民法院2014年9月12日發(fā)布政府信息公開十大案例［EB/OL］. http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-13406.html，2015-11-18/2015-11-22.。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，行政強(qiáng)制作為被訴對(duì)象62次，占總數(shù)的20.67%。撤銷（限期）拆遷決定（通知）書（拆遷決定書違法）的行政強(qiáng)制行為28起，占被訴數(shù)的45.16%；撤銷限期（強(qiáng)制）拆除決定（拆除決定違法）的行政強(qiáng)制行為214起，占被訴數(shù)的22.58%；撤銷（確認(rèn)違法）拆遷通知書（公告）的行政強(qiáng)制行為214起，占被訴數(shù)的22.58%；撤銷拆遷行為的行政強(qiáng)制行為26起，占被訴數(shù)的9.68%。

從原告勝訴率觀察，行政強(qiáng)制案件總體勝訴43件，總勝訴率高達(dá)70.49%。其中撤銷拆遷決定通知書的案件勝訴22件，勝訴率75.86%；撤銷限期（強(qiáng)制）拆除決定（拆除決定違法）3起，勝訴率21.43%，撤銷（確認(rèn)違法）拆遷通知書（公告）勝訴14起，勝訴率高達(dá)100%；撤銷拆遷行為的案件勝訴4起，勝訴率高達(dá)66.7%。行政強(qiáng)制案件中，司法裁判明顯傾向原告，這一傾向性裁判的第一個(gè)原因可能是行政強(qiáng)制案件下原告訴求的優(yōu)勢(shì)已明顯到讓法院可以做出普遍的勝訴判斷，當(dāng)然造成這種狀態(tài)有兩種可能性：一是政府機(jī)關(guān)在此類行政強(qiáng)制的執(zhí)行中普遍存在問題導(dǎo)致原告訴求在司法裁判過程擁有普遍的優(yōu)勢(shì)。二是此類案件與之前勝訴案件有著承接關(guān)系，之前勝訴案件本身作為該行政案件的重要證據(jù)導(dǎo)致了案件本身的勝訴。第二個(gè)原因是原告本身通過如群體性事件與上訪提升政府機(jī)關(guān)的對(duì)抗成本使得行政機(jī)關(guān)做出妥協(xié)消極應(yīng)訴，間接影響了司法機(jī)關(guān)對(duì)于案件本身審理的判斷①通過上訪來對(duì)地方政府施加壓力是一個(gè)常態(tài)行為。于建嶸.土地問題已成為農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幍慕裹c(diǎn)——關(guān)于當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)形勢(shì)的一項(xiàng)專題研究［J］.調(diào)研世界，2005，（3）：22 - 23.。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，行政復(fù)議作為被起訴對(duì)象49次，占總數(shù)的16.33%，其中撤銷對(duì)原復(fù)議申請(qǐng)的不受理并做出復(fù)議的復(fù)議行為共38起，占被訴數(shù)的77.55%，撤銷原復(fù)議并重新作出復(fù)議的復(fù)議行為共11起，占被訴數(shù)的22.45%。從原告勝訴率觀察，復(fù)議案件共勝訴0起，勝訴率為0，與之前行政強(qiáng)制形成巨大反差。復(fù)議行為作為準(zhǔn)司法程序，本身就相對(duì)于一般行政行為具有更強(qiáng)的裁判性質(zhì)，因此復(fù)議一旦做出后也更不容易被法院更改。例如在二審案件中，經(jīng)復(fù)議的案件比未經(jīng)復(fù)議的案件更難做出對(duì)原告有利的判決。同樣從上文對(duì)接—阻斷之網(wǎng)對(duì)被訴主體的預(yù)期行為判斷的分析來看，政府的復(fù)議結(jié)果比起其他行政行為與對(duì)接—阻斷之網(wǎng)的預(yù)期更契合。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，行政裁決作為被起訴對(duì)象44次，占總數(shù)的14.67%，均為撤銷原有行政裁決書或者確認(rèn)違法的行政裁決行為。從勝訴率觀察，行政裁決案件共勝訴6起，勝訴率13.64%。余下的案件中，行政賠償7起，行政處罰5起，行政征收3起，其他行政行為4起，占總數(shù)的6.33%，以上4類行政行為均無勝訴。

在8類行政行為案件中，只有4類能夠獲得勝訴——這4類行政行為同屬被訴量前4位的行政行為，占總數(shù)77.33%。行政許可案件勝訴率為14.28%，低于總勝訴率22.67%。在行政許可中的勝訴率最高的信息公開案件，勝訴率低于征地拆遷案件的總勝訴率。行政裁決案件勝訴率僅僅為13.64%，總勝訴率是該類案件勝訴率的1.61倍。行政強(qiáng)制案件勝訴率是惟一高于總勝訴率的案件，是總勝訴率的3.2倍以上。在撤銷（確認(rèn)違法）拆遷通知書（公告）案件中，勝訴率達(dá)到了100%。

司法裁判的被動(dòng)性導(dǎo)致原告訴求的提出必先于對(duì)接—阻斷之網(wǎng)的形成，這是原告在訴訟中的先發(fā)優(yōu)勢(shì)。對(duì)享有訴權(quán)的原告而言，并非所有訴求都值得起訴，但為了達(dá)至勝訴，在提出訴求后，原告必須使得對(duì)接—阻斷之網(wǎng)的最終判斷有利于己方。

其一，訴訟需要成本，理性的原告會(huì)挑選高勝訴率的訴求行使訴權(quán)以在涵攝②法學(xué)中的涵攝是指關(guān)于將案件本身的陳述，歸納與法律規(guī)范之下的思維推演過程。［德］拉倫茨.陳愛娥，譯.法學(xué)方法論［M］.北京：商務(wù)印書館，2003：152 - 153.中占優(yōu)，因此，理性的原告會(huì)基于可用的不同的訴求來預(yù)測(cè)對(duì)接—阻斷之網(wǎng)的判斷。預(yù)測(cè)結(jié)果越趨向于勝訴，原告使用該訴求起訴的趨向越強(qiáng)，反之，預(yù)測(cè)結(jié)果越趨向于敗訴，原告就越不傾向使用該訴求進(jìn)行起訴，所以，行政強(qiáng)制案件的訴求的高勝訴率很有可能是原告篩選出高勝訴率的訴求進(jìn)行起訴以確保勝訴的結(jié)果，其二，在訴訟過程中，由于司法裁判的被動(dòng)性，對(duì)接—阻斷之網(wǎng)只會(huì)對(duì)雙方在司法訴訟中涉及的行為進(jìn)行考量。在這一前提下，起訴人在訴訟過程中通過法內(nèi)法外方式對(duì)行政機(jī)關(guān)施壓，使行政機(jī)關(guān)在司法審判中怠于作為，同樣能夠使對(duì)接—阻斷之網(wǎng)的最終判決合理合法的傾向原告?？傊?，在這一分類中，原告利用獨(dú)有的先發(fā)優(yōu)勢(shì)，通過對(duì)接—阻斷之網(wǎng)形成與運(yùn)作前的優(yōu)勢(shì)訴求篩選與訴訟中對(duì)行政機(jī)關(guān)的施壓，使自己的利益和對(duì)接—阻斷之網(wǎng)最終形成的判斷最大程度的重合。

圖5　行政行為被訴比與原告勝訴率的比較Fig.5　Percentages comparison between the defendant about administrative actions and winning suits

4　研究結(jié)論

通過對(duì)杭州市300件征地拆遷案例的總結(jié)與分析，本文重構(gòu)了征地拆遷領(lǐng)域司法裁判的對(duì)接與阻斷之網(wǎng)的若干截面，并依此對(duì)征地拆遷案件中被司法機(jī)關(guān)所考量的因素進(jìn)行了推斷。研究表明，在司法裁判過程中，以下因素被納入了對(duì)接—阻斷的考量。

其一，從判決書的統(tǒng)計(jì)來看，司法管轄的時(shí)空限定與原告勝訴率存在強(qiáng)相關(guān)性。從法院層級(jí)看，中院勝訴率不高主要原因是大量二審判決維持原判。從審判層級(jí)看，在二審中前司法機(jī)關(guān)做出的司法裁判需按照行政訴訟法第87條的規(guī)定將被納入本次對(duì)接—阻斷之網(wǎng)的論證。在一個(gè)正常的司法體系下，同樣的案件數(shù)下二審法院的勝訴率應(yīng)低于一審法院，因?yàn)橐粚彿ㄔ罕旧砭瓦\(yùn)用司法理性宣判了大量應(yīng)勝訴的案件。二審案件的勝訴率低下是一審法院作為專業(yè)的司法機(jī)關(guān)正當(dāng)行使宣判權(quán)的應(yīng)然后果。

其二，行政機(jī)關(guān)本身層級(jí)越高，與征地拆遷相關(guān)聯(lián)的行政職權(quán)越多，對(duì)接—阻斷之網(wǎng)的最終判斷就越對(duì)原告不利。司法機(jī)關(guān)在對(duì)接—阻斷之網(wǎng)中需要進(jìn)行兩個(gè)視角的裁量：首先從法律規(guī)范的內(nèi)部視角出發(fā)，對(duì)接—阻斷之網(wǎng)需判斷行政機(jī)關(guān)的行政行為是否合理合法。其次從外部性視角出發(fā)，面臨行政機(jī)關(guān)對(duì)于裁判過程的干涉與對(duì)于裁判結(jié)果的消極對(duì)待，對(duì)接—阻斷之網(wǎng)同樣需將實(shí)行公正裁判的成本納入考量。在現(xiàn)實(shí)中，高層級(jí)與職權(quán)關(guān)聯(lián)度強(qiáng)的行政機(jī)關(guān)本身就會(huì)在合法合理行政的把控中投入更多司法資源以滿足司法裁判對(duì)接—阻斷之網(wǎng)的預(yù)期，高層級(jí)與職權(quán)關(guān)聯(lián)度強(qiáng)的行政機(jī)關(guān)同樣會(huì)投入更多資源對(duì)司法合法性①哈貝馬斯認(rèn)為，合法性的主張要求判決不僅與過去類似案例的處理相一致、與現(xiàn)行法律制度相符合，而且也應(yīng)該在有關(guān)問題上得到合理論證，從而所有參與者都能夠把它作為合理的東西加以接受。哈貝馬斯.童世駿，譯.在事實(shí)與規(guī)范之間［M］.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2003：245.造成威脅。

其三，在原告的訴求中，司法機(jī)關(guān)在對(duì)接—阻斷之網(wǎng)中同樣需要進(jìn)行兩個(gè)視角的裁量。首先從法律規(guī)范的內(nèi)部視角出發(fā)，原告本身訴求是否是一個(gè)能夠最終合理合法的得出傾向有利原告裁決的訴求。其次從雙方意愿的視角出發(fā)，雙方的對(duì)抗意愿作為影響雙方訴訟行為的關(guān)鍵因素，通過雙方對(duì)己方訴求的證明這一形式被對(duì)接—阻斷之網(wǎng)納入考量。在現(xiàn)實(shí)中，原告會(huì)選擇有利于己方的強(qiáng)合法性訴求進(jìn)行訴訟，以及通過法律漏洞進(jìn)行濫訴和會(huì)通過非司法手段來提高被告的成本以減弱被告的訴訟意愿。在這些因素的作用下，原告會(huì)努力使自己的利益最大程度的與對(duì)接—阻斷之網(wǎng)的最終判斷重合。

在對(duì)接—阻斷之網(wǎng)的模型下對(duì)判決書進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，進(jìn)而總結(jié)分析征地拆遷案件中司法過程的影響因素，有助于解決現(xiàn)有行政—結(jié)果視角研究中難以解決的問題。該研究以定位司法判斷影響因素的方式，來搭建行政行為與終局裁判預(yù)期的橋梁。通過這一橋梁，行政行為能在終局裁判的預(yù)期達(dá)成較為穩(wěn)定的對(duì)接，以達(dá)致合法行政。在實(shí)踐中，該研究能為征地拆遷行政與司法的沖突化解提供切入點(diǎn)與判斷憑據(jù)，并降低行政行為的司法成本，以期接近真正理想的合法行政這一規(guī)范性圖景。一方面行政機(jī)關(guān)，尤其是基層行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)增加司法資源的投入，使其擁有足夠的司法資源能夠?qū)ψ陨硇袨檫M(jìn)行合法性檢驗(yàn)。另一方面，司法機(jī)關(guān)的裁判本身作為行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人合法行為模式建構(gòu)的標(biāo)桿，應(yīng)當(dāng)審慎地進(jìn)行判決生產(chǎn)，盡最大可能避免公權(quán)力與輿論等法外因素的干預(yù)。要獲致理想的合法行政，關(guān)鍵是從制度上維護(hù)司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立審判。首先，從法官制度入手，建立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立于行政科層制的法官制度，克服司法行政化之弊端，使審判本身進(jìn)一步獨(dú)立于行政體系，實(shí)現(xiàn)法官的獨(dú)立審判。其次，應(yīng)當(dāng)在立法中劃分輿論監(jiān)督審判的合理界限，在保證監(jiān)督權(quán)的前提下對(duì)監(jiān)督的傾向、流程及時(shí)間階段做出合理的限定，并對(duì)審判中的不合理監(jiān)督規(guī)定補(bǔ)救措施。

由于司法判決只是司法裁判體系的最后一步，本文根據(jù)對(duì)已判決案例進(jìn)行分析所得出的結(jié)論也只反映了部分業(yè)已判決的征地拆遷司法裁判中的影響因素，而不一定全面地反映了所有已發(fā)生的拆遷征地案件司法裁判的影響因素。如對(duì)不同地域的拆遷征地案件比較中，有哪些獨(dú)特因素被對(duì)接—阻斷之網(wǎng)納入裁判，這些因素在裁判過程中權(quán)重如何？在不同訴訟參與模式（如共同訴訟，代表人訴訟）下，又有哪些獨(dú)特因素被納入對(duì)接—阻斷之網(wǎng)的判斷過程？等等。因此，今后可對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行更深層次的發(fā)掘與分析，進(jìn)一步厘清司法機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的判斷過程及其影響因素。

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（本文責(zé)編：陳美景）

Docking and Blocking Mechanism of Jurisdiction in the Field of Land Acquisition and Resettlement： Based on the Statistical Analysis of Hangzhou's 300 Verdicts

BAO Hai-jun1， ZHOU Wen-zhang2
（1. School of Public Administration， Zhejiang University of Finance & Economics， Hangzhou 310018， China；2. College of Laws， Zhejiang University of Finance & Economics， Hangzhou 310018， China）

The purpose of this article is to investigate docking and blocking mechanism of jurisdiction in the field of land acquisition and resettlement， which is judiciary-process oriented， and to provide criterion to resolve the existing administrative and judicial conflicts. Statistical analysis of judgment has been employed in this study. The results demonstrate that space-time level of jurisdiction was negatively correlated with plaintiff's winning rate， from the spacetime perspective of land acquisition jurisdiction cases. The high-level courts' docking and blocking mechanism system within jurisdiction are more likely to make negative referee to plaintiff. From the perspective of main respondent， theexecutive position of respondent influences judgment results. Behaviors of departments with high competence and highlevel sectors are more in line with the docking-blocking web's expectations and have a greater probability to make against the plaintiff referee. Observed from the causes of lawsuit， the plaintiff's winning rate deviates apparently in different lawsuit causes. The plaintiff sues selectively and operates the external pressure in order to make its demands closed to final judgment. The conclusion is that jurisdiction， executive position of the respondent， and lawsuit causes are key factors to impact the judgment of docking-blocking web. Plaintiff and defendant apply these three factors to make their own interests to approach docking- blocking web's final judgment as much as possible. This study might improve the legal predictability of executive action so as to reduce the judicial costs of executive action.

land law； land acquisition and resettlement； jurisdiction； docking-blocking web； winning rate

D922.3

A

1001-8158（2016）04-0003-10

10.11994/zgtdkx.20160425.142857

2016-01-31；

2016-03-23

國(guó)家自然科學(xué)基金“集體土地上征收拆遷沖突的發(fā)生機(jī)理、過程模擬與管控機(jī)制”（41371187）。

鮑海君（1977-），男，浙江臺(tái)州人，教授。主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與政策。E-mail: baohaijun@zufe.edu.cn

周文章（1993-），男，浙江臺(tái)州人，博士研究生。主要研究方向?yàn)榉▽W(xué)理論。E-mail: zwz15869132800@yeah.net