關(guān)于我國(guó)流浪乞討人員社會(huì)救助權(quán)的思考

陳仟仟

[摘要]2015年4月，年僅13歲的智障孩子王志強(qiáng)正在河南省信陽(yáng)市第一人民醫(yī)院宣告死亡，新聞?wù)掌@示他死時(shí)極度消瘦，外形酷似“干尸”。在人權(quán)理念深入人心的今天，“路有凍死骨”，已經(jīng)成為社會(huì)無(wú)法容忍的事情。然而我國(guó)流浪乞討人員社會(huì)救助制度卻還沒(méi)有為此做好準(zhǔn)備，流浪乞討人員的社會(huì)救助問(wèn)題便成為當(dāng)今中國(guó)社會(huì)必須解決的問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]流浪乞討人員 社會(huì)救助權(quán)

[中圖分類號(hào)]C913.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-5349（2016）14-0034-02

一、流浪乞討人員的社會(huì)救助權(quán)

（一）社會(huì)救助權(quán)的法律地位

楊思斌教授認(rèn)為：“社會(huì)救助權(quán)，是現(xiàn)代社會(huì)公民的基本權(quán)利之一，是公民難以維持最低生活水平時(shí)，要求國(guó)家按照法定的程序和標(biāo)準(zhǔn)向其提供保證其最低社會(huì)需求的物質(zhì)幫助和社會(huì)服務(wù)的權(quán)利?！痹谖铱磥?lái)，流浪乞討人員的社會(huì)救助權(quán)以國(guó)家權(quán)威作為保障，即國(guó)家必須有積極作為進(jìn)行救助，社會(huì)救助權(quán)才會(huì)從法律的規(guī)定走進(jìn)現(xiàn)實(shí)生活中。

（二）社會(huì)救助權(quán)法律化的作用

（1）將社會(huì)救助權(quán)作為法定權(quán)利，其就有了制度上的保護(hù)，通過(guò)國(guó)家制度確認(rèn)的法律權(quán)利相對(duì)社會(huì)權(quán)利來(lái)說(shuō)更加穩(wěn)定。當(dāng)受救助者的利益得到保護(hù)變成權(quán)利時(shí)，這種保護(hù)是一種“權(quán)益”，不再是一種恩賜或施舍。

（2）權(quán)利和義務(wù)是一對(duì)綜合體，法律義務(wù)得到履行，法律權(quán)利才能夠得到保護(hù)，否則沒(méi)有討論的價(jià)值。目前很多國(guó)家都已經(jīng)將社會(huì)救助權(quán)作為一項(xiàng)憲法權(quán)利寫(xiě)入憲章當(dāng)中，從憲法學(xué)角度分析，全體公民是社會(huì)救助權(quán)的權(quán)利主體，政府和社會(huì)是責(zé)任和義務(wù)主體。

（三）我國(guó)流浪乞討人員立法現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行的城市流浪乞討人員社會(huì)救助立法不足，現(xiàn)行有關(guān)流浪乞討人員社會(huì)救助的國(guó)家層面立法只有2003年《救助管理辦法》及其《實(shí)施細(xì)則》，只是簡(jiǎn)單取消了我國(guó)的流浪乞討收容遣送制度，從立法的規(guī)定及救助站的實(shí)例得出，救助站提供的畢竟是一項(xiàng)臨時(shí)性社會(huì)救助措施，我國(guó)流浪乞討人員的社會(huì)救助現(xiàn)狀仍然存在著很多問(wèn)題。

二、我國(guó)流浪乞討人員社會(huì)救助現(xiàn)狀

（一）救助對(duì)象群體身份來(lái)源復(fù)雜

我國(guó)著名學(xué)者張千帆曾這樣描述過(guò)我國(guó)流浪乞討人員的現(xiàn)狀：“經(jīng)濟(jì)改革剛開(kāi)始， 中國(guó)農(nóng)村就突顯出地少人多的問(wèn)題……有些乞丐甚至結(jié)成團(tuán)伙從事有組織的犯罪活動(dòng)。”從上述論述中可以了解到流浪乞討人員的身份來(lái)源比較復(fù)雜，大致可以劃分以下類型：

1.生存型：即因自然災(zāi)害或者參與市場(chǎng)流動(dòng)遭遇突發(fā)情況所引起的生活窘迫的落難者。暫時(shí)喪失收入來(lái)源，迫不得已通過(guò)乞討來(lái)?yè)Q取生存，當(dāng)有了機(jī)會(huì)，會(huì)追求體面的生活。

2.職業(yè)型：即生活在溫飽線上下的人群，通過(guò)流浪乞討謀求生活，甚至作為致富手段?，F(xiàn)實(shí)生活中存在著大量的“騙助者”群體，僅河南信陽(yáng)救助站每年遇到的就超過(guò)200人。此類人員多數(shù)好逸惡勞，專門(mén)以流浪乞討為收入來(lái)源。

3.團(tuán)伙型：此類人員為了獲取不法利益，組織流浪乞討人員構(gòu)成團(tuán)伙，其操控的流浪乞討人員大部分為殘疾人及未成年人。此類群體對(duì)正常的社會(huì)秩序有很大影響，不僅是對(duì)普通人的同情心造成打擊，同時(shí)極大傷害了被教唆的乞討者，尤其是未成年乞討者的身心健康。

（二）救助鏈條不順暢

實(shí)際操作過(guò)程中，社會(huì)救助制度必須具有完備、系統(tǒng)的救助體系。但在現(xiàn)實(shí)生活中，我國(guó)流浪乞討救助對(duì)象常常被區(qū)分為“民政的人”“公安的人”“衛(wèi)生的人”，存在著部門(mén)之間互相推卸責(zé)任的情況。甚至出現(xiàn)“三不收”人員，即醫(yī)院不收、家里不收、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)也不收的情況。追究其根本原因，我們可以看到我國(guó)目前對(duì)流浪乞討人員的救助部門(mén)繁雜，且各部門(mén)有各自的規(guī)定，最終導(dǎo)致救助主體不明確，救助鏈條不順暢。

（三）救助規(guī)定五花八門(mén)

（1）中央救助規(guī)定不能滿足各地不同的實(shí)際情況。流浪乞討在各地所表現(xiàn)的情況不同，因而乞討及其產(chǎn)生的相關(guān)問(wèn)題也不同。中央立法不應(yīng)該完全代替地方做出這種價(jià)值判斷。

（2）地方文件規(guī)定不僅與上位法不服，更出現(xiàn)相互矛盾的現(xiàn)象。

第一，地方規(guī)章與上位法矛盾。典型的例子是南京市政府出臺(tái)的《救助意見(jiàn)》中明確規(guī)定：“求助人身上有明顯傷痕，本人拒絕說(shuō)明情況的，不屬于救助對(duì)象的人員范圍?！钡凇毒戎k法》中，此種情況仍屬于救助范圍之內(nèi)，與《意見(jiàn)》將其列為終止救助的條件相違背。可見(jiàn)，《辦法》的規(guī)定與《未成年人保護(hù)法》的銜接不夠。

第二，同一地區(qū)的文件規(guī)定也出現(xiàn)相互抵觸的現(xiàn)象。例如有關(guān)流浪乞討人員中的精神病人救治，2005年出臺(tái)的《河南省城市生活無(wú)著的流浪人員救助管理規(guī)定》規(guī)定：流浪乞討人員中的危重病人、精神病人和傳染病人的救治明確由各級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)負(fù)責(zé)，同級(jí)民政部門(mén)或救助站應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助。而在2014年《關(guān)于加強(qiáng)嚴(yán)重精神障礙患者救治救助工作的實(shí)施意見(jiàn)》提出：原則上，一般重性精神障礙患者的醫(yī)療工作由衛(wèi)生計(jì)生部門(mén)所屬醫(yī)療機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，經(jīng)費(fèi)由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)。民政部門(mén)承擔(dān)服役期間患精神障礙的復(fù)員、退伍軍人的救治工作以及城市流浪乞討和“三無(wú)”精神障礙患者的收治工作。

（四）財(cái)政資金來(lái)源不足

我國(guó)流浪乞討人員救助機(jī)構(gòu)出現(xiàn)資金收支不抵的情況。政府負(fù)擔(dān)了大部分的救助經(jīng)費(fèi)，具體由地方政府負(fù)責(zé)，中央財(cái)政予以補(bǔ)充。實(shí)際操作中，財(cái)政資金在救助費(fèi)用上屬于嚴(yán)重赤字狀態(tài)，單一的資金來(lái)源使得大部分救助站面臨資金緊張的困境。例如2014年信陽(yáng)救助站，獲得的救助經(jīng)費(fèi)包括中央轉(zhuǎn)移支付689萬(wàn)元、地方財(cái)政支持60萬(wàn)元，但救助經(jīng)費(fèi)實(shí)際開(kāi)支仍有210萬(wàn)元收支缺口。

（五）工作難度大，專業(yè)工作人員缺乏

目前我國(guó)救助站工作人員屬于“有責(zé)無(wú)權(quán)”的狀態(tài)，這種情況導(dǎo)致正常的管理工作很難開(kāi)展。我國(guó)法律規(guī)定了在特定情況下救助站可以不予救助或終止救助，但卻沒(méi)有規(guī)定受助人員“賴站”該如何處理。沒(méi)有強(qiáng)制權(quán)的救助站沒(méi)有辦法驅(qū)逐“賴站”人員，更沒(méi)有處罰權(quán)對(duì)這些人員進(jìn)行處理。另一方面，救助工作人員工作難度大、人手短缺、專業(yè)人才不足也是不容忽視的問(wèn)題。例如國(guó)家三級(jí)救助站合肥市肥東縣救助站，該站獲得國(guó)家編制7個(gè)，但在編工作的只有4個(gè)人，4個(gè)人每星期要輪流值夜班，給流浪人員做飯，還要負(fù)責(zé)他們的返鄉(xiāng)工作。

三、我國(guó)流浪乞討人員社會(huì)救助制度完善建議

（一）嚴(yán)格甄選救助對(duì)象，設(shè)立資格審查制度

對(duì)于流浪乞討人員應(yīng)當(dāng)設(shè)立資格審查制度。審查可以進(jìn)行兩次，分為初審和復(fù)審。初審是主要對(duì)救助對(duì)象是否符合條件予以甄別、排除。復(fù)審是對(duì)不同類型的救助對(duì)象進(jìn)行分類，采取“對(duì)癥下藥”的方式救助：

（1）收養(yǎng)救助主要針對(duì)沒(méi)有生存能力的流浪乞討人員，如流浪乞討旳孤寡老人及喪失勞動(dòng)能力的殘疾人。對(duì)于此類人員應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮尋找法定監(jiān)護(hù)人，通知法定監(jiān)護(hù)人領(lǐng)回。對(duì)于戶口所在地不詳、原籍親屬或單位不愿接回的殘疾人、老人，由民政部門(mén)聯(lián)系福利機(jī)構(gòu)，為其提供基本“衣食住行”的收養(yǎng)救助。

（2）救治性救助主要針對(duì)患有疾病的流浪乞討人員。如流浪乞討旳精神疾病等重病患者。此類人員喪失對(duì)行為的識(shí)別、控制能力，往往既是施害者又是受害者。其中，對(duì)于被遺棄的流浪精神患者，救助站應(yīng)當(dāng)優(yōu)先通知其親屬，并給予適當(dāng)人道主義救助；而對(duì)于無(wú)家可歸的流浪精神患者，則須發(fā)動(dòng)救助站和醫(yī)院的共同救助。

（3）保護(hù)性救助主要針對(duì)流浪乞討未成年人。對(duì)于未成年人的保護(hù)是國(guó)家和社會(huì)強(qiáng)制性的義務(wù)。流浪乞討未成年人救助立法需要與未成年人保護(hù)立法互相配合，從源頭上防止未成年人成為流浪乞討人員。對(duì)于已經(jīng)流浪乞討的未成年人，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先尋找其監(jiān)護(hù)人。其次，對(duì)于無(wú)法找到監(jiān)護(hù)人的未成年人，應(yīng)當(dāng)建立完善的收養(yǎng)制度。

（4）職業(yè)培訓(xùn)的救助主要針對(duì)務(wù)工不著的流浪乞討人員。對(duì)于受生計(jì)所迫而淪為流浪乞討人員，臨時(shí)性的、看護(hù)式的救助是不長(zhǎng)久的，救助站應(yīng)當(dāng)采取實(shí)質(zhì)性救助，并且拓展救助服務(wù)的寬度，如展開(kāi)就業(yè)培訓(xùn)，與當(dāng)?shù)厝瞬攀袌?chǎng)管理單位合作，為其尋找工作機(jī)會(huì)等。

（二）完善救助機(jī)制，明確不同部分的救助職責(zé)

不同的政府部門(mén)間的分工與合作是每一項(xiàng)制度實(shí)施的關(guān)鍵。全國(guó)數(shù)百萬(wàn)流浪乞討人員的救助不能單靠民政一個(gè)部門(mén)、救助站一個(gè)機(jī)構(gòu)。救助工作要建立以民政部門(mén)管理體系為縱向系列，政府其他主管部門(mén)為橫向協(xié)同配合，形成有主體、有分工、有管理的縱橫交叉運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)。

（1）民政部門(mén)作為流浪乞討人員救助的領(lǐng)頭部門(mén)，需要總體把握救助的規(guī)章、措施等上層建筑，擬定工作方案，對(duì)具體的救助站需要加強(qiáng)指導(dǎo)，并加大救助制度的宣傳工作，讓人們對(duì)救助人群有更正確的定位和認(rèn)識(shí)。

（2）衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)突發(fā)急病的受助人員有救治義務(wù)，并且要承擔(dān)救助站的平時(shí)健康檢查工作。

（3）對(duì)于交通、鐵道部門(mén)而言，應(yīng)為返回戶口所在地、住所地的受助人提供交通憑證。

（4）財(cái)政部門(mén)要合理增加救助資金投入，建立穩(wěn)定增長(zhǎng)的救助資金籌措機(jī)制，廣泛吸收來(lái)自社會(huì)的救助資金；審計(jì)部門(mén)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，使其公正透明。

（5）教育部門(mén)應(yīng)積極為流浪乞討人員中的未成年人提供與其他成年人同等的教育機(jī)會(huì)。

（6）醫(yī)療部門(mén)應(yīng)通過(guò)指定定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)機(jī)構(gòu)等方式保證受救助者的健康，如西北的寧夏回族自治區(qū)30家流浪乞討人員救治定點(diǎn)醫(yī)院的設(shè)立

（三）加快完善救助法規(guī)制度體系，做好中央和地方權(quán)限的劃分

根據(jù)上文論述，流浪乞討人員救助問(wèn)題同時(shí)具有全國(guó)性和地方性。中央制定《救助管理辦法》規(guī)定了解決流浪乞討問(wèn)題的一般模式，但原則化內(nèi)容居多，可操作性差，落實(shí)難度大，管理盲區(qū)多。地方政府應(yīng)當(dāng)在已有的立法框架內(nèi)制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，充分細(xì)化救助條件、救助期限以及在不能及時(shí)查明是否符合條件的情況下實(shí)行救助優(yōu)先原則等事項(xiàng)。

（四）細(xì)化資金支持管理制度，做好接受社會(huì)救助資金工作

就目前而言，世界上僅靠政府財(cái)政支撐進(jìn)行社會(huì)救助的國(guó)家屈指可數(shù)，我們可以參照國(guó)外在城市流浪乞討人員社會(huì)救助中的做法，吸收社會(huì)捐助。這樣既對(duì)政府財(cái)政進(jìn)行減負(fù)，增加救助資金渠道，而且有利于我國(guó)慈善事業(yè)的長(zhǎng)足健康發(fā)展。

（五）適當(dāng)賦予救助站管理人員職權(quán)，擴(kuò)充專業(yè)救助隊(duì)伍

（1）針對(duì)實(shí)踐當(dāng)中出現(xiàn)的受助人員的違法行為，應(yīng)當(dāng)賦予救助站工作人員必要的管理權(quán)力，例如給予受助人員警告、強(qiáng)制隔離、強(qiáng)制約束人身自由等。

（2）我們要吸納社會(huì)、護(hù)理、心理等專業(yè)的高校畢業(yè)生進(jìn)入救助站工作，為救助工作提供專業(yè)知識(shí)，提升救助隊(duì)伍的活力和水平。另外，我們需要對(duì)救助站工作人員進(jìn)行人性化、系統(tǒng)化的管理。第一，突出人性化，加強(qiáng)救助工作人員的健康安全保障，提高各項(xiàng)待遇，改善工作環(huán)境；第二，進(jìn)行系統(tǒng)化的培訓(xùn)，建立救助站工作人員執(zhí)業(yè)素質(zhì)和執(zhí)業(yè)能力培訓(xùn)和考核機(jī)制，進(jìn)而更好地規(guī)范工作人員的行為，使其在工作中有更強(qiáng)的服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。

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