關(guān)于內(nèi)蒙古自治區(qū)公立醫(yī)院機(jī)構(gòu)編制有關(guān)問(wèn)題的調(diào)查研究

譚超

科學(xué)有效地核定公立醫(yī)院機(jī)構(gòu)編制工作，是推動(dòng)公立醫(yī)院改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是提高醫(yī)院運(yùn)行效率，減輕公立醫(yī)院負(fù)擔(dān)，促進(jìn)醫(yī)院“政事分開、管辦分開”的重要舉措。目前，包括公立醫(yī)院在內(nèi)的事業(yè)單位人事管理相對(duì)滯后于機(jī)構(gòu)的發(fā)展，嚴(yán)格的編制管理限制了醫(yī)院的發(fā)展，雖然政府在資金和政策方面加強(qiáng)了公立醫(yī)院崗位管理，但未脫離傳統(tǒng)人事管理，在一定程度上影響了公立醫(yī)院發(fā)展。本文在文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上，調(diào)研了解了包頭市、鄂爾多斯市、烏蘭察布市部分公立醫(yī)院機(jī)構(gòu)編制情況，通過(guò)采取座談和現(xiàn)場(chǎng)測(cè)算相結(jié)合的辦法，就機(jī)構(gòu)編制管理、人員結(jié)構(gòu)狀況、醫(yī)療服務(wù)任務(wù)等問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)查研究。

一、機(jī)構(gòu)編制基本情況

按照調(diào)研安排，共調(diào)查了3所城市公立醫(yī)院，3所旗縣級(jí)公立醫(yī)院和2所旗縣級(jí)蒙醫(yī)院，2所婦幼保健院，1所區(qū)級(jí)公立醫(yī)院。各公立醫(yī)院已按2015年自治區(qū)編辦印發(fā)的《內(nèi)蒙古自治區(qū)公立醫(yī)院機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱指導(dǎo)意見）核定了工作人員編制。目前公立醫(yī)院機(jī)構(gòu)均為差額事業(yè)單位，隸屬于當(dāng)?shù)匦l(wèi)生計(jì)生行政管理部門，財(cái)政大多按照人員編制數(shù)的70%撥付人員工資。

各級(jí)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)均按照國(guó)家要求內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分為綜合管理、后勤服務(wù)、臨床醫(yī)技三部分。為進(jìn)一步降低成本，提高后勤服務(wù)的質(zhì)量和效率，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的運(yùn)行體制，部分公立醫(yī)院已將后勤服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行社會(huì)化管理。調(diào)查地區(qū)公立醫(yī)院均按照《指導(dǎo)意見》設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，其中臨床醫(yī)技機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)由具有專業(yè)技術(shù)職務(wù)的醫(yī)務(wù)人員擔(dān)任。大部分醫(yī)院設(shè)置院長(zhǎng)、書記各1名，其余領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)按照醫(yī)院等級(jí)設(shè)置。部分公立醫(yī)院院長(zhǎng)為本院主要科室專家，在醫(yī)院科研領(lǐng)域發(fā)展上，有一定帶頭作用。

人員聘用管理方面，三市公立醫(yī)院均存在自主招聘編外人員情況，聘用人員主要以技術(shù)人員為主。究其原因主要是近年來(lái)由于醫(yī)療業(yè)務(wù)井噴式的擴(kuò)張發(fā)展，但基于編制限制及財(cái)政能力困難等因素，逐年積累形成上述情況。按照調(diào)查地區(qū)來(lái)看，公立醫(yī)院從業(yè)人員中，編內(nèi)人員僅占醫(yī)院人員總數(shù)的50%左右。從人員結(jié)構(gòu)來(lái)看，行政管理人員和工勤人員占總編數(shù)的10%-19.8%。衛(wèi)生技術(shù)人員中，個(gè)別地區(qū)醫(yī)護(hù)比例難以達(dá)到1：0.4的標(biāo)準(zhǔn)。

門診量和床位使用率均出現(xiàn)大幅度變化。隨著人們生活水平的提高，特別是健康意識(shí)的上升，加之醫(yī)療保障報(bào)銷制度的逐步健全，百姓看病就醫(yī)傾向于到醫(yī)療條件較好的旗縣級(jí)以上公立醫(yī)院就診。因治療需要，各級(jí)公立醫(yī)院編制床位數(shù)不足現(xiàn)象突出，個(gè)別地方病床使用率達(dá)到120%以上，超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。門診量逐步上升，按照2008-2015年數(shù)據(jù)來(lái)看，平均每年增長(zhǎng)率均大于5%。

二、存在問(wèn)題

（一）編制不足，開展業(yè)務(wù)空間有限

醫(yī)院應(yīng)設(shè)置的必要科室因?yàn)槿藛T編制問(wèn)題，無(wú)法開設(shè)，如烏蘭察布市察右后旗人民醫(yī)院的兒科和傳染病科?？剖以O(shè)置不全給百姓就醫(yī)帶來(lái)了困難，許多人不得不到外地尋醫(yī)就診，增加了群眾就醫(yī)負(fù)擔(dān)，也致使這些科室在本地區(qū)處于“零”狀態(tài)建設(shè)。按照2015年自治區(qū)人民政府出臺(tái)的《內(nèi)蒙古自治區(qū)全面推開旗縣級(jí)公立醫(yī)院綜合改革實(shí)施方案》要求，“每個(gè)旗縣（市）重點(diǎn)辦好1所公立綜合醫(yī)院和1所蒙醫(yī)中醫(yī)醫(yī)院”，“旗縣公立醫(yī)院看大病、解難癥水平明顯提升，逐步提高縣域內(nèi)居民就診率”?？剖以O(shè)置情況是醫(yī)院服務(wù)能力提升的硬性指標(biāo)，設(shè)置不健全，桎梏醫(yī)院的長(zhǎng)期發(fā)展。此外，按照相關(guān)規(guī)定，醫(yī)院職稱數(shù)的聘用要按照編制數(shù)量比例核定，但部分三甲醫(yī)院可聘用職稱人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于醫(yī)院擁有職稱數(shù)。隨著醫(yī)院規(guī)?；l(fā)展，科室劃分逐步細(xì)化，接受疑難危重病人越多，治療工作也越復(fù)雜。擁有專業(yè)技術(shù)職稱的醫(yī)務(wù)人員不被聘用，難以帶領(lǐng)科室人員開展相關(guān)工作。比如：鄂爾多斯市中心醫(yī)院擁有高級(jí)職稱（包括正高、副高）人數(shù) 370人，被聘用人員僅為138人，所占比例僅為37.3%。這些都為醫(yī)院業(yè)務(wù)空間的提高帶來(lái)了困難。

（二）人員缺乏，醫(yī)療工作中存在安全隱患

醫(yī)護(hù)比例失調(diào)，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力不夠。包頭市中心醫(yī)院一些臨床科室護(hù)士數(shù)量明顯偏低，存在夜班僅一名護(hù)理人員值班的現(xiàn)象。這導(dǎo)致一旦遇到突發(fā)事件，可能出現(xiàn)應(yīng)急能力的缺陷，暗藏醫(yī)療隱患。據(jù)了解，其他醫(yī)院人員不足現(xiàn)象同樣存在。有的科室一人身兼數(shù)職，工作中會(huì)導(dǎo)致疲憊不堪，醫(yī)療質(zhì)量難以提高。

（三）自主招聘現(xiàn)象普遍，同工不同酬凸顯

為了解決醫(yī)務(wù)人員匱乏問(wèn)題，各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)均自主招聘臨時(shí)工作人員，這一舉措為醫(yī)院正常的醫(yī)療工作開展發(fā)揮了巨大的作用。從各地區(qū)來(lái)看，旗縣級(jí)公立醫(yī)院自主招聘人員中，經(jīng)濟(jì)財(cái)力較好的地方能夠?qū)崿F(xiàn)同工同酬，經(jīng)濟(jì)財(cái)力較弱的地區(qū)，僅能保證績(jī)效考核部分實(shí)現(xiàn)同等待遇。而基本工資（財(cái)政負(fù)擔(dān)部分）的差距將近2000元，這使得臨時(shí)聘用人員的隊(duì)伍極不穩(wěn)定，遇到條件更好的醫(yī)療機(jī)構(gòu)或者能夠解決編制身份等問(wèn)題，臨聘人員就會(huì)選擇離開。

（四）人才流失嚴(yán)重，引進(jìn)人才困難

作為一個(gè)特殊的服務(wù)行業(yè)，醫(yī)療人才隊(duì)伍建設(shè)是醫(yī)院得以長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要因素。從各地區(qū)來(lái)看，各地政府和衛(wèi)生部門為醫(yī)療機(jī)構(gòu)解決了部分人員短缺問(wèn)題。鄂爾多斯市財(cái)政部門加大補(bǔ)助力度，在編制數(shù)額基礎(chǔ)上設(shè)置了“財(cái)政虛擬編制數(shù)”，最大限度保障了醫(yī)院部分醫(yī)務(wù)人員工資，但這對(duì)正在發(fā)展的醫(yī)院來(lái)說(shuō)只是杯水車薪。此外，各地反映人才流失嚴(yán)重，特別是旗縣級(jí)公立醫(yī)院。一名住院醫(yī)師需要在上級(jí)醫(yī)師指導(dǎo)下，實(shí)踐3年才能完成最初級(jí)的手術(shù)。而剛培養(yǎng)合格的醫(yī)務(wù)人員往往就會(huì)因各種原因另謀“高就”。如烏蘭察布市察右后旗人民醫(yī)院為了引進(jìn)人才、留住人才，旗政府提出研究生學(xué)歷或副主任醫(yī)師愿意在旗醫(yī)院工作，除免費(fèi)提供公寓一套，工資足月發(fā)放外，每年另發(fā)8萬(wàn)或10萬(wàn)元獎(jiǎng)金，服務(wù)滿10年公寓歸其所有，但也難以招到專業(yè)醫(yī)技人員留旗醫(yī)院服務(wù)患者。

三、建議

（一）加大政策指導(dǎo)，科學(xué)使用編制數(shù)，實(shí)現(xiàn)總量控制，動(dòng)態(tài)調(diào)整

雖然各地按照自治區(qū)編辦出臺(tái)的《指導(dǎo)意見》中核定標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整了編制，但從各地情況來(lái)看，醫(yī)院增加編制人數(shù)量有限。建議加大對(duì)各地的政策指導(dǎo)力度，按照編制數(shù)額“從嚴(yán)從緊”的要求，盟市實(shí)行總量控制，動(dòng)態(tài)調(diào)整各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)工作人員數(shù)。特別是旗縣級(jí)醫(yī)院編制標(biāo)準(zhǔn)要按照基本醫(yī)療服務(wù)和住院床位數(shù)兩個(gè)方面綜合考慮，確保人員配比在疾病診斷和治療過(guò)程能夠達(dá)到二甲水平，與自治區(qū)醫(yī)改規(guī)劃中旗縣級(jí)醫(yī)院至少要有一家達(dá)到二甲以上水平相銜接。此外，旗縣醫(yī)院還負(fù)擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院業(yè)務(wù)提高、農(nóng)村牧區(qū)衛(wèi)生人員培訓(xùn)的工作，建議給予人力物力支持。

（二）制定衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)學(xué)科定向培養(yǎng)

旗縣（區(qū)）醫(yī)療資源配置不合理，醫(yī)療服務(wù)水平普遍較低，高技術(shù)人才引不進(jìn)、留不住等問(wèn)題制約了旗縣（區(qū)）醫(yī)療資源衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展壯大。醫(yī)技人員與后勤、行政管理人員配置比例不協(xié)調(diào)，現(xiàn)有衛(wèi)生資源難以滿足群眾需求?？茖W(xué)制定醫(yī)務(wù)人員培養(yǎng)計(jì)劃，采取本地人員定向培養(yǎng)等方式，按照“政府出資支持，教育部門培養(yǎng)，醫(yī)院定向聘用”的方式盡快完成旗縣醫(yī)院緊缺科室人才建設(shè)。

（三）加大政府投入力度，保障醫(yī)院正常運(yùn)轉(zhuǎn)

提高公立醫(yī)院服務(wù)水平，需要保障醫(yī)院基本運(yùn)行費(fèi)用。一是加大人員經(jīng)費(fèi)投入力度。各地政府在保證編內(nèi)醫(yī)務(wù)人員工資的同時(shí)，應(yīng)將退休人員經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一歸入社保范圍。二是規(guī)范財(cái)政投入的科學(xué)性，避免隨意性。項(xiàng)目投入要與實(shí)際需求相結(jié)合，部分旗縣級(jí)醫(yī)院設(shè)備陳舊，長(zhǎng)期得不到更新?lián)Q代，建議資金與項(xiàng)目投入注重與實(shí)際情況相結(jié)合。

（四）后勤納入社會(huì)化管理，提升醫(yī)院工作質(zhì)量與效率

醫(yī)療、護(hù)理和后勤保障是醫(yī)院正常運(yùn)行的重點(diǎn)內(nèi)容。醫(yī)院通過(guò)面向社會(huì)統(tǒng)一招標(biāo)，將保潔、保安、食堂等非核心業(yè)務(wù)外包給更加專業(yè)的公司，通過(guò)分工細(xì)化提升后勤服務(wù)質(zhì)量和效率，使醫(yī)務(wù)人員致力于更加核心的臨床一線工作。將公立醫(yī)院節(jié)約下的編制數(shù)運(yùn)用在醫(yī)技隊(duì)伍中，最大限度地解決各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)務(wù)人員緊缺的問(wèn)題。

（作者單位：內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：代建明endprint