● 長沙理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 劉洪深
20世紀(jì)90年代,電力市場化改革在世界范圍內(nèi)風(fēng)起云涌,其主要目的是打破壟斷、開放電網(wǎng)、形成自由競爭的電力市場。時至今日,歐美等西方國家已基本上形成了即競爭又兼顧公平的電力體制。而幾乎與西方國家同時開啟電力改革的中國,則改革仍在繼續(xù),改革將何去何從呢?
依據(jù)電力一體化經(jīng)營的程度,可以將國內(nèi)外電力體制演進(jìn)的歷程劃分為4種結(jié)構(gòu)模式,即垂直一體化壟斷型模式;發(fā)電市場開放型模式;輸電市場開放型模式;輸、配電市場開放型模式等4種結(jié)構(gòu)模式。電力體制4種結(jié)構(gòu)模式的具體情況見表1。
表1 電力體制4種結(jié)構(gòu)模式
2002年,國務(wù)院下發(fā)《電力體制改革方案》,被視為中國電力體制改革開端的標(biāo)志。該方案的重點是啟動“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)、打破壟斷、引入競爭”,這表明之前的中國電力體制屬于垂直一體化壟斷型模式,2002年以后便進(jìn)入了發(fā)電市場開放型模式。10多年來,中國電力體制改革從某種意義上而言只是修修補補,沒有再大的動作。2015年,《中共中央國務(wù)院進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》發(fā)布,但是,并未明確提出構(gòu)建電力體制的輸電市場開放型模式或是輸、配電市場開放型模式。也即是說,《中共中央國務(wù)院進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》不再是基于電網(wǎng)的結(jié)構(gòu)分拆,而是現(xiàn)有模式上的深化改革,進(jìn)一步開放競爭性電力環(huán)節(jié),將電力進(jìn)一步市場化,還原真實電價,最終還原電力的商品屬性。
目前,德國和挪威實行的是一種發(fā)、輸、配、售市場混合開放型模式,這種模式既具備輸配電市場開放型模式的優(yōu)點,又克服了其自身的不足,對現(xiàn)有電力公司的體制也不需要作大的變動,此模式恰恰可供我國電力體制改革進(jìn)行借鑒。具體而言,發(fā)、輸、配、售市場混合開放型模式并不需要對電網(wǎng)公司發(fā)、輸、配、售電各環(huán)節(jié)進(jìn)行強制性拆分,僅需要各環(huán)節(jié)獨立運作、單獨核算,分別在市場上參與發(fā)、輸、配、售各層面市場的競爭。輸、配電網(wǎng)絡(luò)完全開放,電網(wǎng)企業(yè)提供輸、配電服務(wù)時按照政府或監(jiān)管機(jī)構(gòu)確定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)收取過網(wǎng)服務(wù)費,同時輸、配電企業(yè)仍可以賣者或買者的身份出現(xiàn)在電力市場中。此時輸、配電市場向各類用戶平等開放,電力用戶可任意選擇供電商,既可以直接向電廠購電,也可以向任何電商、配電商、零售商購電。
繼《中共中央國務(wù)院進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》發(fā)布以后,2015年11月30日,國家發(fā)展改革委、國家能源局正式對外發(fā)布了 《關(guān)于推進(jìn)輸配電價改革的實施意見》《關(guān)于推進(jìn)電力市場建設(shè)的實施意見》《關(guān)于電力交易機(jī)構(gòu)組建和規(guī)范運行的實施意見》《關(guān)于有序放開發(fā)用電計劃的實施意見》《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實施意見》《關(guān)于加強和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導(dǎo)意見》等 6個電力體制改革配套文件。我們再借鑒目前德國和挪威電力體制的發(fā)、輸、配、售市場混合開放型模式,事實上,我國電力體制改革的方向已非常明確。
電力市場建設(shè)重在理順價格形成機(jī)制,構(gòu)建反映供需變化、實現(xiàn)發(fā)電企業(yè)和電力用戶間傳導(dǎo)的價格信號。而核定獨立的輸配電價則是當(dāng)前電力體制改革中極為關(guān)鍵的一環(huán)。《關(guān)于推進(jìn)輸配電價改革的實施意見》提出,從輸配電環(huán)節(jié)入手,公平開放輸配電網(wǎng),政府按照“準(zhǔn)許成本加合理收益的原則”,核定輸配電成本和價格。允許在輸配電價核定的相關(guān)參數(shù)、總收入監(jiān)管方式等方面適當(dāng)體現(xiàn)地區(qū)特點。暫未單獨核定輸配電價的地區(qū),可采取保持電網(wǎng)購銷差價不變的方式。獨立的輸配電價有助于電網(wǎng)企業(yè)更加專注于電網(wǎng)安全運營和輸配電優(yōu)質(zhì)服務(wù),而真實電價和消費總量由電力市場決定。另外,根據(jù)張粒子教授的觀點,核定獨立的輸配電價是“放開兩頭”的前提。
在目前的電力體制結(jié)構(gòu)模式中,只是在發(fā)電側(cè)引入了競爭機(jī)制,即開展競價上網(wǎng)。而根據(jù)“管住中間,放開兩頭”的體制架構(gòu),在加強對電網(wǎng)輸配電環(huán)節(jié)監(jiān)管的同時,也需要在售電側(cè)引入競爭機(jī)制。在售電側(cè)引入競爭就是要打破目前電網(wǎng)企業(yè)從發(fā)電企業(yè)單一購售電的局面,形成“多買方-多賣方”的市場競爭新格局。
根據(jù)2015年《中共中央國務(wù)院進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》,放開售電市場,就是要科學(xué)界定符合技術(shù)、安全、環(huán)保、節(jié)能和社會責(zé)任要求的售電主體準(zhǔn)入條件,為電力體制改革培育新的市場主體。而據(jù)2015~2020年中國電力配電行業(yè)市場供需前景預(yù)測深度研究報告分析,電改后的售電主體大概有5類,分別是:不承擔(dān)電力輸配任務(wù)的市縣級供電公司 (可以重組為獨立的售電公司);以五大發(fā)電巨頭為主的發(fā)電企業(yè);與電網(wǎng)有關(guān)聯(lián)的工程建設(shè)公司;大型工業(yè)園區(qū)(組建配售電主體);社會資本組建成的售電企業(yè)。新市場主體的加入,有助于電力市場的充分競爭。
《中共中央國務(wù)院進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》中指出,按電壓等級分期分批放開用戶參與直接交易。事實上,2005年國內(nèi)首家大用戶直接交易試點——吉林炭素股份有限公司試點率先簽約,開啟了用戶與電廠直接見面交易的嶄新交易模式。截至2015年,除臺灣、香港、澳門外的全國31個省級行政區(qū)中,有24個在不同時間進(jìn)行了不同程度的大用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點。而從國外的實踐來看,電力用戶和發(fā)電企業(yè)直接交易是一個逐步放開的過程。具體而言,法國、英國、日本等國家售電競爭市場的放開都是根據(jù)電壓等級和用電規(guī)模,采取了逐步放開策略。改革初始僅放開大用戶的購電選擇權(quán),允許其自由選擇自己的供電商;進(jìn)而取消對中型電力用戶的購電限制,讓他們也可以自由選擇購電商;最后對一般用戶無論用電量大小均開放購電選擇權(quán),在售電環(huán)節(jié)建立完整的市場競爭機(jī)制。隨著我國發(fā)電側(cè)市場競爭的引入,以及各種售電主體的建立,也可以逐步放開用戶選擇權(quán)。
“新電改”提出穩(wěn)步推進(jìn)售電側(cè)改革,有序向社會資本放開配售電業(yè)務(wù)。根據(jù)《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實施意見》的規(guī)定,允許符合條件的高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)或經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū),組建售電主體直接購電;鼓勵社會資本投資成立售電主體;允許擁有分布式電源的用戶或微網(wǎng)系統(tǒng)參與電力交易;鼓勵供水、供氣、供熱等公共服務(wù)行業(yè)和節(jié)能服務(wù)公司從事售電業(yè)務(wù)。作為改革亮點,注冊認(rèn)定將代替行政許可準(zhǔn)入。隨著售電側(cè)放開,發(fā)電企業(yè)、供水供熱企業(yè)、燃?xì)馄髽I(yè)、節(jié)能服務(wù)企業(yè)、新能源企業(yè)等市場主體將進(jìn)入售電側(cè)開展業(yè)務(wù)。放開增量配電投資業(yè)務(wù),在一定程度上也可以調(diào)動社會資本參與配網(wǎng)建設(shè)的積極性。
《中共中央國務(wù)院進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》中指出,積極開展分布式電源項目的各類試點和示范。放開用戶側(cè)分布式電源建設(shè),支持企業(yè)、機(jī)構(gòu)、社區(qū)和家庭根據(jù)各自條件,因地制宜投資建設(shè)太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能發(fā)電以及燃?xì)狻盁犭娎洹甭?lián)產(chǎn)等各類分布式電源,準(zhǔn)許接入各電壓等級的配電網(wǎng)絡(luò)和終端用電系統(tǒng)。鼓勵專業(yè)化能源服務(wù)公司與用戶合作或以“合同能源管理”模式建設(shè)分布式電源。全面放開用戶側(cè)分布式電源市場,能給發(fā)電市場造成一定的壓力,有助于發(fā)電側(cè)競爭。同時,有利于新能源的引入從而降低環(huán)境污染。
電力體制改革的目的是逐步打破壟斷,發(fā)揮市場的作用,最終追求電力資源的最優(yōu)化配置。
然而,電力體制的改革意義重大,各國必須根據(jù)本國國情以及行業(yè)發(fā)展趨勢推進(jìn)改革,決不能一蹴而就。需要政府職能轉(zhuǎn)變到位,完善各類規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制,強化電力統(tǒng)籌規(guī)劃以及電力安全高效運行和可靠供應(yīng);更需要政府及時立法修法,適應(yīng)電力發(fā)展的現(xiàn)實需要,為電力行業(yè)發(fā)展提供依據(jù)。