歐洲難民危機(jī)中德國的應(yīng)對與政策調(diào)整

伍慧萍

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歐洲難民危機(jī)中德國的應(yīng)對與政策調(diào)整

伍慧萍

摘要：在2015年的歐洲難民危機(jī)中，德國采取了歡迎難民的寬松政策，慷慨接納了100萬難民登記申請。但德國過高估計(jì)了自身解決難民問題的能力，也過低估計(jì)了許多歐盟成員國的不合作態(tài)度?？涨暗碾y民潮令德國政府承受著巨大的內(nèi)外政治壓力，對現(xiàn)有避難體系提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為了化解危機(jī)，德國政府采取了一系列政策調(diào)整與應(yīng)對措施：新增安全來源國限制避難條件，采用模式創(chuàng)新加快難民審批程序；緩解各州與地方安置壓力；以法治國家原則打擊犯罪行為；加強(qiáng)融入教育及就業(yè)體系；尋求歐盟共同解決方案并加強(qiáng)外部合作；致力于消除造成難民危機(jī)的沖突和戰(zhàn)爭根源等。德國人道安置難民、倡導(dǎo)“歡迎文化”的實(shí)踐，正引導(dǎo)德國日趨發(fā)展成為開放的現(xiàn)代移民國家。

關(guān)鍵詞：歐洲難民危機(jī)； 德國； 避難政策； 安全來源國； 人道安置； 現(xiàn)代移民國家

2015年8月至9月之交，德國因其接收難民的寬松政策驟然位于歐洲難民危機(jī)的風(fēng)口浪尖。空前的難民潮令德國政府承受著巨大的內(nèi)外政治壓力，對現(xiàn)有避難體系提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，考驗(yàn)著德國社會的內(nèi)部團(tuán)結(jié)。為了化解危機(jī)，德國政府采取了一系列政策調(diào)整與應(yīng)對措施。相對于20年前通過限制性立法發(fā)揮威懾作用、減少難民的做法，當(dāng)下的德國政府通過對接收難民數(shù)量不設(shè)上限的主導(dǎo)思想和難民安置及融入的實(shí)踐，引導(dǎo)德國日趨發(fā)展為開放的現(xiàn)代移民國家。

一、歐洲難民危機(jī)在德國的發(fā)展現(xiàn)狀

20多年以來，在德國尋求避難的人數(shù)出現(xiàn)過大幅震蕩趨勢，正式提出避難申請的人數(shù)曾在歐洲本土內(nèi)戰(zhàn)的背景下，于1992年到達(dá)過43.8萬的高峰，1993年德國實(shí)施限制性政策之后，申請避難的人數(shù)顯著減少，直至2008年降至2.8萬的最低值。在此之后，在德國申請避難的人數(shù)開始逐年緩步攀升，到2011年也不過5.3萬人，2013年，這一數(shù)字首次突破10萬至12.7萬*Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, Aktuelle Zahlen zu Asyl, Nürnberg, November 2015.。進(jìn)入2014年以來，歐洲的避難形勢發(fā)生了急劇變化，由于臨近的中西亞和非洲多國內(nèi)戰(zhàn)或饑荒頻發(fā)，民族、種族沖突加劇蔓延，極端宗教與恐怖組織勢力日益擴(kuò)張，冒險(xiǎn)偷渡歐洲的難民規(guī)模迅速膨脹，而德國首當(dāng)其沖受到?jīng)_擊。從所接受的避難申請的國際比較來看，2014年德國接受的避難申請量遙遙領(lǐng)先于其他歐洲工業(yè)國，甚至超過全球第一大移民國美國。

2014年，德國收到的連同首次和再次申請?jiān)趦?nèi)的避難申請總量迅速膨脹至20.3萬，占到整個歐盟申請數(shù)量(62.6萬)的三分之一*Steffen Angenendt: Flucht, Migration und Entwicklung: Wege zu einer koh?renten Politik, Aus Politik und Zeitgeschichte 25/2015, p.8.，而進(jìn)入2015年以后，這一數(shù)字以前所未有的幅度高速增長，2015年德國登記的難民數(shù)量從開始的45萬修正為80萬，再進(jìn)一步修正為100萬——相對于德國自身的8000萬人口，這一數(shù)字是巨大的。2015年年底結(jié)束前三周，德國正式登記的難民人數(shù)達(dá)到100萬，其中單是11月就新登記了20萬難民*EASY“-Registrierung: Mehr als eine Million Flüchtlinge in Deutschland, Die Welt, 08.12.2015.?！半y民”一詞成為德國語言協(xié)會公布的2015年排名第一的年度熱詞。德國四大主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)研究所2015年秋季經(jīng)濟(jì)報(bào)告估計(jì)，2016年年底前總共將有150萬人在德國尋求避難*Herbstgutachten: Das raten die Wirtschaftsforscher der Bundesregierung, Süddeutsche Zeitung, 08.10.2015.。2015年1至11月，在德國正式提交了避難申請的難民呈現(xiàn)出男性為主、年輕化和地域集中的顯著特點(diǎn)：從性別分布來看，男性比例為69.2%，女性占30.8%；從年齡分布來看，18歲以下未成年人比例占到總數(shù)的30.9%，30歲以下的人占所有申請者的70.9%；從來源地來看，難民的來源國發(fā)生了重大變化，如果說20世紀(jì)90年代還是以前南斯拉夫戰(zhàn)爭的難民為主，那么2015年難民更多集中于中東地區(qū)和巴爾干半島這兩個地區(qū)，排名前面的來源國分別是敘利亞(33.8%)、阿爾巴尼亞(13.3%)、科索沃(8.4%)、阿富汗(6.7%)、伊拉克(6.3%)、塞爾維亞(4.2%)、厄爾特里亞(2.6%)、馬其頓(2.2%)和巴基斯坦(1.9%)。2015年11月，德國就3.5萬份申請作出了決定，大部分都是針對敘利亞和阿爾巴尼亞人，11月獲得避難權(quán)的比例達(dá)71.7%(包括難民身份、輔助保護(hù)或者禁止遣返等各類難民保護(hù)類型在內(nèi))，而2015年1至11月的避難權(quán)的平均獲得比例為45.8%*Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, Aktuelle Zahlen zu Asyl,Nürnberg, November 2015.。

二、德國避難政策的規(guī)定

(一)歷史沿革

20世紀(jì)90年代末以來，為了應(yīng)對日漸增多的難民，歐盟建立起以《都柏林公約》為核心的一整套共同避難體系，德國的避難政策也隨之納入歐洲化進(jìn)程，將歐洲避難體系框架內(nèi)的各項(xiàng)條例和指令轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法執(zhí)行。按照歐盟的規(guī)定，每份避難申請只能由一個成員國負(fù)責(zé)審核，遞交了避難申請的難民在等候關(guān)于避難權(quán)的決定之前，可以在初步安置機(jī)構(gòu)獲得食宿等物質(zhì)收容條件。成員國應(yīng)收集避難申請者的指紋，連同性別、提交避難申請的時間和地點(diǎn)等信息傳送到歐盟指紋數(shù)據(jù)庫，并事先與申請者進(jìn)行個人談話，以確定由哪個國家負(fù)責(zé)避難申請事宜。申請者在翻譯的協(xié)助下進(jìn)行口頭聽證，以確認(rèn)是否符合難民身份或者輔助性保護(hù)身份。如果確定了難民屬性，申請者可獲得避難權(quán)，即獲得例如居留許可、進(jìn)入就業(yè)市場和醫(yī)療保障的權(quán)利，而如果一審未給與避難權(quán)，申請者可以通過法律途徑提出上訴，如果被法院駁回，申請者將被遣返回來源國或者過境國*伍慧萍：《難民危機(jī)背景下的歐洲避難體系：政策框架、現(xiàn)實(shí)困境與發(fā)展前景》，《德國研究》2015年第4期。。

在難民基本權(quán)利上，根據(jù)德國目前的難民政策，等候避難申請決定的難民可獲得略低于德國失業(yè)金標(biāo)準(zhǔn)的生活補(bǔ)貼，而一旦避難申請受到批準(zhǔn)，難民可獲得護(hù)照、就業(yè)權(quán)和家庭團(tuán)聚權(quán)，并得到政府在語言、教育、就業(yè)、職業(yè)資格培訓(xùn)等各方面的社會融入促進(jìn)，以便盡快地進(jìn)入教育或就業(yè)市場，融入社會。避難申請者和暫時獲準(zhǔn)留下的人應(yīng)該參加融入課程。如果他們屬于某些行業(yè)的稀缺專業(yè)人才，可以在3個月以后作為勞務(wù)派遣人員進(jìn)入就業(yè)市場。加強(qiáng)難民的融入，引導(dǎo)他們學(xué)習(xí)語言、文化，接受德國的法律和基本價值觀，這是德國政府應(yīng)對潛在的文化價值觀風(fēng)險(xiǎn)的基本策略。

(二)難民安置與審批程序

難民進(jìn)入德國之后必須進(jìn)行登記，對此有兩種途徑，一是在入境之時申明需要尋求避難，由邊防部門將其指派至最近的初步安置點(diǎn)，一是已經(jīng)入境之后要求避難，但同樣不是由自己選擇，而是被指派到最近的安置點(diǎn)，且有可能會被轉(zhuǎn)移到其他聯(lián)邦州。為了分?jǐn)偘仓秒y民的壓力，聯(lián)邦制的德國按照各聯(lián)邦州在分?jǐn)傌?cái)務(wù)或者其他資源時的一貫做法，采取所謂的“柯尼斯坦分配比例(K?nigsteiner Schlüssel)，按照稅收占三分之二、人口占三分之一的標(biāo)準(zhǔn)確定各州分?jǐn)偙壤?。該比例由德國科學(xué)聯(lián)席會(GWK)每年重新確定，2015年的分?jǐn)偡桨甘且罁?jù)2013年的數(shù)據(jù)制定，其中北威州分?jǐn)偟降谋壤哌_(dá)21%以上，而壓力最小的不來梅州僅需承擔(dān)0.94%的難民配額。

在接受了初步收容安置后，難民必須提交個人避難申請。德國審理避難申請的主管機(jī)關(guān)是聯(lián)邦移民與難民局，其前身是1953年成立的、專門處理避難申請事務(wù)的外國難民聯(lián)邦服務(wù)機(jī)構(gòu)，2005年德國《移民法》生效后，該機(jī)構(gòu)正式更名為聯(lián)邦移民與難民局，職能從單純的避難擴(kuò)充到整個移民、避難與融入領(lǐng)域。該機(jī)構(gòu)總部位于紐倫堡，采取分散化管理結(jié)構(gòu)，在全國目前大約有40家分支機(jī)構(gòu)(每個聯(lián)邦州至少一家)，負(fù)責(zé)采取統(tǒng)一的避難申請標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行避難程序，并與所有相關(guān)社會組織直接接觸，協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)氐囊泼窈腿谌肴蝿?wù)。

難民須向其初步安置點(diǎn)隸屬的聯(lián)邦移民與難民局分支機(jī)構(gòu)提交避難申請，之后，該機(jī)關(guān)建立檔案，收集申請人的照片、指紋等資料，向申請者簽發(fā)臨時居留證。此時，聯(lián)邦移民與難民局需首先審核應(yīng)當(dāng)由哪個歐盟國家負(fù)責(zé)受理申請，如果確認(rèn)應(yīng)當(dāng)由其他國家審理，需要向他國提出接管和重新接收的申請，如果后者同意，避難申請者將收到書面通知，兩國將約定轉(zhuǎn)移申請者的方式，如果書面通知生效后六個月仍舊未執(zhí)行轉(zhuǎn)移工作，則審核避難申請的任務(wù)就轉(zhuǎn)移到了提出重新接受申請的國家*具體規(guī)定參見聯(lián)邦移民與難民局官方網(wǎng)站www.bamf.de，訪問日期：2015-11-12.。如果確定應(yīng)當(dāng)由德國負(fù)責(zé)受理，則聯(lián)邦移民與避難局需要對避難申請者進(jìn)行個人口頭聽證，由其陳述來源地、個人生活狀況和逃難理由，并對于是否批準(zhǔn)避難申請做出決定。2015年，在難民潮激增之際，德國一度將對于敘利亞難民的口頭聽證程序簡化成只需要提交書面說明，但12月3日各州內(nèi)政部長會議決定，恢復(fù)對于敘利亞難民的口頭聽證。

此時主管部門的決定大體存在三種結(jié)果：其一，給予居留許可，并經(jīng)由法庭認(rèn)可；其二，拒絕避難申請，但給予申請者“容忍”身份，例如在申請者喪失旅行能力的情況下；其三，要求申請者離境或?qū)⑵淝卜抵羴碓磭蜻^境國。在第三種情形下，申請者有權(quán)上訴至法庭，如果得到支持，則仍可獲得避難權(quán)，如果遭到駁回，則仍需要離境或遣返。

三、德國在難民危機(jī)中的調(diào)整與應(yīng)對措施

在歐洲難民危機(jī)愈演愈烈和德國攻擊難民事件頻發(fā)的情況下，默克爾總理打破了不輕易出牌的執(zhí)政作風(fēng)，2015年8月31日正式提出將難民政策列為國家任務(wù)，接收滯留在匈牙利的難民，堅(jiān)稱接收難民沒有上限，尤其對新增難民中人數(shù)最多的敘利亞難民大開綠燈，大量民眾也志愿為難民提供各種幫助。寬松的政策客觀上造成前往德國的難民潮加劇，局面逐漸混亂，德國開始意識到事態(tài)的嚴(yán)重，被迫采取一系列新政，并加緊修改相關(guān)法律框架，改變難民的無序進(jìn)入狀況。9月7日，德國政府出臺一攬子應(yīng)對措施，9月13日恢復(fù)在德國到奧地利邊境的人員控制，9月24日，德國聯(lián)邦、各州和地方召開專門的難民峰會，就撥款安置難民、簡化程序和其他管理措施等達(dá)成一致，新的規(guī)定原本定于11月1日，實(shí)際于10月24日提前一周生效。

從應(yīng)對思路上來看，德國政府主要采取了幾方面措施，包括通過新增安全來源國來限制避難權(quán)條件，通過模式創(chuàng)新來加速審理避難的程序，緩解地方安置壓力，采取法治國家手段打擊極右翼暴力活動，加強(qiáng)難民融入教育體系和就業(yè)市場，尋求歐盟范圍內(nèi)統(tǒng)一行動，并爭取通過加強(qiáng)外部合作和解決移民來源地的戰(zhàn)爭與沖突，從源頭上控制難民潮的規(guī)模。

1.新增安全來源國限制避難條件，采取模式創(chuàng)新加快難民審批程序。由于避難申請激增，德國移民與難民局積壓的工作量劇增，2015年上半年審理的避難申請數(shù)量已超2014年全年，為此，9月7日德國政府決定為聯(lián)邦移民與難民局加派2000名人手，并對難民根據(jù)來源地區(qū)別對待，以縮短審理時間，尤其快速審理兩個群體的避難申請，即巴爾干國家和敘利亞。對于德國來說，巴爾干國家早已不是波黑戰(zhàn)爭時期的沖突地區(qū)，不再符合提供避難庇護(hù)的條件，反之，敘利亞難民由于國內(nèi)發(fā)生內(nèi)戰(zhàn)，幾乎全部認(rèn)定具有避難權(quán)，且并不執(zhí)行“都柏林程序”*根據(jù)第三版《都柏林公約》規(guī)定的“肇因者原則”，對于沒有合法旅行證件的難民，應(yīng)當(dāng)由首次入境國對難民進(jìn)行登記、安置和避難權(quán)的審理，對于不符合這一條件的難民，德國應(yīng)當(dāng)向其首次入境國提出接管和重新接收的申請。但都柏林體系的這一指導(dǎo)原則在難民潮當(dāng)中暴露出一些問題。2011年12月，歐洲法院裁決，由于希臘避難體系存在“系統(tǒng)性缺陷”，難民無需被發(fā)回希臘。2014年11月，歐洲人權(quán)法院裁決，只有保證所有家庭成員都能按照歐盟《難民收容指令》標(biāo)準(zhǔn)被收容安置，才可以將整個家庭遣送回意大利。德國同意滯留在匈牙利的難民入境德國，事實(shí)上也沒有遵守都柏林程序。參見：Mirijam Beutke: EU-Migrationsagenda: Ein Quotensystem für Europa?http://www.bpb.de/gesellschaft/migration/newsletter/208211/quotensystem-fuer-europa，訪問日期：2015-12-21.，而是采取快速程序認(rèn)可其避難身份。此外，出于經(jīng)濟(jì)原因在德國尋求避難的申請，也完全不符合避難權(quán)條件。在基社盟的要求下，10月24日生效的新規(guī)規(guī)定，阿爾巴尼亞、科索沃和黑山為安全來源國，來自這些國家的避難申請往往經(jīng)過2至3個月全部被拒絕，并加快遣返。

為了提高避難程序的效率，德國也開始嘗試模式創(chuàng)新，目前正在試點(diǎn)海德堡的樣板模式。海德堡專門設(shè)立了可以安置5000人的難民登記中心，將整個復(fù)雜流程放在同一個地點(diǎn)現(xiàn)場辦公，從難民登記、安置、身份證件審核到避難程序，并實(shí)施模塊化的操作以減少時間消耗：海德堡所在的北威州負(fù)責(zé)登記難民，發(fā)放防偽的臨時居留證(包含個人信息、生物信息護(hù)照照片和條形碼)，在其提交避難申請前檢查身體，由口譯員告知避難申請者具體的權(quán)利和義務(wù)。這一模式的核心在于主要以來源地標(biāo)準(zhǔn)，在遞交避難申請之前就將難民分成4類區(qū)分對待處理：

此種做法推出后，大大縮減了避難申請的審理時間，減輕了聯(lián)邦移民與難民局的負(fù)擔(dān)，尤其是前兩類的處理時間均不超過48小時。聯(lián)邦移民與難民局計(jì)劃向其他地方推廣這一模式，到2016年中期前在每個聯(lián)邦州選擇一個分支機(jī)構(gòu)，采取此種運(yùn)作方法。

2.緩解各州與地方安置壓力。聯(lián)邦政府在2015年年中將全年的難民安置經(jīng)費(fèi)翻番至10億歐元，并提前半年將5億歐元救助撥款給各州，但這一力度仍舊不能滿足各州實(shí)際的難民安置需求，部分難民安置點(diǎn)人滿為患，居住環(huán)境惡劣，不同種族和宗教信仰的人混居，例如在哥廷根的弗里德蘭德，設(shè)計(jì)容納700人的難民收容中心安置了3000人。為了緩解各州與地方的安置壓力，10月底實(shí)施的新政明確規(guī)定，聯(lián)邦需按照難民人數(shù)，以每位難民每月670歐元的標(biāo)準(zhǔn)向各州支付費(fèi)用用于安置，資助時限從登記難民身份的第一天開始計(jì)算，直至避難程序結(jié)束之日。以當(dāng)時政府估計(jì)的80萬難民計(jì)，聯(lián)邦將支出35億歐元，其中包括為安置無人陪伴的未成年難民提供3.5億歐元。此外，聯(lián)邦還將撥款5億歐元修建難民安置處，擴(kuò)充安置容量，共計(jì)出資40億歐元。鑒于德國目前良好的財(cái)政狀況，即便新增數(shù)十億計(jì)的難民安置預(yù)算，仍舊可以實(shí)現(xiàn)收支平衡*Flüchtlingsgipfel: Bund unterstützt L?nder mit mehr als vier Milliarden Euro, Die Zeit, 25.09.2015.。德國目前正在修改一系列相關(guān)法律法規(guī)。與此同時，對于難民的限制性規(guī)定日益增多，10月底開始實(shí)施的新政要求那些沒有希望拿到避難權(quán)的難民，在作出決定之前必須一直呆在初步安置點(diǎn)，而難民享受的補(bǔ)貼也發(fā)生了變化，之前每月大約可領(lǐng)取350歐元左右的現(xiàn)金，但之后在初步安置站更多以實(shí)物代替現(xiàn)金發(fā)放給難民。

3.社會治安：以法治國家原則打擊犯罪行為。在難民危機(jī)之下，極右翼民粹勢力進(jìn)入活躍時期，煽動仇視難民情緒，針對難民的攻擊謾罵和縱火事件不斷，給社會治安帶來了潛在風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，2015年11月巴黎襲擊事件當(dāng)中有兩名槍手持有敘利亞護(hù)照并曾在多個歐洲國家登記為難民，12月底，德國發(fā)現(xiàn)多本失竊的造假護(hù)照，而伊斯蘭國恐怖組織獲得了上萬本空白護(hù)照，恐怖分子以偽造的難民身份進(jìn)入歐洲的概率上升，這使得難民危機(jī)不可避免地與宗教極端主義關(guān)聯(lián)起來，成為國家安全隱患。對于這些潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)，德國政府以法治國家原則加強(qiáng)打擊違法犯罪行為，向聯(lián)邦警察加派警力，逮捕肇事者和縱火嫌疑人，加強(qiáng)對于極右翼事件背后可能的犯罪團(tuán)伙的調(diào)查，加緊對于極右翼國家民主黨黨禁的司法審理程序，要求互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營商刪除極右翼言論。與此同時，國家安全機(jī)關(guān)加強(qiáng)了對于極端伊斯蘭分子的監(jiān)控和限制措施，并對于潛在的暴力恐怖襲擊采取了多重防范措施。

4.加強(qiáng)融入教育及就業(yè)體系。雖然難民是尚未獲得正式居留權(quán)的人群，但是德國在將外來移民融入到教育和就業(yè)體系方面的通常做法，也在一定程度上延續(xù)到了難民身上。德國目前就業(yè)形勢良好，專業(yè)勞動力緊缺，有數(shù)萬個空余的培訓(xùn)和工作崗位，難民的培訓(xùn)和就業(yè)并沒有搶走本國人的工作，而大部分新近涌入的難民都是30歲以下的年輕人。對于工業(yè)界而言，也有意吸納通過了語言考試和獲得職業(yè)資格的難民就業(yè)。2015年9月7日的一攬子措施，就包括了為難民開設(shè)融入和培訓(xùn)課程，以便盡早將難民培訓(xùn)成工業(yè)界所需要的勞動力。此外，逃亡德國的難民當(dāng)中有大量兒童，不少甚至是沒有成年人看護(hù)的兒童，德國政府對這些兒童重點(diǎn)提供額外的融入幫助。根據(jù)德國法律，在德國居留時間超過3個月的6至16歲青少年有受教育的義務(wù)，義務(wù)教育也同樣適用于避難身份和去留尚不明朗的難民兒童。在2015年年中預(yù)計(jì)的80萬難民中有30%都是學(xué)齡期兒童，各州和地方為此擴(kuò)充師資，開設(shè)語言課等銜接課程，增派師資開設(shè)針對難民兒童的“歡迎班級”*伍慧萍：《應(yīng)對世紀(jì)難民危機(jī)：德國在歡迎文化與暴力排外之間徘徊》，《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》2015年9月6日。。

5.尋求歐盟共同解決方案并加強(qiáng)外部合作。隨著逃往德國的難民人數(shù)不斷突破預(yù)期，德國意識到單憑一國的財(cái)力和社會資源已無法走出困境，為此，德國敦促出臺歐盟統(tǒng)一的解決方案，主張?jiān)跉W盟范圍內(nèi)分?jǐn)傠y民壓力，擴(kuò)大歐洲邊境管理局的職權(quán)，加強(qiáng)歐盟外部邊界的控制，規(guī)定有約束力的難民配額指標(biāo)和統(tǒng)一的安全來源國清單，并加強(qiáng)與土耳其、非洲國家以及巴爾干沿線國家的外部合作。在德國的推動下，歐盟目前分別與這些外部國家及地區(qū)簽署行動計(jì)劃，以期改善這些地區(qū)吸納和安置難民的能力，從而減少流向歐洲的難民潮規(guī)模。德國外交部計(jì)劃額外撥款4億歐元用以改善敘利亞周邊國家難民營的條件，而在歐盟承諾撥給土耳其的30億歐元援助金額中，德國就承擔(dān)了5.3億歐元。

6.致力于消除造成難民危機(jī)的沖突和戰(zhàn)爭根源。中東地區(qū)的戰(zhàn)爭和沖突以及宗教極端主義的擴(kuò)張是造成大量難民流離失所的主要原因。為了從源頭上緩解難民危機(jī)，德國加大了對中東地區(qū)的介入力度。德國之前已經(jīng)參與了北約在阿富汗的軍事行動，并且在伊拉克北部向庫爾德抵抗力量提供武器。2015年10月底，德國政府宣布將為伊拉克政府對抗伊斯蘭國恐怖組織提供更多的軍事援助，此外，德國延長了本已終止的駐阿富汗行動，并將德國士兵兵力從850人擴(kuò)充至980人。在法國巴黎暴恐事件的背景下，德國還應(yīng)法國的請求派遣1200名軍人參與在敘利亞打擊伊斯蘭國的軍事行動。

四、問題與前景

難民危機(jī)當(dāng)前，德國政府的態(tài)度經(jīng)過了數(shù)次明顯的反復(fù)，就在2015年8月底，媒體還在批評默克爾無視難民的疾苦，沒有在海德瑙襲擊難民安置點(diǎn)事件后馬上譴責(zé)*Kanzlerin muss Flüchtlingsheim besuchen, taz, 25.08.2015.，而進(jìn)入9月份，默克爾允許大量難民從匈牙利進(jìn)入本國，寬容人道的政策就被匈牙利首相歐爾班指責(zé)為“道德帝國主義”，而德國逐漸接近接收難民的極限，默克爾陷入執(zhí)政10年以來前所未有的壓力，被迫開始逐漸收緊避難政策，力圖將難民的收容安置工作從無序引向有序，并加強(qiáng)與難民來源國及過境國的發(fā)展援助及難民安置合作，阻止歐洲難民潮的規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大*AlmutM?ller: View from Berlin: Merkel under pressure,17th November, 2015, http://www.ecfr.eu/article/commentary_view_from_berlin_merkel_under_pressure5011， 訪問日期：2015-12-01.。

德國政府在難民危機(jī)中的政策極其富有爭議，支持者稱贊德國基于歷史教訓(xùn)，致力于接收和融入難民的政策堪稱楷模，歐洲應(yīng)當(dāng)團(tuán)結(jié)起來，執(zhí)行統(tǒng)一的規(guī)則體系分?jǐn)傌?zé)任*Deutsche Flüchtlingspolitik ist ein Vorbild,Népszabadság-Ungarn, 25.08.2015.，反對者指責(zé)默克爾不設(shè)上限的態(tài)度導(dǎo)致了當(dāng)下的混亂局面，批評她沒有強(qiáng)調(diào)德國無法接納所有難民?？傮w看來，德國在難民危機(jī)的應(yīng)對中存在以下主要問題：

首先，執(zhí)政黨內(nèi)部無法取得共識，民眾對于德國安置難民能力的疑慮增多。相對于匈牙利、捷克等東歐國家，德國從政府到民眾看待難民的態(tài)度還是以人道接收和歡迎為主。但隨著德國在接收難民方面承擔(dān)的負(fù)荷日益沉重，越來越多的聲音質(zhì)疑政府的難民政策。執(zhí)政的聯(lián)盟黨民調(diào)支持率降低，默克爾本人受歡迎度下降，超過半數(shù)民眾對于政府的難民政策效果評價負(fù)面，右翼民粹政黨——德國選擇黨支持率首次飆升至10%，反移民、反伊斯蘭的Pegida運(yùn)動不斷組織排外示威游行，壯大聲勢。而執(zhí)政聯(lián)盟內(nèi)部關(guān)于是否限制避難權(quán)、設(shè)置接收難民的上限以及關(guān)閉邊境存在著巨大分歧，默克爾本黨的聯(lián)邦議員甚至公開質(zhì)疑她是否勝任總理一職*Flüchtlingskrise: CDU-Abgeordneter stellt Merkels Kanzlerschaft infrage, Spiegel Online, 15.11.2015.，德國政府面臨巨大的國內(nèi)政治壓力。

其次，歐盟各國難以達(dá)成共同解決方案。在難民危機(jī)過程中，歐洲的團(tuán)結(jié)不復(fù)存在，目前的危機(jī)主要牽涉到幾個國家，另外近二十多個未受沖擊的成員國對于難民事務(wù)漠不關(guān)心，即便是直接受到難民潮沖擊的國家，在難民問題上也都是國家利益至上*此處可參見宋全成：《歐洲難民危機(jī)：結(jié)構(gòu)、成因及影響分析》，《德國研究》2015年第3期。，歐洲避難體系搖搖欲墜。德國雖然聯(lián)合法國、奧地利等國在歐盟層面采取了一系列解決措施，包括2015年9月底促成難民分?jǐn)偡桨?，但由于英國、丹麥、愛爾蘭以及東歐各國的不合作，難以落實(shí)到位，而歐盟多國在2015年關(guān)閉了內(nèi)部邊界，申根協(xié)議規(guī)定的人員自由流動這一歐洲一體化的主要成果面臨倒退的風(fēng)險(xiǎn)。

再次，難民接收體系本身存在問題。其一，處理避難申請的效率低，耗時長，聯(lián)邦移民與難民局即便加派人手實(shí)施快速程序，審核速度還是無法跟上難民局勢的發(fā)展，難民的登記工作也存在拖沓以及重復(fù)登記的現(xiàn)象，導(dǎo)致無法準(zhǔn)確判斷難民的實(shí)際規(guī)模。雖然聯(lián)邦政府計(jì)劃將海德堡模式推廣到其他難民主管機(jī)關(guān)，但人權(quán)組織Pro Asyl已經(jīng)批評新的快速程序錯誤率高，且向難民提供的咨詢服務(wù)少；其二，安全來源國的界定不能完全反映難民的處境，按照來源國對于難民一刀切，客觀上也造成了避難政策中避難權(quán)的不平等。2015年新入境德國的難民最多來自敘利亞和阿富汗，這兩個國家都有大量平民面臨極端宗教勢力和暴力沖突的危險(xiǎn)，但其難民在德國獲得避難申請的幾率卻大相徑庭：大部分?jǐn)⒗麃嗠y民都可獲得居留以及3年的居留期和家人團(tuán)聚權(quán)，相反，默克爾12月初曾明確表示，大多數(shù)阿富汗難民只能被遣返，應(yīng)當(dāng)在阿富汗設(shè)立平民保護(hù)區(qū)。即便是來自安全的來源國，部分少數(shù)族裔也會面臨生存危機(jī)，例如羅姆人在巴爾干國家的處境同樣艱難。

迫于內(nèi)政外交的多重壓力，默克爾政府已經(jīng)悄悄調(diào)整了難民政策的基調(diào)，2015年11月初出臺的最新措施，進(jìn)一步收緊了避難政策的具體規(guī)定，平息了之前基社盟和社民黨之間關(guān)于中轉(zhuǎn)區(qū)的爭執(zhí)，決定在邊境設(shè)立3至5個難民安置機(jī)構(gòu)，在其中加速審理并遣返幾類不符合避難條件的情況，包括來自安全來源國的，屬于禁止入境人群的，再次提交避難申請因而不符合都柏林程序的，或者是由于偽造或銷毀身份證件不配合的難民。雖然安置機(jī)構(gòu)不帶圍墻，但難民的活動空間受到了限制，而部分獲得避難權(quán)的難民家庭團(tuán)聚時間延后兩年。此外，作為一個重要的訊息，在基民盟2015年12月中旬黨代會召開之前，默克爾雖然仍舊堅(jiān)持不對尋求避難的難民數(shù)量設(shè)置上限，堅(jiān)稱“我們做得到”，但已經(jīng)開始使用“縮減”難民數(shù)量的字眼。

另一個推動德國調(diào)整避難政策的是2015年年底的科隆事件。出于歷史原因，德國主流社會指責(zé)一切有著排外主義和極右翼種族主義傾向的言論，地方各級政府對于難民的犯罪行為往往低調(diào)處理，以避免被極右翼分子借題發(fā)揮煽動排外情緒，但2015年12月31日晚發(fā)生的與難民有關(guān)的科隆性侵事件情節(jié)之嚴(yán)重，打破了德國政府在難民問題上的“政治正確性”，敲響了國內(nèi)安全的警鐘?？坡∈录偈沟聡趾喕图铀偻鈬朔ㄖ袑τ谟蟹缸镄袨榈碾y民遣返規(guī)定，嚴(yán)厲刑法的量刑標(biāo)準(zhǔn)，并考慮對已經(jīng)獲得庇護(hù)權(quán)的難民的住處進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，避難政策的收緊勢在必行。

毋庸置疑，德國的政治決策和設(shè)計(jì)者一開始低估了難民流向德國的速度和規(guī)模，德國財(cái)政狀況良好，而且2015年1到8月在德國申請避難人數(shù)約為25萬，1992、1993年這一數(shù)量分別到達(dá)過43.8萬和32.2萬的高峰，歷史先例使得默克爾政府開始有信心掌控局面*Josef Janning: View from Berlin: Pushing for robustness, European Council on Foreign Relations, see: http://www.ecfr.eu/debate/responding_to_the_refugee_crisis， 訪問日期：2015-12-23.，對于采取寬松的避難政策的后續(xù)影響缺乏預(yù)見，過高估計(jì)了自身解決難民問題的能力，也過低估計(jì)了許多歐盟成員國的不合作態(tài)度?？涨暗碾y民危機(jī)不僅將德國收容安置難民的接待能力推向極限，而且在蔓延過程中不斷與右翼民粹勢力的走強(qiáng)、近年來歐洲伊斯蘭極端暴力恐怖活動的加劇*宋全成：《族群分裂與宗教沖突：當(dāng)代歐洲國家的恐怖主義》，《世界社會主義問題》2014年第3期。以及穆斯林移民融入西方社會的問題*宋全成：《穆斯林移民在歐洲：身份認(rèn)同及其沖突》，《西亞非洲》2016年第1期。纏結(jié)在一起，諸多問題的嚴(yán)重性和復(fù)雜性，也導(dǎo)致國內(nèi)外意見分歧和沖突的加劇。不過，難民危機(jī)也迫使德國不斷調(diào)整、修正和完善在避難乃至移民政策上的指導(dǎo)原則、程序和工具，德國國內(nèi)關(guān)于制定一部真正意義上的移民法的呼聲日漸增多。相對于20年之前通過限制性立法發(fā)揮威懾作用、減少難民的思路，當(dāng)下的德國政府通過在避難政策上不設(shè)上限的主導(dǎo)思想和人道安置難民、倡導(dǎo)“歡迎文化”的實(shí)踐，正引導(dǎo)德國日趨發(fā)展成為開放的現(xiàn)代移民國家。

[責(zé)任編輯：林舒]

收稿日期：2016-01-04

基金項(xiàng)目：同濟(jì)大學(xué)“歐洲當(dāng)下重大政治經(jīng)濟(jì)社會事件對于一帶一路戰(zhàn)略的影響及應(yīng)對”研究項(xiàng)目(1100219118)。

作者簡介：伍慧萍，同濟(jì)大學(xué)德國問題研究所，同濟(jì)大學(xué)德國研究中心教授，博士生導(dǎo)師(上海 200092)。

European Refugee Crisis: The German Solution and its Policy Adjustments

WU Hui-ping

(Institute of German Studies, Tongji University, Shanghai 200092, P.R.China)

Abstract:In the European refugee crisis in 2015, Germany adopted a tolerant policy of welcome culture and generously accepted one million refugees. But Germany not only overestimated its ability to solve the refugee problem, but also underestimated the uncooperative attitude of many EU member states. Unprecedented flux of refugees put the German government under enormous internal and external political pressure and also challenged the existing asylum system. To defuse the crisis, the German government adopted a series of countermeasures and policy adjustments: adding new safe countries of origin to impose more asylum restraints; using model innovation to accelerate the approval process for asylum applications; disburdening refugee resettlement of federal states and local governments; fighting against criminal acts with the principle of the rule of law; fostering the integration of refugees into education and employment system; seeking common solutions within the EU and strengthening external cooperation; eliminating the causes of refugee crises such as conflicts and wars. The German government’s humanitarian resettlement of refugees and its practice of “welcome culture” are leading Germany to become an open and modern immigration country.

Keywords:European refugee crisis; Germany; Asylum policy; Safe country of origin; Humanitarian resettlement; Modern immigration country