公共教育投入水平預測及其保障機制創(chuàng)新
——以重慶市為例

周子琳，楊 斌

（1.2.西南大學經(jīng)濟管理學院，重慶，400715）

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公共教育投入水平預測及其保障機制創(chuàng)新
——以重慶市為例

周子琳1，楊 斌2

（1.2.西南大學經(jīng)濟管理學院，重慶，400715）

教育是民族振興、社會進步的基石。利用灰色系統(tǒng)預測方法構(gòu)造公共教育投入水平測算模型，并對未來十年重慶市公共教育投入水平進行預測，結(jié)果顯示重慶市2020年財政性教育經(jīng)費占GDP的比重有望接近6%。為切實保障重慶市公共教育投入水平目標的實現(xiàn)，提出重慶市公共教育投入保障機制創(chuàng)新的基本思路：明確政府與民間的教育投入關(guān)系；合理劃分各級政府的教育投入責任；完善政府間專項轉(zhuǎn)移支付制度；加強教育資源的配置與管理；強化教育投入運行的監(jiān)督約束?？梢詮耐度胴熑畏謸鷻C制、投入增長機制、轉(zhuǎn)移支付機制和投入激勵機制等入手投入保障機制的實現(xiàn)路徑。

公共教育投入；保障機制；重慶市

百年大計，教育為本。切實保證經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃優(yōu)先安排教育發(fā)展，財政資金優(yōu)先保障教育投入，公共資源優(yōu)先滿足教育和人力資源開發(fā)需要，是黨和國家提出并長期堅持的一項重大戰(zhàn)略方針。不斷提高公共教育投入力度與水平是落實教育的戰(zhàn)略地位、支撐教育事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和前提。目前，政府已采取一系列政策和措施，大幅增加公共教育投入，推動各級各類教育的快速發(fā)展。《重慶市中長期城鄉(xiāng)教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確了重慶市中長期教育事業(yè)發(fā)展的總體目標：到2020年，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化、教育現(xiàn)代化和教育國際化，形成全民學習、終身學習的學習型社會，把重慶市建設(shè)成為西部地區(qū)教育高地和長江上游地區(qū)教育中心，率先進入全國教育強市和人力資源強市行列。顯然，這一宏偉目標的實現(xiàn)需要有與之相適應(yīng)的教育投入水平予以保障，因此，有必要對重慶市公共教育投入水平進行前瞻性研究，同時需要對實現(xiàn)目標的困境及改革舉措進行深入思考。

一、文獻綜述

（一）教育投入對經(jīng)濟社會發(fā)展的貢獻

在以Romer和Lucas為代表的新增長理論基礎(chǔ)上，許多內(nèi)生增長模型中的人力資本投入影響技術(shù)進步并且對經(jīng)濟增長具有長期作用這一關(guān)系得到了體現(xiàn)。［1，2］Creedy ＆ Gemmell、Blankenau ＆ Simpson等從公共教育投資角度出發(fā)，闡述了公共教育支出、人力資本與經(jīng)濟增長之間的內(nèi)在運行機制。［3，4］國內(nèi)學者郭慶旺和賈俊雪就公共教育政策、經(jīng)濟增長與人力資本溢價之間的關(guān)系進行了研究。［5］才國偉、錢雪亞等從公共教育投入角度，闡述了教育投入與人力資本之間的關(guān)系。［6，7］孫玉環(huán)和季曉旭研究了教育投入對中國經(jīng)濟增長作用的區(qū)域差異分析。［8］

（二）政府教育投入的管理機制問題

Sylwester K、Glomm ＆ Ravikumar等從收入分配的角度出發(fā)，考察政府教育投入如何改善分配格局，從而有利于經(jīng)濟的持續(xù)增長。［9，10］于光遠認為發(fā)展教育是國家不可推卸的責任，應(yīng)該增加教育事業(yè)的預算支出，加大教育經(jīng)費在國家財政支出中所占的比重。［11］陳共、周自強等也分別運用公共產(chǎn)品、公共財政或人力資本理論進行了研究，指出政府應(yīng)是教育投資的主體。［12，13］廖楚暉、趙新峰等都對我國公共教育財政管理體制中存在的問題進行分析。［14，15］李祥云、張麗華等則從制度、模型等不同角度分析研究教育財政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題。［16，17］

（三）公共教育支出對教育公平的影響

Baker ＆ Green等從公共資源配置角度研究了政府如何通過公平、有效地配置公共教育資源，以促進區(qū)域間人力資本水平的提高進而縮小地區(qū)間的增長差異。［18］國內(nèi)學者對于我國教育投入總量不足的現(xiàn)實已經(jīng)達成共識后，更加關(guān)注的是公共教育支出結(jié)構(gòu)問題。通過廖楚暉、高如峰等學者的研究發(fā)現(xiàn)，在我國公共教育支出結(jié)構(gòu)上存在著三級教育、地區(qū)及城鄉(xiāng)的不公平分配現(xiàn)象，制約了教育事業(yè)的健康發(fā)展。［19，20］教育公平與效率一直是學術(shù)界關(guān)注的一個熱點，丁維莉、梁雪峰、鮑傳友等眾多學者都對二者的內(nèi)涵及其關(guān)系進行了研究。［21-23］王錚等對我國各類教育投入的績效水平進行了簡單的測度。［24］

總體而言，國內(nèi)外學者從多個層面對公共教育投入問題進行了研究，取得了一定成果。但鮮有以重慶市為研究對象，針對公共教育投入問題及其保障機制的前瞻性研究。因此，本研究將以一個新的研究視野，在理論與實證分析基礎(chǔ)上，展開公共教育投入水平預測與保障機制全新探索。

二、重慶市財政性教育經(jīng)費占GDP比重的灰色預測結(jié)果及分析

（一）灰色系統(tǒng)預測模型建立

灰色系統(tǒng)理論以“部分信息已知”“部分信息未知”的“小樣本”“貧信息”不確定性系統(tǒng)作為研究對象，主要通過對部分已知信息的生成、開發(fā)，提取有價值的信息，實現(xiàn)對系統(tǒng)運行行為、演化規(guī)律的正確描述和有效監(jiān)控?；疑到y(tǒng)預測是通過對原始數(shù)據(jù)的處理和灰色模型的建立，發(fā)現(xiàn)、掌握發(fā)展規(guī)律， 對系統(tǒng)的未來狀態(tài)做出科學的定量預測。目前使用最廣泛的灰色預測模型就是關(guān)于數(shù)列預測的一個變量、一階微分的GM（1，1）模型。GM（1，1）模型是基于隨機的原始時間序列，經(jīng)按時間累加后所形成的新的時間序列呈現(xiàn)的規(guī)律可用一階線性微分方程的解來逼近。

重慶市作為最年輕的直轄市，成立至今不到20年，樣本量較小，因而采用常用的回歸分析測算公共教育投入水平難以保證測算精度。GM（1，1）模型的預測機理是將現(xiàn)有的隨機原始時間序列，按時間累加后形成新的時間序列，再用一階線性微分方程的解來逼近新時間序列所呈現(xiàn)的規(guī)律。將1997—2011年重慶市財政性教育經(jīng)費占GDP比重作為原始數(shù)列，建立 GM（1，1）模型：

通過R軟件計算得到該模型的時間響應(yīng)函數(shù)：

根據(jù)上述得到的方程式求出2012—2020年重慶市財政性教育經(jīng)費占GDP比重的預測值（如圖1所示），并把 1997—2011年的重慶市財政性教育經(jīng)費占GDP比重作為檢驗樣本，將其實際值與由上述得到的方程求得的預測值相比較，檢驗 GM（1，1）模型的擬合優(yōu)度，詳見表1：

圖1　重慶市財政性教育經(jīng)費占GDP比重的預測圖

表1　重慶市財政性教育經(jīng)費占GDP比重的預測值以及GM（1，1）模型的誤差值

續(xù)表：

（二）實證結(jié)果分析

從預測的結(jié)果來看，重慶市公共教育投入規(guī)模在未來幾年將會快速增長，2020年財政性教育經(jīng)費占GDP的比重有望接近6%，這不僅意味著公共教育投入水平的大幅提升，更將為推動重慶市教育事業(yè)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展奠定極為堅實的基礎(chǔ)。對比OECD國家的相關(guān)數(shù)據(jù)可知（見表2）：當2020年重慶市財政性教育經(jīng)費占GDP比重達到5.98%時，公共教育投入水平可以接近或達到發(fā)達國家2003年的水平，必將顯著提高重慶市教育事業(yè)發(fā)展的保障能力。

表2　OECD國家2003年公共教育支出占GDP的比重 單位：%

在欣喜的同時必須認識到，要在未來十年內(nèi)達到這一預測值，還必須付出更大地努力。1993年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》中明確提出，到2000年要實現(xiàn)財政性教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值4%的目標，然而這一看似不高的目標卻長期未能達成。經(jīng)過多年的不懈努力，我國在2012年實現(xiàn)了這一基本目標，而此時距離首次提出4%的時間已經(jīng)過去了將近20年。1993年提出4%的目標時，我國財政性教育經(jīng)費占GDP的比重為2.46%，即20年間這一比例僅僅增長了1.54%，平均每年僅增長0.077%。2011年重慶市財政性教育經(jīng)費占GDP的比重為4.14%，如果要在2020年實現(xiàn)5.98%的目標，那么10年時間需要提高1.84%，即平均每年需要增長至少0.184%。顯然，這一目標的實現(xiàn)是非常困難的，需要對實現(xiàn)目標的困境及改革舉措進行深入思考。

三、公共教育投入保障機制創(chuàng)新研究

（一）公共教育投入保障機制創(chuàng)新的基本思路

1.明確政府與民間的教育投入關(guān)系，形成合理的橫向分擔機制

理順公共教育投入主體之間的關(guān)系，需要明確投入主體之間的橫向責任劃分，即政府與非政府主體之間對于公共教育投入應(yīng)承擔的責任與負擔的比例。以公共產(chǎn)品理論為指導，借鑒國外教育投入模式的成功經(jīng)驗，對不同層次和不同類型的教育產(chǎn)品依據(jù)其所具有的公共產(chǎn)品性質(zhì)強弱，分別采取相應(yīng)的投入模式，明確政府與民間主體各自的責任與負擔的比例，形成合理的橫向分擔機制。

2.合理劃分各級政府的教育投入責任，形成合理的縱向分擔機制

理順重慶市公共教育投入主體之間的關(guān)系，還需要進一步明確各級政府主體之間的縱向責任劃分，即市級政府、縣級政府之間對于公共教育投入應(yīng)承擔的責任與負擔的比例。按照財力與事權(quán)相匹配的原則，重新劃分各級政府的教育事權(quán)和教育投入責任，明確各級政府的投入責任，從而形成中央、省、縣三級財政對農(nóng)村教育投入的合理分擔機制，從財力上形成公共教育投入不斷增加的長期有效的保障機制。

3.完善政府間專項轉(zhuǎn)移支付制度，形成規(guī)范的資金流通機制

加大教育投入、完善公共教育投入機制的目的是充分、及時地滿足學校的經(jīng)費使用。我國現(xiàn)行的農(nóng)村教育經(jīng)費管理機構(gòu)是以縣為主，在經(jīng)費的具體使用上由縣按照有關(guān)規(guī)定來統(tǒng)一實行。中央和地方的各項經(jīng)費必須通過一定的流轉(zhuǎn)渠道到達縣級有關(guān)部門，再由縣級財務(wù)部門根據(jù)學校預算交付使用。因此，必須完善政府間專項轉(zhuǎn)移支付制度，以避免出現(xiàn)資金滯留或挪用的情況，保證資金流通渠道暢通。

4.加強教育資源的配置與管理，形成最佳的效率機制

在教育有限資源的約束下，不僅需要不斷加大教育投入，還必須提高教育資源的利用效率，形成有效的公共教育投入機制。大力整合各方面教育資源，強化資源的配置與管理，避免低效、無序的使用，進而提高公共教育資源的使用效率。首先，完善公共教育經(jīng)費管理制度，定期對教育經(jīng)費使用情況依法進行檢查，對政府的預算、分配、使用和決算全過程進行監(jiān)督，提高資金的使用效益。其次，合理整合教師資源。杜絕超編、缺編造成人力資源的浪費。最后，優(yōu)化學校布局，改善學校辦校條件，提升辦學水平和教育質(zhì)量。

5.強化教育投入運行的監(jiān)督約束，形成有效的監(jiān)督機制

加強對公共教育投入全過程的監(jiān)督約束，形成法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督等全方位的監(jiān)督機制，為公共教育投入機制的落實提供保障。強化公共教育經(jīng)費的監(jiān)管，全面保證教育經(jīng)費籌集、分配、使用的規(guī)范和有效。一是加大對依法增加公共教育投入的檢查力度；二是建立監(jiān)督和追究制度，對違法、違紀及損失浪費行為嚴厲查處；三是運用監(jiān)督機制，加強對公共教育投入情況的監(jiān)督檢查。

（二）公共教育投入保障機制創(chuàng)新的路徑設(shè)計

公共教育投入保障機制是保證公共教育投入穩(wěn)定、持續(xù)增長的關(guān)鍵，是公共教育資源投入階段的制度保障。投入保障機制包括：投入責任分擔機制、投入增長機制、轉(zhuǎn)移支付機制和投入激勵機制。

1.投入責任分擔機制

全面理順公共教育投入的主體關(guān)系，明確劃分各級主體的投入責任，建立分工合理。責任明晰的公共教育投入責任分擔機制是實現(xiàn)公共教育發(fā)展的根本保障。公共教育投入的責任分擔機制包括兩層含義：

一是理順政府主體與非政府主體之間的關(guān)系，區(qū)分對不同層次與不同類型的農(nóng)村教育形式的投入責任。以公共產(chǎn)品理論為指導，按照受益原則與能力原則，合理區(qū)分各類教育形式的主體結(jié)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)公共教育投入的橫向責任劃分。對于區(qū)縣的義務(wù)教育，應(yīng)該全面納入公共財政保障，由各級政府承擔起對區(qū)縣義務(wù)教育的投入責任；對于非義務(wù)教育，應(yīng)該實行以政府投入為主、受教育者合理分擔、其他多種渠道籌措經(jīng)費的投入模式。其中，學前教育應(yīng)實行以政府為主導、個人分擔、社會廣泛參與、公辦民辦并舉的模式；普通高中應(yīng)實行以政府投入為主導、個人分擔為輔的模式；職業(yè)教育應(yīng)實行以政府投入為主導，個人、行業(yè)、企業(yè)及其他社會力量多渠道投入的模式；成人教育則應(yīng)實行以政府投入為主、個人分擔為輔、企業(yè)投入為補充的投入模式。

二是理順各級政府主體之間的關(guān)系，明確各級政府對公共教育的投入責任與負擔比例，建立與分稅制相適應(yīng)的各級政府合理分擔公共教育投入責任的縱向責任機制。按照事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一的原則，中央和省級政府的財力相對較強，理應(yīng)承擔主要的教育投入責任，縣級政府的財力相對較弱，應(yīng)當只承擔與其財力相匹配的教育投入責任。首先，應(yīng)明確中央政府的投入責任，加大中央政府向地方的轉(zhuǎn)移支付力度。中央政府應(yīng)發(fā)揮其在平衡地區(qū)間教育條件（特別是義務(wù)教育）方面的財政能力，利用財政再分配手段加大面向貧困落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，促進地區(qū)間教育均衡發(fā)展。其次，加大市政府在教育投入中的責任，強化市級統(tǒng)籌的力度，用市級財政的力量帶動縣域財政，進而縮小縣域差別，推動教育均衡發(fā)展。重慶市政府應(yīng)該統(tǒng)籌規(guī)劃，建立區(qū)域教育共同發(fā)展機制，確保教育資源在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、學校之間合理有效地配置，確保學校發(fā)展硬件、軟件均衡。最后，縣級政府除了應(yīng)繼續(xù)承擔一定比例的農(nóng)村教育投入責任外，作為基層政府，其主要職責是管理和統(tǒng)籌安排好全縣的農(nóng)村教育經(jīng)費。

2.教育投入增長機制

政府財政教育投入是教育投入的主渠道，也是公共教育投入的主導，因此，建立政府財政教育投入的持續(xù)穩(wěn)定增長機制是公共教育發(fā)展的重要保障。要保證公共教育的持續(xù)穩(wěn)定增長，必須堅持兩個優(yōu)先：財政優(yōu)先投入教育、教育優(yōu)先投入公共教育。一方面，為保證黨和國家教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，政府應(yīng)把大幅度增加教育投入作為落實教育優(yōu)先發(fā)展的關(guān)鍵舉措，財政資金優(yōu)先保障教育投入、公共資源優(yōu)先滿足教育和人力資源開發(fā)需要，以優(yōu)先投入保障優(yōu)先發(fā)展。通過優(yōu)化財政結(jié)構(gòu)，把教育作為財政支出的重點領(lǐng)域予以優(yōu)先保障。依法采取措施提高財政教育支出水平，確?！皟蓚€提高”“三個增長 ”和“4%目標”的實現(xiàn)。嚴格按照教育法律法規(guī)規(guī)定，年初預算和預算執(zhí)行中的超收收入分配都要體現(xiàn)法定增長要求。各級地方政府的土地出讓金收入要按國家規(guī)定比例用于教育。按照國家規(guī)定足額征收教育費附加和開征地方教育附加，專項用于教育事業(yè)。另一方面，教育資源應(yīng)優(yōu)先投入公共教育。近年來，公共教育在國民教育體系中的基礎(chǔ)性和先導性作用多次被強調(diào)，足以說明公共教育超前發(fā)展的戰(zhàn)略地位。改革開放30多年來形成的一個基本經(jīng)驗是：重視并優(yōu)先解決公共教育問題是解決全國教育全局問題的關(guān)鍵與突破口，是保障和促進社會發(fā)展的基石，優(yōu)先解決公共教育問題才能帶動教育全局問題的妥善解決。在地方教育資源配置和政策設(shè)計上要實現(xiàn)公共教育優(yōu)先發(fā)展。公共教育發(fā)展改革問題相對于教育全局來說，所占比重大，因此，國家在教育資源配置上要優(yōu)先考慮，優(yōu)先規(guī)劃，政策向教育優(yōu)先傾斜，經(jīng)費優(yōu)先向公共教育投入，公共教育問題要優(yōu)先解決。

3.教育轉(zhuǎn)移支付機制

建立規(guī)范的公共教育財政轉(zhuǎn)移支付制度，使財政教育資金的投入規(guī)范化、制度化、法律化，確保公共教育經(jīng)費的穩(wěn)定來源。第一，合理確定教育財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。合理規(guī)模的確定主要從兩方面考慮：一方面，總量要達到一定的規(guī)模，確保有足夠的數(shù)量緩解縣政府間財力差距的擴大，逐步實現(xiàn)公共教育服務(wù)的均衡，這是轉(zhuǎn)移支付的下限；另一方面，規(guī)模也應(yīng)有上限，規(guī)模太大，超出了合理的范圍，會帶來資金分配過程中交易成本的無謂增加和效率損失，因而上限的確定應(yīng)以既能保持上級政府的控制力，又使損失的效率最小化為宜。第二，優(yōu)化教育財政轉(zhuǎn)移支付的類型結(jié)構(gòu)，增加均等化補助比重。要實現(xiàn)區(qū)縣之間基本公共教育服務(wù)的均等化，就必須加大財政轉(zhuǎn)移支付中用于均等化的資金。一般性轉(zhuǎn)移支付是最具有均衡地方財力作用的財政轉(zhuǎn)移支付形式。國際上通行的做法是，將一般性轉(zhuǎn)移支付作為對地方財政轉(zhuǎn)移支付的主要形式，其占全部財政轉(zhuǎn)支付的比例在50%左右。因而應(yīng)適當降低對農(nóng)村教育的專項轉(zhuǎn)移支付，加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度。第三，建立科學的教育轉(zhuǎn)移支付測算體系。教育轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額的確定應(yīng)在科學評估各方面影響因素的基礎(chǔ)上，采用統(tǒng)計分析的方法按照收支均衡的標準加以確定。

完善公共教育財政轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)采取循序漸進的方式：先在全國建立科學統(tǒng)一的義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度，再逐步實現(xiàn)義務(wù)教育教育均衡發(fā)展，同時著手研究和建立高中和職業(yè)中學等非義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付制度，為最終實現(xiàn)各級各類教育的均衡發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

4.教育投入激勵機制

健全公共教育投入的激勵機制，充分調(diào)動社會力量辦教育的積極性，擴大社會資源進入教育途徑，多渠道增加公共教育投入。公共教育投入激勵機制包括兩個方面內(nèi)容：一是完善稅收減免、金融扶持、行政審批和土地劃撥等優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和個人捐資、出資辦學。努力拓寬社會力量進入公共教育的途徑，支持社會力量獨立舉辦或聯(lián)合舉辦民辦學校，支持社會力量獨立捐建或聯(lián)合捐建教育設(shè)施，支持社會力量獨立創(chuàng)設(shè)或聯(lián)合創(chuàng)設(shè)教育基金、資金，支持社會力量通過公辦民助、委托管理、合作辦學等方式與舉辦非義務(wù)教育階段公辦學校。支持公辦學校和民辦學校之間聯(lián)合組建教育集團。二是完善農(nóng)村公共教育捐贈激勵機制，鼓勵境內(nèi)、境外社會組織和個人捐資助學?？梢詤⒄諊獾淖龇ǎ瑒?chuàng)建適合農(nóng)村教育捐贈的政策環(huán)境，出臺適合國情的捐贈法規(guī)，鼓勵和規(guī)范社會捐贈活動。對于個人教育捐贈，應(yīng)落實個人教育公益性捐贈支出在所得稅稅前扣除規(guī)定，并對捐贈者予以宣傳表彰，營造捐贈教育的社會氛圍；對于企業(yè)教育捐贈，應(yīng)提高企業(yè)捐贈稅前扣除比例，鼓勵企業(yè)的捐贈行為，提高其社會責任意識。通過法律手段保障和推動農(nóng)村教育捐贈行為，并進行有效監(jiān)督，保證捐贈財產(chǎn)的合法使用，引導和促進農(nóng)村教育捐贈制度的健康發(fā)展。

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（責任編輯 王 瓏）

forecasting method，and further uses the model to predict the level of public education investment in Chongqing in the next ten years.The forecast results show that the proportion of financial education funds in Chongqing in 2020 is expected to be close to 6%，in order to ensure the implementation of the public education investment leveleffectively，the article puts forward the basic ideas of public education investment guarantee mechanism innovation in Chongqing：explicit the relationship of the government and the private sector investment in education investment；divide education investment responsibility of governments at all levels rationally；improve special transfer payment system among governments at all levels ；strengthen the allocation and management of education resources；strengthen the supervision and restraint of education investment operation.At last，the paper puts forward the realization path of investment guarantee mechanism from four aspects，including investment responsibility sharing mechanism，investment growth mechanism，transfer payment mechanism and investment incentive mechanism.

The Forecast of the Investment Level of Public Education and the Innovation of its Security Mechanism:Take Chongqing as an Example

ZHOU Zi-lin1， YANG Bin2
（1.2.College of Economics and Management，Southwest University，Chongqing，400715，China）

Education is the cornerstone of national rejuvenation and social progress.This paper constructs the estimation model of public education investment level by using the grey system

public education investment；guarantee mechanism；Chongqing

G526.72；G527.719

A

2095-2082（2016）02-0029-08

2015-12-31

1.周子琳（1992—），女，江蘇常熟人，西南大學經(jīng)濟管理學院碩士研究生；
2.楊 斌（1973—），男，四川雅安人，西南大學經(jīng)濟管理學院副教授，經(jīng)濟學博士。