中邦園林：探尋PPP產(chǎn)融合作模式

宋杰

2015年7月28日，中邦園林股份有限公司（下稱(chēng)“中邦園林”，833026）正式在“新三板”成功掛牌。這是長(zhǎng)春市第18家登陸“新三板”的企業(yè)，是吉林省園林領(lǐng)域首家登陸“新三板”的企業(yè)。同年9月25日，該公司承擔(dān)的“松原市城區(qū)園林綠化項(xiàng)目”，成為財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目。這個(gè)項(xiàng)目開(kāi)啟了松原市政府PPP模式操作項(xiàng)目的大幕，也為其他地方政府和社會(huì)資本合作進(jìn)行園林綠化項(xiàng)目提供了有利的示范作用。

中邦園林2015年年度報(bào)告顯示，2015年度營(yíng)業(yè)收入為3.80億元，較上年同期增長(zhǎng)20.93%；凈利潤(rùn)為2470.41萬(wàn)元，比上年同期下降1.56%。

報(bào)告稱(chēng)，2015年中邦園林敏銳捕捉市場(chǎng)變動(dòng)信息，深度研究政策變動(dòng)，精準(zhǔn)抓住市場(chǎng)機(jī)遇，主動(dòng)與長(zhǎng)春市、松原市、白山市等地方政府開(kāi)展PPP項(xiàng)目合作，并成功承攬了松原市2015年城區(qū)園林綠化工程政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，長(zhǎng)春市二道區(qū)主城區(qū)街路綠化工程投資、設(shè)計(jì)與施工一體化工程，白山市城市綠化及景觀提升項(xiàng)目一期工程等PPP項(xiàng)目，使該公司營(yíng)業(yè)收入較2014年同期增長(zhǎng)20.93%。

示范項(xiàng)目概況

總投資為5.4億元，合作期10年

松原市城區(qū)園林綠化項(xiàng)目位于松原市中心城區(qū)，采用PPP模式運(yùn)作，政府向社會(huì)資本購(gòu)買(mǎi)松原綠化服務(wù)，合作期10年。項(xiàng)目總投資為5.4億元，施工期建設(shè)費(fèi)用約3億元，總建設(shè)面積62.05萬(wàn)平方米，主要合作內(nèi)容包括14條街路綠化工程、扶余公園、一江兩岸建設(shè)工程、新城廣場(chǎng)及沿江景觀改造工程、松原市伯都訥南街、青年大街、松花江大橋南北環(huán)島南環(huán)島亮化等工程的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。

項(xiàng)目建設(shè)期兩年，2015年開(kāi)工建設(shè)，計(jì)劃今年年底全部竣工。項(xiàng)目全部建成后城區(qū)的綠地率可由38.72%增加到40%以上，基本完成了規(guī)劃綱要中綠地建設(shè)的目標(biāo)。同時(shí)將大大提升松原市的土地價(jià)值，為創(chuàng)造良好的人居環(huán)境和投資環(huán)境提供強(qiáng)有力的支撐。目前項(xiàng)目進(jìn)展順利，2016年6月已完成投資近2億元，各項(xiàng)工作正在有序進(jìn)行。

據(jù)中邦園林經(jīng)營(yíng)總監(jiān)溫娜介紹，2014年底，松原市城區(qū)內(nèi)道路的新建及改造已經(jīng)基本完成，新建及改造的綠地尚未進(jìn)行，新建設(shè)及重新規(guī)劃的公園及環(huán)島內(nèi)沒(méi)有綠化，沿江9000多米的兩側(cè)岸線護(hù)坡沒(méi)有綠化，堤岸的安全石柱年久失修，外觀破損程度較大，嚴(yán)重影響松原市的形象及松原市人民的出行。但局限于財(cái)力和產(chǎn)業(yè)的特殊性，在傳統(tǒng)模式下，目前和未來(lái)的很長(zhǎng)時(shí)間里，松原市政府無(wú)法同時(shí)建設(shè)整個(gè)松原市的街路綠化和公園工程。

示范項(xiàng)目背景

當(dāng)?shù)卣撟C通過(guò)PPP模式實(shí)施，社會(huì)資本積極參與

2014年以來(lái)，國(guó)務(wù)院相關(guān)部委先后出臺(tái)了20余個(gè)文件用以支持和規(guī)范政府和社會(huì)資本合作模式在公共領(lǐng)域?qū)嵤?015年4月，松原市財(cái)政局成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)國(guó)家、省關(guān)于政府和社會(huì)資本合作各項(xiàng)政策；牽頭推進(jìn)松原市政府與社會(huì)資本合作各項(xiàng)工作，特別是松原市城區(qū)園林綠化項(xiàng)目，市委、市政府及PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組給予了充分重視和支持。

黨的十八屆五中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，首次將美麗中國(guó)寫(xiě)入五年規(guī)劃，顯示出國(guó)家層面對(duì)于生態(tài)環(huán)境的重視。在此背景下，松原市PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)向公用事業(yè)局、交通、住建、環(huán)保等行業(yè)主管部門(mén)征集潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的過(guò)程中，從公用事業(yè)局確定了本項(xiàng)目可以作為備選項(xiàng)目通過(guò)PPP模式實(shí)施，并將本項(xiàng)目列入年度開(kāi)發(fā)計(jì)劃。

2015年5月中旬，松原市園林管理中心（項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)）向PPP領(lǐng)導(dǎo)小組提交項(xiàng)目可行性研究報(bào)告及初步實(shí)施方案。PPP領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)同相關(guān)部門(mén)及專(zhuān)家展開(kāi)物有所值評(píng)價(jià)工作，參評(píng)專(zhuān)家認(rèn)為該項(xiàng)目采用PPP模式，一是可以減輕財(cái)政壓力，吸引社會(huì)資本和金融資本，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效控制地方債務(wù)規(guī)模；二是通過(guò)引進(jìn)具有先進(jìn)建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本方合作達(dá)到節(jié)約項(xiàng)目成本，提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率的目的；三是與傳統(tǒng)模式相比，有效化解了政府的風(fēng)險(xiǎn)，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在政府和社會(huì)資本間合理分配。

2015年6月，松原市PPP領(lǐng)導(dǎo)小組組織相關(guān)方面的專(zhuān)家，對(duì)松原市城區(qū)園林綠化項(xiàng)目進(jìn)行了財(cái)政承受能力論證工作。在論證工作中，參評(píng)人員對(duì)項(xiàng)目申報(bào)初步實(shí)施方案及項(xiàng)目可行性方案報(bào)告等進(jìn)行認(rèn)真審核，科學(xué)識(shí)別政府支出責(zé)任，認(rèn)為該項(xiàng)目屬于政府付費(fèi)項(xiàng)目，通過(guò)PPP模式實(shí)施，合作期10年，綜合全市其他PPP項(xiàng)目的支出責(zé)任，符合“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例不超過(guò)10%”的要求。參評(píng)專(zhuān)家一致認(rèn)為該項(xiàng)目通過(guò)財(cái)政承受能力論證。

松原市園林管理中心在實(shí)施方案獲得市政府的批復(fù)后，確定本項(xiàng)目可以通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)方式確定社會(huì)資本，在招標(biāo)的過(guò)程中，社會(huì)資本對(duì)本項(xiàng)目熱情很高，共有5家社會(huì)資本參與投標(biāo)，經(jīng)過(guò)綜合比選社會(huì)資本的投資能力、施工、運(yùn)營(yíng)維護(hù)能力及專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員配備等方面最終確定中邦園林作為本項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)中標(biāo)社會(huì)資本。

中標(biāo)后，松原市園林管理中心與中邦園林簽訂了PPP項(xiàng)目合作協(xié)議，并對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)用維護(hù)質(zhì)量制定了嚴(yán)格的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)和付費(fèi)機(jī)制。

示范項(xiàng)目難點(diǎn)

融資與法律是民營(yíng)資本介入PPP兩大瓶頸

項(xiàng)目在操作時(shí)，國(guó)內(nèi)沒(méi)有成功經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。中邦園林根據(jù)項(xiàng)目本身特點(diǎn)，聘請(qǐng)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、法務(wù)團(tuán)隊(duì)認(rèn)真研讀國(guó)家PPP相關(guān)政策，并針對(duì)該項(xiàng)目成立專(zhuān)題小組，由專(zhuān)人負(fù)責(zé)研究模式、投融資、運(yùn)營(yíng)考核等相關(guān)程序，確保項(xiàng)目依法、準(zhǔn)確、有序地實(shí)施。對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了識(shí)別和分配，并在PPP項(xiàng)目協(xié)議中明確，政府政策類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)（松原市園林管理中心）來(lái)承擔(dān)；融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)由公司來(lái)承擔(dān)。

溫娜告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，他們與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行了廣泛接觸，積極探索多種融資途徑，最終選定光大銀行長(zhǎng)春分行為項(xiàng)目貸款方，成功獲得融資?！懊駹I(yíng)企業(yè)融資是難點(diǎn)，不像央企有那么多銀行會(huì)主動(dòng)來(lái)找你，四大行我們都找過(guò)，最后找到光大銀行才解決。”

記者了解到，中邦園林的具體做法是：社會(huì)資本方出資項(xiàng)目總投資的20%～30%作為項(xiàng)目資本金，金融機(jī)構(gòu)匹配70%～80%的項(xiàng)目貸款，經(jīng)測(cè)算項(xiàng)目的融資金額確定為2億元；在融資期限方面，根據(jù)本項(xiàng)目采用政府付費(fèi)的特點(diǎn)，為了滿足貸款償還的剛性需求，貸款期限在8～10年還款壓力最小，經(jīng)過(guò)和金融機(jī)構(gòu)的談判，最終確定本項(xiàng)目的貸款期限為8+1年（8年還款期，1年寬限期）；在風(fēng)險(xiǎn)控制方面，考慮到松原市人大已出具將付費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算的決議，且本項(xiàng)目嘗試了依托項(xiàng)目PPP合同項(xiàng)下未來(lái)的收益權(quán)利進(jìn)行質(zhì)押，從而保障了項(xiàng)目融資的成功。

記者在采訪中了解到，此PPP項(xiàng)目在采購(gòu)過(guò)程中還遇到了法律“困惑”。近兩年國(guó)家對(duì)PPP模式越來(lái)越重視及相關(guān)政策及法律法規(guī)相繼出臺(tái)，PPP項(xiàng)目的操作越來(lái)越成熟，隨著松原市城區(qū)園林綠化PPP項(xiàng)目的操作深入，在投標(biāo)過(guò)程中又遇到了新的法律問(wèn)題。

在松原PPP項(xiàng)目采購(gòu)中，涉及到兩次政府招標(biāo)過(guò)程，一次是確定PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方的招標(biāo)程序，一次是在符合法定條件下必須進(jìn)行招標(biāo)確定的項(xiàng)目施工單位的招標(biāo)程序。但這給PPP項(xiàng)目實(shí)踐操作在時(shí)間上、程序上帶來(lái)了很大的工作量，而實(shí)際上中標(biāo)的社會(huì)資本——中邦園林的資質(zhì)和建設(shè)運(yùn)營(yíng)能力能夠自行進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。而且，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定：“除《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十六條規(guī)定的可以不進(jìn)行招標(biāo)的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進(jìn)行招標(biāo)：……（三）已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供?！贝送?，PPP項(xiàng)目是否屬于或包含特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目或包含在相關(guān)文件中也沒(méi)有明確說(shuō)明。為此，松原市政府及PPP領(lǐng)導(dǎo)小組咨詢(xún)了大量的相關(guān)法務(wù)團(tuán)隊(duì)及咨詢(xún)團(tuán)隊(duì)，最終才確定了松原的招標(biāo)方式。

從松原綠化PPP項(xiàng)目的操作過(guò)程可以發(fā)現(xiàn)，雖然遇到了很多困難和困惑，但經(jīng)過(guò)政府、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、法務(wù)團(tuán)隊(duì)、社會(huì)資本的多方努力，現(xiàn)在項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入良性循環(huán)階段，并將于今年8月份進(jìn)入運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核期，這對(duì)政府和社會(huì)資本來(lái)講，都進(jìn)入到了一個(gè)新的實(shí)施層面，對(duì)雙方來(lái)講也將迎來(lái)新的考驗(yàn)。