生態(tài)文明建設(shè)要?jiǎng)?chuàng)新頂層設(shè)計(jì)

孫要良

當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)離不開(kāi)微觀具體手段：轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；完善環(huán)保法律法規(guī)，加大對(duì)環(huán)境違法的懲處力度；發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，推廣低碳技術(shù)、循環(huán)技術(shù)、綠色技術(shù)；弘揚(yáng)生態(tài)文化，培育生態(tài)文明意識(shí)。

但是，生態(tài)文明建設(shè)更須要加強(qiáng)和創(chuàng)新頂層設(shè)計(jì)：統(tǒng)籌相關(guān)生態(tài)環(huán)保機(jī)構(gòu)職能，形成各司其職而又運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的體制；提升生態(tài)環(huán)保機(jī)構(gòu)的地位作用，使其充分參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合決策；改革干部考核方式，綜合考察經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)兩方面成績(jī)；建立生態(tài)補(bǔ)償制度，使生態(tài)文明建設(shè)具有可持續(xù)性。

首先，需要提升生態(tài)環(huán)保部門(mén)的地位，使其充分參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合決策。

發(fā)展方式?jīng)Q定生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是發(fā)展方式的一面鏡子。離開(kāi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展談生態(tài)環(huán)保是“緣木求魚(yú)”，離開(kāi)生態(tài)環(huán)保談經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然是“竭澤而漁”。建設(shè)生態(tài)文明，必須使生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，做經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“調(diào)節(jié)器”“控制閥”，以此保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的有機(jī)整合，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保持在生態(tài)環(huán)境容量、資源承載力之內(nèi)。具體手段有：嚴(yán)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，發(fā)展與區(qū)域生態(tài)環(huán)境相符的項(xiàng)目，淘汰“兩高一資”項(xiàng)目，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，必須改變目前生態(tài)環(huán)保機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)決策中相對(duì)弱勢(shì)地位。這導(dǎo)致個(gè)別地區(qū)的生態(tài)環(huán)保機(jī)構(gòu)不是將主要精力放在生態(tài)環(huán)保工作上，最大限度地提高“生態(tài)生產(chǎn)力”，而是為“兩高一資”的落后項(xiàng)目“跑環(huán)評(píng)”，為污染可能性“跑容量”，為重大污染事件“跑關(guān)系”。從根本上來(lái)說(shuō)，這種“錯(cuò)位”“失位”根源于生態(tài)環(huán)保機(jī)構(gòu)的“弱勢(shì)”。

為了改變這種局面，可以嘗試探索逐步改革生態(tài)環(huán)保工作屬地管理的工作體制，或者由地方政府分管經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)干部兼任生態(tài)環(huán)保機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人。當(dāng)前，我國(guó)除了省市環(huán)保廳局主要負(fù)責(zé)人實(shí)行以地方為主的管理體制外，其他全部實(shí)行屬地管理。一方面，這有利于地方統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；另一方面，這也可能會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓制生態(tài)環(huán)保工作。生態(tài)環(huán)境具有整體性、系統(tǒng)性的特征，這就要求必須克服生態(tài)環(huán)境的整體性與行政部門(mén)的分割性之間的矛盾。因此，可以嘗試探索在生態(tài)環(huán)保工作領(lǐng)域?qū)嵭幸欢ǔ潭鹊拇怪惫芾恚瑢?duì)環(huán)保領(lǐng)域中的地方主義形成一定的遏制?；蛘?，可以考慮探索由地方政府分管經(jīng)濟(jì)工作的主要領(lǐng)導(dǎo)干部兼任生態(tài)環(huán)保機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人，將本地區(qū)的生態(tài)環(huán)保工作與經(jīng)濟(jì)工作在更高的層次上統(tǒng)籌起來(lái)，進(jìn)而形成對(duì)經(jīng)濟(jì)部門(mén)的一定制衡力量。

其次，建立“中央生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)和指導(dǎo)委員會(huì)”，形成生態(tài)文明建設(shè)的整體合力。

根據(jù)十八大報(bào)告，生態(tài)文明建設(shè)主要涉及能源資源、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)等三方面問(wèn)題，它們分屬不同的政府機(jī)構(gòu)主管負(fù)責(zé)。這些機(jī)構(gòu)分屬五大類(lèi)，涉及約二十個(gè)。發(fā)改、財(cái)政、外事等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控；環(huán)保、建設(shè)、交通、水利、衛(wèi)生等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)污染控制；環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)生態(tài)保護(hù)；國(guó)土、水利、能源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)自然資源保護(hù)；科技、教育、氣象、地震、海洋、審計(jì)、民航、海關(guān)、稅務(wù)、銀行等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)其他職能。這些機(jī)構(gòu)雖然各司其職，對(duì)各自領(lǐng)域和工作行使專(zhuān)業(yè)化的管理，但相互之間也缺乏統(tǒng)一的宏觀協(xié)調(diào)，合作互動(dòng)的難度較大，甚至存在著“爭(zhēng)權(quán)卸責(zé)”的博弈現(xiàn)象，這導(dǎo)致我國(guó)宏觀生態(tài)環(huán)保無(wú)法取得理想效果。

為了使各生態(tài)環(huán)保機(jī)構(gòu)整體力量大于各機(jī)構(gòu)力量之和，不至于因?yàn)榱α窟^(guò)于分散而陷于無(wú)效，使我國(guó)宏觀生態(tài)環(huán)保政策落到實(shí)處，必須建立跨部門(mén)的宏觀的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。目前，許多領(lǐng)域如文化、經(jīng)濟(jì)、政法、人才等領(lǐng)域中都建立了綜合性的跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，可以考慮探索嘗試建立類(lèi)似于“精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)”的“生態(tài)文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)”這樣的高層綜合協(xié)調(diào)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，使各個(gè)生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)之間既能各司其職又能運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，形成建設(shè)“美麗中國(guó)”的整體合力。

再次，構(gòu)建GDP與GEP相結(jié)合的干部考核指標(biāo)體系，走因地制宜的科學(xué)發(fā)展之路。

干部考核方式直接影響著地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的工作重點(diǎn)和施政方略。以往，個(gè)別認(rèn)為，GDP可以“一俊遮百丑”；上級(jí)部門(mén)對(duì)下級(jí)干部的評(píng)價(jià)也多是集中在政治素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)水平、領(lǐng)導(dǎo)能力上，很少涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作成績(jī)。生態(tài)文明建設(shè)是個(gè)千秋萬(wàn)代的事情，當(dāng)前我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部考核的短期性、任期的短期性與生態(tài)文明建設(shè)的長(zhǎng)期性也形成了尖銳矛盾，這導(dǎo)致有些領(lǐng)導(dǎo)干部不愿意參與、不重視生態(tài)環(huán)保工作，甚至出現(xiàn)了許多以犧牲生態(tài)環(huán)境謀求一時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短期行為。

為此，必須改革干部考核方式，堅(jiān)決摒棄“以GDP論英雄”的干部考核指標(biāo)體系，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。也就是說(shuō)，必須綜合考察領(lǐng)導(dǎo)干部的兩種發(fā)展能力：一種是經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，主要看GDP；另一種是生態(tài)發(fā)展能力，主要看GEP。要賦予生態(tài)文明建設(shè)成績(jī)?cè)陬I(lǐng)導(dǎo)干部考核指標(biāo)中一個(gè)恰當(dāng)比重，將生態(tài)產(chǎn)品、生態(tài)服務(wù)總量和質(zhì)量的提升也看作生產(chǎn)力。生態(tài)環(huán)保機(jī)構(gòu)定期科學(xué)評(píng)估區(qū)域生態(tài)環(huán)境的改善情況，核算出單位時(shí)間內(nèi)區(qū)域GEP“生態(tài)生產(chǎn)總值”。對(duì)于不善于抓生態(tài)環(huán)保工作的領(lǐng)導(dǎo)干部，將環(huán)境污染、生態(tài)退化、資源消耗從GDP成績(jī)中扣除，擠出GDP水分。在GDP和GEP之間，要實(shí)現(xiàn)二者之間的兌換。這樣可以不讓主抓生態(tài)環(huán)保工作的領(lǐng)導(dǎo)干部或生態(tài)環(huán)保工作是區(qū)域主要工作的領(lǐng)導(dǎo)干部吃虧。對(duì)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)干部和經(jīng)濟(jì)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)說(shuō)，這種綜合性的干部考核指標(biāo)體系就是平等的。

除此之外，這種指標(biāo)體系還充分反映了各主體功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、主要工作定位，因此對(duì)不同的主體功能區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部也是平等的。有限的國(guó)土空間可以分為：優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)。在不同主體功能區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)干部主要工作任務(wù)不同，考核方式自然不同。在優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)，要重點(diǎn)考核：高新技術(shù)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、項(xiàng)目準(zhǔn)入把關(guān)、污染總量削減、土地利用效率等情況。在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，要重點(diǎn)考核：經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展、環(huán)境承載力合理利用、工業(yè)化城鎮(zhèn)化推進(jìn)、環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、污染物總量控制、增產(chǎn)是否增污等情況。在限制開(kāi)發(fā)區(qū)，要重點(diǎn)考核：生態(tài)環(huán)境保護(hù)是否為主、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)等情況。在禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，要重點(diǎn)考核：是否強(qiáng)制性保護(hù)生態(tài)環(huán)境和遏制人為因素對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。

這樣，綜合了GDP與GEP的綠色考核指標(biāo)體系就讓不同主體功能區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部都可以安心做好本職工作，具有平等的上升機(jī)會(huì)，因地制宜地走區(qū)域科學(xué)發(fā)展之路。

最后，要加強(qiáng)和創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，讓限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)也平等享受發(fā)展成果。

主體功能區(qū)定位不同決定了在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間主要任務(wù)的區(qū)別。但是，無(wú)論主要是承擔(dān)什么任務(wù)，最終受益必須相對(duì)均衡?！吧嫌伪Ｗo(hù)”不能只是“下游受益”，限制開(kāi)發(fā)區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)也不能只是“餓著肚子看風(fēng)景”。否則，生態(tài)環(huán)境保護(hù)地區(qū)也喪失動(dòng)力支撐，生態(tài)環(huán)保工作也沒(méi)有可持續(xù)性。生態(tài)補(bǔ)償是社會(huì)成員之間資源的自愿轉(zhuǎn)讓?zhuān)挥薪⑸鷳B(tài)補(bǔ)償制度才讓環(huán)境保護(hù)者受益，讓更多的人積極參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展。目前，我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償制度主要還是依靠政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額和范圍畢竟有限，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看還是要依靠市場(chǎng)機(jī)制和自愿協(xié)商建立科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償制度。

在生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，頂層設(shè)計(jì)的創(chuàng)新和優(yōu)化起著戰(zhàn)略保障、制度支撐、方向指引的統(tǒng)領(lǐng)作用，對(duì)于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升生態(tài)文明意識(shí)、發(fā)展生態(tài)技術(shù)等微觀具體措施也起著引導(dǎo)促進(jìn)作用。建設(shè)生態(tài)文明，必須首先將著力點(diǎn)放在這里。