政府供給側(cè)改革的方向
—以S省裝備制造業(yè)為例

婁成武, 董　鵬

(東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽　110819)

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政府供給側(cè)改革的方向
—以S省裝備制造業(yè)為例

婁成武, 董鵬

(東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽110819)

摘要:政府供給側(cè)改革有制度、政策、環(huán)境、資源等四個(gè)基本面向。裝備制造業(yè)是政府供給側(cè)改革的重要觸發(fā)點(diǎn)和作用領(lǐng)域。運(yùn)用深度訪談法,對(duì)S省兩個(gè)典型地市裝備制造業(yè)發(fā)展?fàn)顩r展開調(diào)研,發(fā)現(xiàn)政府供給側(cè)改革面臨著市場(chǎng)主體地位不平等、部分政策執(zhí)行不到位、政府對(duì)市場(chǎng)過度干預(yù)、政府供給資源差異化等問題,從中得出政府供給側(cè)改革方向在于建設(shè)成熟穩(wěn)定的制度體系、實(shí)施精準(zhǔn)有力的產(chǎn)業(yè)政策、營(yíng)造寬松自由的發(fā)展環(huán)境,以及提供公平有效的資源支持。

關(guān)鍵詞:供給側(cè)改革; 裝備制造業(yè); 產(chǎn)業(yè)政策; 政府干預(yù)

2015年中國(guó)GDP增速跌破7%,為25年來新低,這一事實(shí)引起官方和企業(yè)的高度關(guān)注。在2015年11月中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議期間,中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)層明確提出推行供給側(cè)改革。供給側(cè)改革的目標(biāo)是為了“實(shí)現(xiàn)短期去庫存、中期去杠桿和去產(chǎn)能、長(zhǎng)期技術(shù)創(chuàng)新,最終實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)”[1]。供給側(cè)改革提出的重要背景,是中國(guó)一些行業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)嚴(yán)重產(chǎn)能過剩,其中包括鋼鐵、煤炭、造船等工業(yè)部門。裝備制造業(yè)與上述工業(yè)部門密切相關(guān),也是此次中央提出供給側(cè)改革的重要觸發(fā)點(diǎn),未來也應(yīng)該是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),去杠桿、去庫存、去產(chǎn)能的重點(diǎn)作用領(lǐng)域,因此不能僅僅從國(guó)家權(quán)威機(jī)構(gòu)發(fā)布的行業(yè)數(shù)據(jù)來了解裝備制造業(yè)的發(fā)展情況,還應(yīng)該深入一線企業(yè),了解從業(yè)主體在運(yùn)營(yíng)實(shí)際中到底遇到什么樣的難題,為政府供給側(cè)改革提出有針對(duì)性的建議。基于以上思路,本文采用深度訪談法,對(duì)S省兩個(gè)地市裝備制造企業(yè)展開實(shí)地調(diào)研,力圖解答上述問題。

一、政府供給側(cè)改革的基本面向

供給側(cè)改革對(duì)應(yīng)著需求側(cè)管理,是兩種實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的思路。需求側(cè)管理把政府投資作為拉動(dòng)消費(fèi),提振經(jīng)濟(jì)的良方,要求政府在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模,增加就業(yè)崗位,使社會(huì)總需求迅速與總儲(chǔ)蓄相均衡,以熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。然而,需求側(cè)管理無法解答經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期增長(zhǎng)問題,政府大規(guī)模投資容易造成某些領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)過熱,形成對(duì)其他行業(yè)資源的擠出效應(yīng),對(duì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)運(yùn)行造成負(fù)面影響。著眼于經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期發(fā)展,政府能夠在促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和組織方式變革方面施加關(guān)鍵性影響。因?yàn)閺目虏肌栏窭股a(chǎn)函數(shù)Y=A*F(K,L)來看(Y是指潛在GDP水平,A代表全要素生產(chǎn)率,多指向技術(shù),F代表勞動(dòng)和資本的生產(chǎn)組織方式,K代表資本,L代表勞動(dòng)),投資存在回報(bào)遞減規(guī)律,中國(guó)勞動(dòng)人口紅利正在下降,需要從技術(shù)和組織方式入手提升經(jīng)濟(jì),這些都跟政府本身直接關(guān)聯(lián),政府在供給側(cè)改革中具有關(guān)鍵性地位。結(jié)合經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程和公共產(chǎn)品類型可以得出,政府供給側(cè)改革有制度、政策、環(huán)境、資源等四個(gè)基本面向。

1.制度供給

制度主義理論認(rèn)為,“制度是指影響個(gè)體行為的結(jié)構(gòu)性制約因素”[2],同時(shí)制度“強(qiáng)調(diào)思想觀念、制度環(huán)境對(duì)組織的約束。組織不僅要追求適應(yīng)的技術(shù)環(huán)境,而且受制于制度環(huán)境”[3]。制度的存在使得個(gè)體行為在一定時(shí)期呈現(xiàn)出特定模式,具備相當(dāng)可預(yù)測(cè)性。制度還能夠降低組織之間互動(dòng)的交易成本,方便組織溝通協(xié)作。制度對(duì)人類社會(huì)的整體運(yùn)轉(zhuǎn)具有重要作用。

制度變遷理論預(yù)示著個(gè)體和組織也可以對(duì)制度演化產(chǎn)生影響,處于社會(huì)結(jié)構(gòu)關(guān)鍵位置的組織和個(gè)人能對(duì)制度變化施加決定性作用。就中國(guó)實(shí)際情況而言,政府處于社會(huì)生活的中心地帶,其他組織和個(gè)人受到政府所提供制度的約束和規(guī)范。盡管其他組織和個(gè)人也可以通過參與政府過程,對(duì)制度變遷施加影響,但是這種影響尚需要在政府給定的框架內(nèi)進(jìn)行,受到政府的明確引導(dǎo)。因此政府是制度供給的最主要主體,政府制度供給的變化都會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生顯著影響,有著“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的效果。

2.政策供給

制度提供著組織和個(gè)體行為的基本框架,往往具有較長(zhǎng)時(shí)間的延續(xù)性,輕易不會(huì)作出重大改變。相較而言,政策具有較為明確的作用對(duì)象,有時(shí)候會(huì)有相當(dāng)具體的舉措。比如政府前幾年力推制造業(yè)領(lǐng)域“首臺(tái)(套)政策”,意在以政府財(cái)政補(bǔ)貼的方式,鼓勵(lì)企業(yè)從事重大技術(shù)攻關(guān),提升中國(guó)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)能力。此外,政策還具有靈活變通的特點(diǎn),與作用客體的變化密切相關(guān),是實(shí)現(xiàn)政府意圖的重要工具,例如從2003年至今政府針對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和房地產(chǎn)市場(chǎng)實(shí)際,在鼓勵(lì)和限購(gòu)之間不斷變換選擇,以保證房地產(chǎn)市場(chǎng)相對(duì)穩(wěn)定。政府通過政策調(diào)整,能夠直接對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)、公民個(gè)體產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)影響。

3.環(huán)境供給

政府供給側(cè)改革中的環(huán)境是指與需求方相聯(lián)系、相互作用的各系統(tǒng)總和,包括政治環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等。對(duì)政府供給側(cè)改革而言,重點(diǎn)在于行政環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境和精神環(huán)境。行政環(huán)境是政府與行政相對(duì)人互動(dòng)的基本場(chǎng)域,公務(wù)員辦事方式和效率都深刻影響著行政相對(duì)人的日?；顒?dòng);市場(chǎng)環(huán)境是企業(yè)和公民開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的根基,能否具備一個(gè)理性、流暢、公平的市場(chǎng)環(huán)境,對(duì)于企業(yè)和個(gè)體決策影響深遠(yuǎn);精神環(huán)境是企業(yè)和個(gè)體開啟某種行動(dòng)的心理基礎(chǔ),寬松自由的精神環(huán)境比較有利于組織和個(gè)體采取創(chuàng)新性行為。

4.資源供給

政府供給側(cè)改革中的資源包括政府財(cái)政、稅收資源和資本、土地、人力、信息等。對(duì)企業(yè)和個(gè)體而言,政府銀行貸款的難易、征稅比率的變化、資金鏈的運(yùn)轉(zhuǎn)、勞動(dòng)力的流動(dòng),都是生存發(fā)展的關(guān)鍵性資源因素。政府資源供給側(cè)最重要的是提供經(jīng)濟(jì)支持,保持資本、土地、人力、信息等資源的有效流通。

二、案例分析

在前述政府供給側(cè)改革四個(gè)面向的理論框架指引下,筆者選擇裝備制造業(yè)作為深入探究政府供給側(cè)改革問題與實(shí)施路徑的研究領(lǐng)域,并且以中國(guó)東部沿海S省作為實(shí)地研究對(duì)象。之所以選擇裝備制造業(yè)作為調(diào)研對(duì)象,是因?yàn)檠b備制造業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局中的基礎(chǔ)性行業(yè),其發(fā)展水平對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)總量影響巨大。2008年金融危機(jī)以來,中國(guó)政府啟動(dòng)4萬億投資計(jì)劃,這些投資和地方政府配套資金大多流向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),其中裝備制造業(yè)所占比重較多。受政府投資拉動(dòng),中國(guó)裝備制造業(yè)曾經(jīng)在短短兩三年里實(shí)現(xiàn)大規(guī)模增長(zhǎng),出現(xiàn)短期繁榮。然而受到產(chǎn)能過剩及國(guó)際油價(jià)波動(dòng)影響,裝備制造業(yè)于2014年開始顯示出業(yè)績(jī)下滑跡象,許多企業(yè)在2015年出現(xiàn)較為嚴(yán)重的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)問題,訂單量下跌,利潤(rùn)空間壓縮,有的企業(yè)還面臨著客戶違約撤單的風(fēng)險(xiǎn)。S省作為中國(guó)重要的裝備制造業(yè)基地,在省內(nèi)多個(gè)地市有著產(chǎn)業(yè)集群,從業(yè)單位性質(zhì)從國(guó)企、合資企業(yè)、民企到科研事業(yè)單位不等,樣本數(shù)量較多,研究可行性強(qiáng)。

1.案例設(shè)計(jì)

調(diào)研基本方法為深度訪談法,于2015年6—7月之間在S省兩個(gè)地市選擇8家裝備制造企業(yè)(其中5家國(guó)有企業(yè)、1家合資企業(yè)和2家民營(yíng)企業(yè)),對(duì)每家企業(yè)市場(chǎng)部、技術(shù)部負(fù)責(zé)人展開深度訪談。擬設(shè)計(jì)訪談問題基于制度、政策、環(huán)境、資源等四個(gè)面向,大致包括:①行業(yè)整體和本公司基本發(fā)展情況;②政府都有哪些裝備制造業(yè)的制度規(guī)劃;③政府有哪些產(chǎn)業(yè)政策,這些政策的執(zhí)行程度如何;④企業(yè)與政府有過哪些交流,溝通效果怎樣;⑤在裝備制造業(yè)領(lǐng)域,政府還存在哪些需要改進(jìn)的地方等。歷時(shí)20多天的實(shí)地調(diào)研,共計(jì)訪談24人次,最終整理出近3萬字訪談資料。

2.案例結(jié)果

按照調(diào)研設(shè)計(jì)和實(shí)際情況,將案例結(jié)果分列如表1所示。

表1　S省兩地市裝備制造業(yè)調(diào)研結(jié)果

第一,行業(yè)和企業(yè)發(fā)展情況。24位受訪者都使用“行業(yè)不景氣”“生意難做”“利潤(rùn)下降”等字眼來描述行業(yè)態(tài)勢(shì),裝備制造行業(yè)目前處于比較慘淡的時(shí)段。關(guān)于本企業(yè)發(fā)展情況,有16位受訪者表示企業(yè)運(yùn)行艱難、訂單量明顯下降、融資和運(yùn)營(yíng)成本高,僅有2家企業(yè)3位負(fù)責(zé)人表示目前企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)還算不錯(cuò),大部分企業(yè)都表示國(guó)際市場(chǎng)飽和,國(guó)內(nèi)市場(chǎng)疲軟,無法提供足量訂單,其中1家受訪私企曾表露出企業(yè)難以為繼的語氣。此外,有14位受訪者提到企業(yè)在資金、技術(shù)、人才等方面面臨的實(shí)際困難。具體來說,企業(yè)融資成本過高,資金鏈運(yùn)轉(zhuǎn)面臨困境;技術(shù)研發(fā)能力不足,單純依靠本企業(yè)力量不足以實(shí)現(xiàn)技術(shù)突破;人才流失較為嚴(yán)重,其中有3家國(guó)有企業(yè)提到,每年招聘來的大學(xué)畢業(yè)生,留在本單位超過兩年的不足20%,大部分大學(xué)畢業(yè)生僅把本單位視做“就業(yè)跳板”,在學(xué)到基本技術(shù)后,會(huì)選擇去待遇更好的地區(qū)或者企業(yè)就職。有12位受訪者提到企業(yè)合作流于形式、難以獲得實(shí)效,其中1人表示企業(yè)之間存在的技術(shù)不對(duì)稱,影響著合作意愿,1位來自民企的負(fù)責(zé)人強(qiáng)烈表達(dá)著與國(guó)有企業(yè)展開技術(shù)、市場(chǎng)合作的愿望,認(rèn)為民企可以分享國(guó)企訂單資源,幫助其完成總裝等技術(shù)環(huán)節(jié),以獲得急需的資金。另有兩位受訪者提到企業(yè)在管理方面的優(yōu)勢(shì)或者劣勢(shì)。1位受訪者來自中外合資企業(yè),該企業(yè)引入國(guó)外管理團(tuán)隊(duì),采用國(guó)外管理方法,比較重視采用電子化辦公,加強(qiáng)績(jī)效考核和成本管理,企業(yè)管理水平在受訪企業(yè)當(dāng)中較高;另1位受訪者來自科研單位下屬企業(yè),認(rèn)為本單位官本位文化較為突出,員工習(xí)慣于按部就班的工作方式,現(xiàn)有工資制度參照事業(yè)單位,缺乏報(bào)酬激勵(lì),員工創(chuàng)新動(dòng)力不足。

第二,政府有關(guān)裝備制造業(yè)的制度設(shè)計(jì)。有22位受訪者提及中國(guó)制造2025戰(zhàn)略、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃和行業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃;有2位受訪者關(guān)注到政府簡(jiǎn)政放權(quán)改革,認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)加大加快改革力度,謀求激勵(lì)制度變革,加快“推行養(yǎng)老金并軌等制度,解決國(guó)有單位進(jìn)軍裝備市場(chǎng)的后顧之憂”;有7位受訪者表示知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度有待完備;有2位受訪者表示政府應(yīng)當(dāng)理清與市場(chǎng)(企業(yè))關(guān)系,不能過度介入。多位受訪者表示,政府制度設(shè)計(jì)有時(shí)過于宏觀,不如政府產(chǎn)業(yè)政策對(duì)裝備制造企業(yè)的作用直接。

第三,政府裝備制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策及其效果。所有受訪者都表示密切關(guān)注著政府產(chǎn)業(yè)政策,多數(shù)受訪者認(rèn)為政策支持裝備制造業(yè)發(fā)展。約80%的受訪者能夠詳細(xì)列舉出具體產(chǎn)業(yè)政策,比如“船舶行業(yè)白名單”“地區(qū)政府裝備工程實(shí)施方案”“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與技術(shù)升級(jí)改造”“企業(yè)用海用地優(yōu)惠”“首臺(tái)(套)政策”“中小微創(chuàng)業(yè)支持政策”“項(xiàng)目支持政策”等。關(guān)于政府政策執(zhí)行和落實(shí)效果,受訪者觀點(diǎn)出現(xiàn)明顯分化。10位受訪者認(rèn)為國(guó)家政策較為積極,地方政府支持力度較大,總體落實(shí)情況較好;另有14位受訪者表示國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策屬于利好態(tài)勢(shì),不過省市一級(jí)支持力度較弱,一些政策難以真正落實(shí)。另有1位負(fù)責(zé)人對(duì)當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟表示質(zhì)疑,認(rèn)為政府盲目推動(dòng)成立產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟,無助于企業(yè)之間合作,只會(huì)人為拉大企業(yè)之間的差距。

第四,企業(yè)與政府溝通交流情況。來自國(guó)有企業(yè)及其下屬企業(yè)的9位負(fù)責(zé)人表示,地方政府對(duì)其發(fā)展比較重視,發(fā)改委等部門能夠提供信息支持和融資幫助,彼此之間溝通效果較好;來自合資企業(yè)的2位負(fù)責(zé)人表示,當(dāng)?shù)卣静粫?huì)介入企業(yè)運(yùn)作,除了稅務(wù)申報(bào)及安全檢查等例行事務(wù)之外,幾乎沒有交集,這2位負(fù)責(zé)人進(jìn)一步表示,出現(xiàn)本企業(yè)與政府溝通交流少的原因可能是管理團(tuán)隊(duì)核心為外籍人士,有著較大管理自主權(quán),語言和思維差異影響著彼此聯(lián)絡(luò);來自民營(yíng)企業(yè)的4位負(fù)責(zé)人表示,政府與企業(yè)聯(lián)系不多,其中1位負(fù)責(zé)人講述了某地方政府領(lǐng)導(dǎo)失信的事例*該領(lǐng)導(dǎo)原定到某企業(yè)視察工作,這引起該企業(yè)高度重視。企業(yè)所有中高層管理人員按照約定時(shí)間提前3個(gè)小時(shí)等候,結(jié)果該領(lǐng)導(dǎo)始終沒露面,也沒有及時(shí)告知事由,對(duì)此該企業(yè)表示很無奈。,但同時(shí)表達(dá)出對(duì)獲得政府支持的強(qiáng)烈期待。

第五,政府有待改進(jìn)的領(lǐng)域。來自科研單位的2位負(fù)責(zé)人表示,政府應(yīng)當(dāng)調(diào)整事業(yè)單位激勵(lì)機(jī)制,加大物質(zhì)激勵(lì),引導(dǎo)民營(yíng)資本的有序進(jìn)入。來自國(guó)有企業(yè)性質(zhì)的7位負(fù)責(zé)人表示,政府應(yīng)當(dāng)完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度,做好成果推廣工作。來自民營(yíng)企業(yè)的4位負(fù)責(zé)人表示,應(yīng)當(dāng)改善企業(yè)融資環(huán)境,給予一定資金支持,加強(qiáng)政府誠(chéng)信建設(shè)。有2位受訪者認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放開軍工市場(chǎng),在配套產(chǎn)品領(lǐng)域給予民營(yíng)企業(yè)合適的準(zhǔn)入地位。有2位受訪者表示政府應(yīng)當(dāng)推行適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)學(xué)研政策。此外,有些受訪者還指出,政府應(yīng)當(dāng)推動(dòng)國(guó)際交流,搭建國(guó)內(nèi)外合作平臺(tái),幫助企業(yè)實(shí)現(xiàn)在技術(shù)、管理、人才等方面的引進(jìn)和借鑒等。

3.案例討論

綜上可知,雖然政府對(duì)裝備制造業(yè)的重要性認(rèn)識(shí)比較充足,出臺(tái)一系列宏觀制度設(shè)計(jì)和產(chǎn)業(yè)政策,但是總體而言,裝備制造業(yè)處于低迷狀態(tài),企業(yè)發(fā)展在資金、管理、技術(shù)、人才、產(chǎn)學(xué)研合作等方面遇到較多問題,而且國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)在經(jīng)營(yíng)狀況、負(fù)債水平、資金流動(dòng)等方面差異較大,民營(yíng)企業(yè)在裝備制造業(yè)市場(chǎng)中的劣勢(shì)較為明顯。結(jié)合政府供給側(cè)改革的基本面向,上述案例結(jié)果暴露出政府在制度、政策、環(huán)境、資源等方面的有待改進(jìn)之處。

第一,市場(chǎng)主體地位不平等。裝備制造業(yè)市場(chǎng)主體包括國(guó)有企業(yè)、國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)制而來的公司、科研事業(yè)單位、民營(yíng)企業(yè)、中外合資企業(yè)等,但是各個(gè)主體在市場(chǎng)中的實(shí)際地位并不平等。以融資渠道為例,國(guó)有政策性銀行(如國(guó)家開發(fā)銀行、進(jìn)出口銀行)對(duì)各類市場(chǎng)主體扶持相對(duì)公平,但是國(guó)有商業(yè)銀行卻對(duì)不同性質(zhì)的市場(chǎng)主體區(qū)別對(duì)待,更愿意把資金投給國(guó)有企業(yè)及其下屬子公司,尤其那些與國(guó)有商業(yè)銀行有著密切人際往來的國(guó)有企業(yè),更是能夠輕易獲得大額貸款,民營(yíng)企業(yè)很難獲得銀行貸款。此外,國(guó)有企業(yè)及其子公司還有融資方面的隱性優(yōu)勢(shì)。裝備制造業(yè)項(xiàng)目沉淀成本相對(duì)較高,企業(yè)從事研發(fā)的非盈利時(shí)間較長(zhǎng),國(guó)有企業(yè)及其子公司可依靠向母公司借款維系,民營(yíng)企業(yè)則很難維持高資本運(yùn)轉(zhuǎn)。如此一來一些國(guó)有企業(yè)因?yàn)橘Y金鏈條的相對(duì)充盈,且這部分資金又非自身獲利所得,更新技術(shù)的主動(dòng)性反而較低,很難將資金投入轉(zhuǎn)化為成果產(chǎn)出,其產(chǎn)品也無法與國(guó)外同行競(jìng)爭(zhēng);部分民營(yíng)企業(yè)因?yàn)槿狈\(yùn)轉(zhuǎn)資金,只能選擇退出裝備制造業(yè),一定程度上形成“國(guó)進(jìn)民退”的局面,不利于形成合理的供給主體布局。

第二,部分政策執(zhí)行不到位。相較于中央政府對(duì)裝備制造業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策利好,S省政府尤其是地市級(jí)政府配套支持力度較小,主動(dòng)服務(wù)意識(shí)并不強(qiáng)烈。地方政府雖然引導(dǎo)企業(yè)申報(bào)國(guó)家及省部級(jí)項(xiàng)目,體現(xiàn)出促進(jìn)裝備制造業(yè)優(yōu)化發(fā)展的積極性,但是企業(yè)申報(bào)項(xiàng)目的實(shí)際難度較大,地方政府并沒有徹底執(zhí)行國(guó)家的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)政策。此外,有些地方政府在招商引資時(shí)曾經(jīng)答應(yīng)給予多方面政策支持,然而一些企業(yè)在當(dāng)?shù)赝顿Y建廠后,并沒有完全獲得地方政府當(dāng)初承諾的相應(yīng)優(yōu)惠政策。

第三,政府對(duì)市場(chǎng)過度干預(yù)。政府控制著科研院所人員的激勵(lì)機(jī)制,采取給予科研人員一定經(jīng)費(fèi)與相關(guān)榮譽(yù)等方式。在政府掌握激勵(lì)機(jī)制的格局下,科研機(jī)構(gòu)對(duì)于能夠快速產(chǎn)生利潤(rùn)的項(xiàng)目最為青睞,不愿意從事周期較長(zhǎng)的基礎(chǔ)研究,比如對(duì)于海洋工程探測(cè)設(shè)備急需的葉綠素研究,國(guó)內(nèi)科研機(jī)構(gòu)鮮有相關(guān)成果?？蒲袡C(jī)構(gòu)更愿意進(jìn)行自我研發(fā)、自我推廣,與企業(yè)形成利益競(jìng)逐關(guān)系,難以開展有效的產(chǎn)學(xué)研合作。此外,地方政府有時(shí)希望以行政力量取代市場(chǎng)規(guī)律,在短時(shí)間內(nèi)將本區(qū)域內(nèi)相關(guān)企業(yè)匯集到一起,打造政府牽頭的產(chǎn)業(yè)合作聯(lián)盟。然而,這種做法沒能認(rèn)真分析市場(chǎng)需求及各企業(yè)差異,處于產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟內(nèi)的企業(yè)沒有經(jīng)過前期市場(chǎng)融合,其真實(shí)合作意愿難免大打折扣。

第四,政府供給資源差異化。在資源供給方面,地方政府傾向于實(shí)施差異化策略。一方面在用地用海方面盡量給予優(yōu)惠,另一方面在人才引進(jìn)、交通基礎(chǔ)設(shè)施等方面投入較少,在稅收等方面的優(yōu)惠政策也不多。這種差異化供給方式,使得企業(yè)能夠擴(kuò)大產(chǎn)能,卻很難對(duì)專業(yè)人才提供足夠吸引力,無法把規(guī)模優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為技術(shù)優(yōu)勢(shì),這使得企業(yè)前期擴(kuò)大的生產(chǎn)能力容易在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中轉(zhuǎn)化為產(chǎn)能過剩;周邊交通基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏,也使得部分企業(yè)招聘員工遇到困難,增加了企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本。

三、政府供給側(cè)改革的實(shí)施方向

通過對(duì)S省兩個(gè)地市裝備制造業(yè)實(shí)地調(diào)研,結(jié)合相關(guān)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中面臨的實(shí)際困難,可以發(fā)現(xiàn)政府供給側(cè)改革在制度、政策、環(huán)境、資源這四個(gè)向度上還存在有待解決的現(xiàn)實(shí)問題,需要政府在確定供給側(cè)改革的總體思路之后,及時(shí)推出相應(yīng)舉措,探索政府供給側(cè)改革的實(shí)施方向。

1.建設(shè)成熟穩(wěn)定的制度體系

供給側(cè)改革本意是要為市場(chǎng)和社會(huì)松綁,釋放其活力。若想達(dá)此目的,一個(gè)基本前提就是,松綁后的市場(chǎng)和社會(huì)各類主體應(yīng)當(dāng)在法律框架內(nèi)享受平等地位,不應(yīng)該再有人為設(shè)置的地位失衡。這需要政府從制度層面加強(qiáng)建設(shè),賦予和保障各類主體尤其是民營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)中的法律平等地位,以成熟穩(wěn)定的制度體系,增強(qiáng)各類主體活動(dòng)預(yù)期和創(chuàng)造熱情。

第一,深化政府采購(gòu)制度改革。政府可以遵循習(xí)總書記軍民深度融合的主張,在軍工配套產(chǎn)品的非涉密領(lǐng)域,適當(dāng)放寬民營(yíng)企業(yè)的進(jìn)入資格,給予民營(yíng)企業(yè)與國(guó)有企業(yè)在此部分市場(chǎng)同等待遇,讓有資質(zhì)有實(shí)力的民營(yíng)企業(yè)參與產(chǎn)品競(jìng)標(biāo),以此拓展民營(yíng)企業(yè)市場(chǎng)容量,同時(shí)降低政府成本。第二,推進(jìn)事業(yè)單位改革,著力解決事業(yè)單位體制下遺留下的福利難題,增強(qiáng)科研院所創(chuàng)新積極性。第三,加強(qiáng)政府信用建設(shè),提升政府的市場(chǎng)服務(wù)意識(shí),遵守招商引資時(shí)給予企業(yè)的相關(guān)承諾,在交通設(shè)施、人才引進(jìn)等方面及時(shí)有效地落實(shí)與企業(yè)達(dá)成的協(xié)議,改善企業(yè)周邊基礎(chǔ)設(shè)施。第四,完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè),保護(hù)企業(yè)專利成果,便于其開展產(chǎn)品推廣,提升利潤(rùn)空間。

2.實(shí)施精準(zhǔn)有力的產(chǎn)業(yè)政策

為落實(shí)政府供給側(cè)改革去產(chǎn)能、去杠桿、去庫存的目標(biāo),政府不能再采取“大水漫灌式”的拉動(dòng)策略。當(dāng)前我國(guó)許多行業(yè)產(chǎn)能過剩的重要原因在于,大部分企業(yè)匯集到技術(shù)含量較低的產(chǎn)業(yè)中下游,技術(shù)含量高的上游從業(yè)者較少。因此,政府應(yīng)當(dāng)針對(duì)行業(yè)發(fā)展實(shí)際,實(shí)施精準(zhǔn)有力的產(chǎn)業(yè)政策。首先,針對(duì)當(dāng)前我國(guó)核心配套設(shè)備高進(jìn)口率的發(fā)展現(xiàn)實(shí),政府應(yīng)當(dāng)釋放重視核心配套產(chǎn)品研發(fā)的信號(hào),引導(dǎo)國(guó)內(nèi)關(guān)鍵零部件廠商,發(fā)展技術(shù)水平高、通用性強(qiáng)、后勤保障快的配套設(shè)備,形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈條。其次,提供結(jié)構(gòu)性減稅、人才引進(jìn)等實(shí)際優(yōu)惠政策,引導(dǎo)要素聚集和技術(shù)集成,鼓勵(lì)企業(yè)加大對(duì)基礎(chǔ)研發(fā)和創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化的投入。第三,政府應(yīng)該由投資布局轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展布局,通過充分的市場(chǎng)調(diào)研,傾聽企業(yè)呼聲,做好行業(yè)配套政策的供給,比如推動(dòng)成立律師協(xié)會(huì)與行業(yè)協(xié)會(huì),促進(jìn)行業(yè)發(fā)展。第四,在產(chǎn)學(xué)研結(jié)合方面,應(yīng)當(dāng)明確事業(yè)單位與高校的定位主要是從事科研而不是完成工程,鼓勵(lì)高校從事非營(yíng)利性的科研,加強(qiáng)前沿研究和基礎(chǔ)研究,由企業(yè)負(fù)責(zé)產(chǎn)品生產(chǎn)與營(yíng)銷而不是兼顧科研。

3.營(yíng)造寬松自由的發(fā)展環(huán)境

“競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)制度的靈魂?！盵4]政府供給側(cè)改革強(qiáng)調(diào)減少微觀干預(yù),但是不能就此認(rèn)為政府應(yīng)該退出市場(chǎng)。政府應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化核心服務(wù)職能,為企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)營(yíng)造寬松自由的發(fā)展環(huán)境。第一,繼續(xù)深化簡(jiǎn)政放權(quán),全面推進(jìn)行政審批制度改革,簡(jiǎn)化行政程序,降低企業(yè)的辦事成本,形成運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、高效便利的行政環(huán)境。第二,政府應(yīng)當(dāng)放權(quán)給市場(chǎng),形成企業(yè)自我升級(jí)、自我成長(zhǎng)的市場(chǎng)環(huán)境。政府相關(guān)政策需要尊重市場(chǎng)規(guī)律,不可一味采取行政手段,應(yīng)給予企業(yè)自由競(jìng)爭(zhēng)、自由合作的空間。比如相較于政府牽頭成立的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟,通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)形成的核心企業(yè)加諸多配套企業(yè)模式可能更為可取。這種模式以實(shí)力強(qiáng)勁的某個(gè)集團(tuán)為核心,通過招標(biāo)、專家評(píng)審等方式,選擇相關(guān)配套企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)品合作,形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、利益共享的發(fā)展格局。第三,政府應(yīng)當(dāng)注意引導(dǎo)社會(huì)輿論,形成鼓勵(lì)創(chuàng)新的文化環(huán)境。政府可以弱化介入力度,調(diào)整對(duì)科研院所的激勵(lì)機(jī)制,吸引具備革命性創(chuàng)新精神的人才進(jìn)入裝備制造市場(chǎng),允許企業(yè)和科研院所自行組合,形成良性競(jìng)爭(zhēng)的文化氛圍。

4.提供公平有效的資源支持

政府供給側(cè)改革面臨優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局的任務(wù),因此不能對(duì)諸如裝備制造業(yè)這類產(chǎn)能過剩行業(yè)盲目擴(kuò)大投資。由于政府投資導(dǎo)向的變化,產(chǎn)能過剩企業(yè)難以獲得充足資金繼續(xù)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模,隨著時(shí)間推移,這些行業(yè)自然會(huì)發(fā)生重組。盡管政府投資需要審慎,但是政府還是應(yīng)該在其他方面按照公平有效原則做好資源供給。第一,嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家出口退稅政策,及時(shí)足額返還企業(yè)相關(guān)資金。第二,推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改善企業(yè)周邊交通環(huán)境,降低其運(yùn)營(yíng)成本。第三,改善人才生活就業(yè)環(huán)境,支持企業(yè)引進(jìn)海內(nèi)外高層次人才與行業(yè)核心技術(shù)人才,及時(shí)解除專家的后顧之憂,引導(dǎo)企業(yè)增強(qiáng)技術(shù)研發(fā)能力。第四,落實(shí)鼓勵(lì)首臺(tái)(套)重大技術(shù)裝備試驗(yàn)和示范等相關(guān)政策,鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)重大技術(shù)裝備引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新項(xiàng)目,積極支持企業(yè)申報(bào)國(guó)家和省部級(jí)課題。第五,及時(shí)做好信息整合發(fā)布工作(如行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r,高校研究團(tuán)隊(duì)情況,科研成果情況,地域分布情況等),從資源角度加強(qiáng)服務(wù)供給,使企業(yè)根據(jù)相關(guān)信息自主決策。

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(責(zé)任編輯: 付示威)

doi:10.15936/j.cnki.1008-3758.2016.04.008

收稿日期:2016-02-15

基金項(xiàng)目:國(guó)家“萬人計(jì)劃”教學(xué)名師特殊支持經(jīng)費(fèi)資助項(xiàng)目(02020021590001); 中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)資助項(xiàng)目(N120214002)。

作者簡(jiǎn)介:婁成武(1949- ),男(滿族),遼寧北鎮(zhèn)人,東北大學(xué)教授,博士生導(dǎo)師,國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)學(xué)科評(píng)議組成員,主要從事行政學(xué)研究; 董鵬(1990- ),男,山東青島人,東北大學(xué)博士研究生,主要從事行政改革研究。

中圖分類號(hào):D 035

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

文章編號(hào):1008-3758(2016)04-0375-06

Directions of Government Supply Side Reform—Taking the Equipment Manufacturing Industry of S Province for Example

LOU Cheng-wu, DONG Peng

(School of Humanities & Law, Northeastern University, Shenyang 110819, China)

Abstract:There are four basic aspects in government supply side reform, i.e., system, policy, environment and resources.Equipment manufacturing industry is an important trigger point and active field in government supply side reform.Using an in-depth interview, the development situation of equipment manufacturing industry in two typical cities of S Province was investigated.It was found that government supply side reform faces such problems as market subjects with unequal status, ineffectiveness of policy implementation, excessive government intervention in the market, and government differentiated resources supply.It is, therefore, advisable to construct mature and stable systems, implement accurate and powerful industrial policies, create a relaxing and free environment for development, and provide fair and effective resources support.

Key words:supply side reform; equipment manufacturing industry; industrial policy; government intervention