公共服務(wù)及其相近概念辨析
——基于公共事務(wù)體系的視角

李延均

(上海立信會(huì)計(jì)學(xué)院　財(cái)稅學(xué)院，上?！?01620)

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公共管理研究

公共服務(wù)及其相近概念辨析
——基于公共事務(wù)體系的視角

李延均

(上海立信會(huì)計(jì)學(xué)院財(cái)稅學(xué)院，上海201620)

【摘要】公共服務(wù)是關(guān)乎我國全面深化改革頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵詞，但其概念界定及其與相近概念的區(qū)分至今仍是眾說紛紜，這非常不利于改革中對(duì)實(shí)際問題的正確認(rèn)識(shí)和有關(guān)政策的制定,因此,有必要對(duì)公共服務(wù)及其相近概念的界定進(jìn)行科學(xué)歸納和系統(tǒng)辨析。在闡述公共服務(wù)概念作為改革旗幟的重要地位和簡要分析目前存在用語混亂的問題后，首先對(duì)公共服務(wù)及其相近的公共產(chǎn)品、政府服務(wù)、公益服務(wù)、社會(huì)服務(wù)、公共事業(yè)和公用事業(yè)等概念的一些代表性的理論觀點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)中的用詞及其語境進(jìn)行歸納和比較，然后針對(duì)目前概念之爭偏重于詞語本身進(jìn)行孤立界定的局限性，從解決社會(huì)共同體所面臨的公共問題的高度，將這些概念所指的對(duì)象納入公共事務(wù)之中，分析了這些概念所歸屬的公共事務(wù)體系，并依據(jù)政府在公共事務(wù)體系中的管理、提供、組織、規(guī)制和扶持等責(zé)任的劃分、不同公共事務(wù)的基本提供主體和基本籌資來源三個(gè)維度構(gòu)建了公共事務(wù)體系框架。以此為坐標(biāo)系，確定這些概念各自的所指和定義域，界定了這些概念的內(nèi)涵與外延，以期為理論研究與政策制定中的相關(guān)概念界定與運(yùn)用提供一個(gè)系統(tǒng)的參照系，以有利于公共事務(wù)領(lǐng)域分類改革的劃分。

【關(guān)鍵詞】公共服務(wù)公益服務(wù)公用事業(yè)社會(huì)服務(wù)公共事務(wù)體系

概念的界定是科學(xué)研究的基礎(chǔ)和入口，社會(huì)科學(xué)對(duì)概念的準(zhǔn)確界定是正確認(rèn)識(shí)社會(huì)現(xiàn)象和取得社會(huì)共識(shí)的必要條件，對(duì)于那些已成為社會(huì)變革旗幟和號(hào)角的重要概念更需要定義明確，否則將會(huì)帶來方向的模糊和行動(dòng)上的偏誤。

建立服務(wù)型政府和實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的重點(diǎn)之一，“公共服務(wù)”無疑是這一領(lǐng)域改革關(guān)乎頂層設(shè)計(jì)的概念。然而，現(xiàn)有研究中普遍認(rèn)為，目前公共服務(wù)這一概念“無論在理論研究還是在現(xiàn)實(shí)應(yīng)用中都異常混亂”，*王海龍：《公共服務(wù)的分類框架：反思與重構(gòu)》，《東南學(xué)術(shù)》2008年第6期。因?yàn)椤爱?dāng)前這一概念的立論基礎(chǔ)還是較為薄弱的”，*湯敏軒、李習(xí)彬：《政府公共服務(wù)職能的科學(xué)界定》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第5期?！凹词乖跉W美國家也沒有一致的定論”，*柏良澤：《“公共服務(wù)”界說》，《中國行政管理》2008年第2期。在我國“目前學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界存在一種泛化理解公共服務(wù)的現(xiàn)象”。*馬英娟：《公共服務(wù)：概念溯源與標(biāo)準(zhǔn)厘定》，《河北大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2012年第2期。并且還有公共產(chǎn)品、政府服務(wù)、公益服務(wù)、社會(huì)服務(wù)、公共事業(yè)、公用事業(yè)等概念時(shí)常被作為公共服務(wù)的等義詞使用，從而使得公共服務(wù)及其相近概念所指不明，這不僅導(dǎo)致了在理論研究中長期存在類似“羅生門”式的概念之爭，而且，概念的混亂又會(huì)助長實(shí)踐中的混亂。*趙黎青：《什么是公共服務(wù)》，《中國人才》2008年第15期。對(duì)于社會(huì)公眾來說，改革使得他們獲得的服務(wù)出現(xiàn)了免費(fèi)與收費(fèi)、低收費(fèi)與高收費(fèi)的不同。從供給來看這些不同的服務(wù)，以稅收來源提供的服務(wù)和以市場收費(fèi)提供的服務(wù)，其價(jià)值判斷、提供的機(jī)制、范圍和收費(fèi)性質(zhì)都是不一樣的，公眾需要從概念上區(qū)分這些不同性質(zhì)的服務(wù)。然而，相關(guān)政策中卻往往統(tǒng)稱為公共服務(wù)，或者隨意使用相近概念，從而使公眾感到困惑并產(chǎn)生政策誤解。

針對(duì)理論與實(shí)踐遇到的問題，有必要對(duì)公共服務(wù)及其相近概念的含義進(jìn)行歸納和科學(xué)系統(tǒng)的辨析。為此，本文首先對(duì)一些代表性的理論觀點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)中的用詞進(jìn)行歸納和比較，然后針對(duì)目前概念之爭的局限，分析了這些概念所歸屬的公共事務(wù)體系，并依據(jù)政府主要責(zé)任、基本提供主體和基本籌資來源三個(gè)維度構(gòu)建了公共事務(wù)體系框架，以此為坐標(biāo)確定這些概念各自的所指和定義域，以期為理論研究與政策制定中的相關(guān)概念界定與運(yùn)用提供一個(gè)系統(tǒng)的參照。

一、 解釋公共服務(wù)的代表性觀點(diǎn)

1. 公共服務(wù)是由政府提供的服務(wù)。這是主流的觀點(diǎn)。一般認(rèn)為，公共服務(wù)概念最先由20世紀(jì)初法國公法學(xué)者萊昂·狄驥作出比較正式的解釋和界定。他從社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的需要論證了政府權(quán)力的來源與正當(dāng)性，以此作為公法的基礎(chǔ)，并提出了一個(gè)耐人尋味的判斷公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)：“任何因其與社會(huì)團(tuán)結(jié)的實(shí)現(xiàn)與促進(jìn)不可分割、而必須由政府來加以規(guī)范和控制的活動(dòng)，就是一項(xiàng)公共服務(wù)，只要它具有除非通過政府干預(yù)，否則便不能得到保障的特征”，*萊昂·狄驥著，鄭戈譯：《公法的變遷》，北京：中國法制出版社,2010年，第33頁。這可以看作是對(duì)政府公共服務(wù)職能表述的濫觴，從這一角度定義的公共服務(wù)具有壟斷提供的性質(zhì)，即“只有具有公共權(quán)力的政府才能夠供給”。*淮建軍、劉新梅：《公共服務(wù)研究:文獻(xiàn)綜述》，《中國行政管理》2007年第7期。廣義的公共服務(wù)直接繼承了萊昂·狄驥的思想，將政府的所有職能都包括在內(nèi)，代表性的如聯(lián)合國政府職能分類(COFOG)體系就是將政府的全部職能歸入公共服務(wù)，包括普通公共服務(wù)與公共安全、社會(huì)服務(wù)、經(jīng)濟(jì)服務(wù)等。*薩爾瓦托雷·斯基亞沃-坎波、丹尼爾·托馬西著，張通譯校：《公共支出管理》，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2001年，第77～78頁。而狹義的公共服務(wù)是將其作為政府若干職能中的一項(xiàng)，例如，在我國對(duì)政府職能的劃分中，公共服務(wù)是與管理社會(huì)、監(jiān)管市場和調(diào)控經(jīng)濟(jì)并列的一項(xiàng)職能。有學(xué)者據(jù)此指出，公共服務(wù)“只有作狹義、具體和明確的界定才能在理論和實(shí)際操作上具有實(shí)質(zhì)性意義”。*趙黎青：《什么是公共服務(wù)》，《中國人才》2008年第15期。

2. 公共服務(wù)是滿足公共需要的服務(wù)。與上述從供給主體界定公共服務(wù)相反，這類觀點(diǎn)著眼于公共服務(wù)的需求屬性，也可以分為廣義和狹義兩種。廣義的公共服務(wù)將所有的公共需要都納入公共服務(wù)范圍，如“公共服務(wù)是為滿足公共需求和實(shí)現(xiàn)公共利益向社會(huì)提供的各種物質(zhì)產(chǎn)品和精神產(chǎn)品的總和”。*黃新華：《從公共物品到公共服務(wù)——概念嬗變中學(xué)科研究視角的轉(zhuǎn)變》，《學(xué)習(xí)論壇》2014年第12期。狹義的認(rèn)為公共服務(wù)僅包括那些與保障公民基本權(quán)利相關(guān)的公共需要，認(rèn)為公共服務(wù)屬于人權(quán)事務(wù)范疇，因而“實(shí)現(xiàn)普遍人權(quán)是公共服務(wù)的價(jià)值基礎(chǔ), 公共服務(wù)是維護(hù)基本人權(quán)的活動(dòng)”。*柏良澤：《“公共服務(wù)”界說》，《中國行政管理》2008年第2期。

3. 公共服務(wù)是與市場提供相對(duì)應(yīng)的服務(wù)。這類觀點(diǎn)運(yùn)用了排除法，如詹姆斯·布坎南認(rèn)為，人們一般通過市場機(jī)制獲得一定物品或服務(wù)，而通過政治機(jī)制獲得其它物品或服務(wù)，前者稱私人物品或服務(wù)，后者則稱公共物品或服務(wù)。*James M. Buchanan, The Demand and Supply of Public Goods (Chicago: Rand-McNally, 1968)11.

4. 公共服務(wù)是提供公共產(chǎn)品的服務(wù)。這類觀點(diǎn)遵循經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于公共產(chǎn)品的消費(fèi)非競爭性和受益非排他性原理來分析公共服務(wù)的特征，而且，“從19世紀(jì)末葉開始, 西方經(jīng)濟(jì)學(xué)一直按照用物品特性解釋公共服務(wù)的思維邏輯前進(jìn)”，*柏良澤：《“公共服務(wù)”界說》，《中國行政管理》2008年第2期。所以，“公共服務(wù)屬于公共物品, 具有消費(fèi)的非競爭性和非排他性”。*王鋒、陶學(xué)榮：《政府公共服務(wù)職能的界定、問題分析及對(duì)策》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2005年第4期。

上述對(duì)公共服務(wù)的四種解釋，表面看是從不同角度對(duì)公共服務(wù)某種屬性的定義，具有互補(bǔ)性，但從邏輯上看，彼此之間卻存在外延的不一致，即按照各自的定義，其所指的公共服務(wù)范圍不同。首先，按政府職能提供的服務(wù)要明顯小于按社會(huì)公共需要提供的服務(wù)。其次，按政府與市場二分邏輯的排除法，在現(xiàn)實(shí)中會(huì)遇到那些混合提供的服務(wù)難以界定清楚市場與政府的界限，并且，非市場提供的服務(wù)范圍也與政府提供的服務(wù)不相等。至于根據(jù)公共產(chǎn)品的非競爭和非排他性特征定義的公共服務(wù)也明顯小于政府實(shí)際提供的服務(wù)范圍。可見，上述定義在邏輯上彼此存在矛盾。

二、 公共服務(wù)與相近概念的用詞比較

1. 公共服務(wù)與公共產(chǎn)品。通常的觀點(diǎn)認(rèn)為兩者是同義詞，如“公共服務(wù)與公共產(chǎn)品是相等同、可互換的概念，或者說，公共服務(wù)就是提供公共產(chǎn)品的活動(dòng)”。*張序：《“公共服務(wù)”和“公共”性語群》，《四川日?qǐng)?bào)》2011年2月9日，第7版。認(rèn)為兩者有區(qū)別的觀點(diǎn)主要有兩種：一種是按照產(chǎn)品和服務(wù)有形與無形的區(qū)別來劃分公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，認(rèn)為公共服務(wù)是一種非實(shí)物形式的公共勞務(wù)，不包括有形公共產(chǎn)品,從而將公共服務(wù)定義為“為了公共利益的需要，而向不特定社會(huì)大眾提供的兼具非營利性和非實(shí)物形式的服務(wù)”。*易志、汪曉林、 王叢虎：《政府購買公共服務(wù)的幾個(gè)基本概念界定》，《中國政府采購》2014年第4期。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，二者無論是范圍還是學(xué)科屬性都存在區(qū)別。如柏良澤從行政學(xué)視角認(rèn)為，政府提供的公共服務(wù)的范圍要大于公共產(chǎn)品，包括了特殊的私人產(chǎn)品、有益品、混合物品和中間品等；*柏良澤：《“公共服務(wù)”界說》，《中國行政管理》2008第2期。而從學(xué)科分野的角度，“兩個(gè)概念在外延上有所交叉，卻分屬于不同的學(xué)科。公共物品是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語，公共服務(wù)是一個(gè)政治學(xué)術(shù)語”。*黃新華：《從公共物品到公共服務(wù)——概念嬗變中學(xué)科研究視角的轉(zhuǎn)變》，《學(xué)習(xí)論壇》2014年第12期。

2. 公共服務(wù)與政府服務(wù)。政府服務(wù)的用詞大致有三種語境。一種是在建立服務(wù)型政府意義上就把政府的全部職能統(tǒng)稱為政府服務(wù)。使用政府服務(wù)而不使用公共服務(wù)的原因通常是為了強(qiáng)調(diào)政府是公共服務(wù)提供的主體，同時(shí)也是為了強(qiáng)調(diào)政府以服務(wù)理念改進(jìn)行政工作的變革，如德國推行的“公民辦公室”、*邱向軍：《德國和奧地利政府服務(wù)與社會(huì)管理》，《當(dāng)代江西》2008年第7期。我國地方政府推出的“一站式服務(wù)”都被稱作政府服務(wù)。第二種是將政府設(shè)立的公共事業(yè)稱為政府服務(wù)。如美國學(xué)者斯圖爾特·巴特勒就將歐美等國家在新公共管理運(yùn)動(dòng)中把原公共事業(yè)部門私有化稱為“政府服務(wù)的私有化”。*斯圖爾特·巴特勒：《政府服務(wù)的私有化》，《國外社會(huì)科學(xué)情況》1987年第3期。第三種是把政府服務(wù)作為狹義公共服務(wù)的一部分，認(rèn)為政府服務(wù)不等于全部公共服務(wù)，因?yàn)楝F(xiàn)代政府在履行公共服務(wù)職能方面，包括了政府直接生產(chǎn)、以補(bǔ)貼等方式為消費(fèi)者付費(fèi)和監(jiān)督其他提供者三種方式，*馬英娟：《公共服務(wù)：概念溯源與標(biāo)準(zhǔn)厘定》，《河北大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2012年第2期。而政府服務(wù)屬于三種形式中的直接生產(chǎn)，只占公共服務(wù)中的一部分。*湯敏軒、李習(xí)彬：《政府公共服務(wù)職能的科學(xué)界定》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004第5期。

3. 公共服務(wù)與公益服務(wù)。在中文中二者字面意思最為相近，某些情形下被當(dāng)作可替代的同義詞使用，例如政府購買公共服務(wù)有時(shí)也被表述為購買公益服務(wù)。但也有學(xué)者意識(shí)到二者的不同因而并列使用，如認(rèn)為應(yīng)“讓政府直接生產(chǎn)市場不能自動(dòng)提供的某些純公共服務(wù)、公益服務(wù)”。*句華著：《公共服務(wù)中的市場機(jī)制——理論、方式與技術(shù)》，北京:北京大學(xué)出版社，2006年，第45頁。通常在以下幾種語境下使用公益服務(wù)而不使用公共服務(wù)。一是非營利組織提供的服務(wù)。二是全面反映事業(yè)單位提供的所有服務(wù)。例如2012年《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》全文有38處使用“公益服務(wù)”，僅有一處使用“公共服務(wù)”，對(duì)事業(yè)單位改革的目標(biāo)也表述為“形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國特色公益服務(wù)體系”。三是志愿、慈善性質(zhì)的服務(wù)，例如將警察崗位職責(zé)外提供的志愿性便民服務(wù)稱為公益服務(wù)。*杜晉豐：《對(duì)人民警察“公益服務(wù)”職能的思考》，《政法學(xué)刊》2002年第2期?？梢姡娣?wù)的使用范圍比公共服務(wù)要更加寬泛。

4. 公共服務(wù)與社會(huì)服務(wù)。英國學(xué)者理查德·提特穆斯(Richard M. Titmuss)于1951年在其《論福利國家》一書中首次提出了社會(huì)服務(wù)(social service)概念。社會(huì)服務(wù)也“稱為福利服務(wù)或社會(huì)工作，具體是指由公共或者私人提供的，以幫助處于社會(huì)不利地位、相對(duì)弱勢的人或群體為目的的服務(wù)”。*柴瑞章、 任曦昱：《社會(huì)服務(wù)理論與實(shí)踐發(fā)展脈絡(luò)探析》，《社會(huì)福利》(理論版)2013年第10期。所以，社會(huì)服務(wù)主要指社會(huì)自發(fā)的不以營利為目的志愿性服務(wù)。但是，在某些語境中也被當(dāng)作與公共服務(wù)含義相當(dāng)?shù)母拍?。如認(rèn)為任何政府都有階級(jí)統(tǒng)治、社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)及社會(huì)平衡這四大分立的職能，*施雪華著：《政府權(quán)能理論》，杭州：浙江人民出版社，1998年，第192頁。所以，“社會(huì)服務(wù)職能可以看作政府的公共服務(wù)”。*湯敏軒、李習(xí)彬：《政府公共服務(wù)職能的科學(xué)界定》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第5期。也有學(xué)者借鑒聯(lián)合國對(duì)政府公共服務(wù)職能的劃分，將政府提供的公共服務(wù)分為維持性公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)和社會(huì)服務(wù)。*唐鐵漢、 李軍鵬：《公共服務(wù)的理論演變與發(fā)展過程》，《新視野》2005年第6期。

5. 公共服務(wù)與公共事業(yè)、公用事業(yè)。公共事業(yè)是一個(gè)與企業(yè)相對(duì)的概念，在我國主要指事業(yè)單位，習(xí)慣上將事業(yè)單位提供的服務(wù)稱為公共服務(wù)或公益服務(wù)。目前，最容易與公共事業(yè)混淆使用的是公用事業(yè)。公用事業(yè)是提供基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施的服務(wù)，這類服務(wù)在市場經(jīng)濟(jì)體制下一般由企業(yè)經(jīng)營并通過市場提供，如供水、供暖、供氣、供電、高速公路、公共交通和公用通訊等，由于在我國傳統(tǒng)體制下這類可經(jīng)營性的服務(wù)也多劃歸事業(yè)單位，因此也常被稱為公共事業(yè)或公共服務(wù)。其實(shí)，這一類由企業(yè)提供的經(jīng)營性服務(wù)顯然與作為政府職能提供的公共服務(wù)存在性質(zhì)上的不同。國外注意到了這一差別，對(duì)像電訊行業(yè)這類的經(jīng)營性服務(wù)，沒有將其歸入公共服務(wù)，而是使用了“普遍服務(wù)(universe service)”這一概念，并概括了三個(gè)基本特征：服務(wù)的普遍性、接入的平等性及用戶承受性。*王俊、昌忠澤：《社會(huì)普遍服務(wù)的建立——來自中國的經(jīng)驗(yàn)分析》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第12期。

上述比較中可見，目前辨析這些概念的含義往往著眼于概念自身或不同的語境，缺少運(yùn)用系統(tǒng)性思維將這些概念置于所歸屬的公共事務(wù)體系加以研究，因而難以界定清楚上述概念。

三、 公共事務(wù)的問題屬性與體系

(一) 公共事務(wù)的問題屬性

公共事務(wù)(Public Affairs) 是一個(gè)與私人性事務(wù)和營利性事務(wù)相對(duì)應(yīng)的總體性概念，一般認(rèn)為公共事務(wù)“是指為了滿足社會(huì)全體或大多數(shù)成員需要，體現(xiàn)他們的共同利益，讓他們共同受益的那類事務(wù)”。*周義程：《公共利益、公共事務(wù)和公共事業(yè)的概念界說》，《南京社會(huì)科學(xué)》2007年第1期。然而，要更深刻地理解公共事務(wù)還必須了解其上位概念，即任何社會(huì)共同體中的公共問題。所謂公共問題是指那些依靠個(gè)體無法解決的問題，“公共問題是大眾的問題”，*張慶東：《公共問題：公共管理的邏輯起點(diǎn)》，《 南京社會(huì)科學(xué)》2001年第11期。“公共問題既包括公益問題, 也包含公害問題”，*張慶東：《公共問題：公共管理的邏輯起點(diǎn)》，《 南京社會(huì)科學(xué)》2001年第11期。而社會(huì)共同體解決公共問題的過程就形成公共事務(wù)。從這個(gè)層面可以將公共事務(wù)定義為社會(huì)共同體為解決所面臨的公共問題所組織實(shí)施的事務(wù)。

(二) 公共事務(wù)的體系

從社會(huì)共同體解決公共問題的層次劃分，本文認(rèn)為公共事務(wù)體系包括公權(quán)事務(wù)、人權(quán)事務(wù)、公益事務(wù)、公用事務(wù)和社群事務(wù)。

1. 公權(quán)事務(wù)。公權(quán)事務(wù)即與公共權(quán)力形成和行使社會(huì)管理職能相關(guān)的公共事務(wù)，可分為國際范圍、國家范圍和社會(huì)組織范圍的公權(quán)事務(wù)。本文主要分析政府層面的公權(quán)事務(wù)。政權(quán)事務(wù)是政府的核心事務(wù)，包括對(duì)外主權(quán)事務(wù)和對(duì)內(nèi)管轄權(quán)事務(wù)。對(duì)外主權(quán)事務(wù)是一國政府捍衛(wèi)領(lǐng)土、領(lǐng)海和領(lǐng)空主權(quán)，保衛(wèi)國民免受外敵入侵的事務(wù)以及外交事務(wù)；對(duì)內(nèi)管轄權(quán)是一國政府對(duì)本國居民和社會(huì)行使的管理權(quán)，包括對(duì)內(nèi)的立法、司法和行政權(quán)力。在現(xiàn)代社會(huì)，政權(quán)事務(wù)發(fā)展為由公民參與的公共治理。其具體事項(xiàng)包括政黨制度、公共權(quán)力授權(quán)方式、政治決策程序、立法與司法、公共權(quán)力制衡和政府層級(jí)劃分、權(quán)力監(jiān)督與問責(zé)等公共權(quán)力自身形成與運(yùn)作的事務(wù)，還包括政府行政管理事務(wù)，即管理社會(huì)、監(jiān)管市場和調(diào)控經(jīng)濟(jì)。公權(quán)事務(wù)遵循的是政治邏輯。

2. 人權(quán)事務(wù)。人的基本權(quán)利源于自然法“人生而平等”的最高法則，并由實(shí)體法具體確定出哪些屬于個(gè)人基本權(quán)利。隨著社會(huì)進(jìn)步，人的基本權(quán)利的范圍在不斷擴(kuò)大。人權(quán)事務(wù)即保護(hù)與保障人的基本權(quán)利的事務(wù)，主要有四類：第一類是制度型的，即國家針對(duì)人權(quán)的立法和司法事務(wù)；第二類是保護(hù)型的，即國家依靠其掌握的武裝力量與合法暴力制止侵害人權(quán)行為的軍事和警務(wù)事務(wù)；第三類是保障型的，即個(gè)人在生老病死和災(zāi)害等問題面前因個(gè)人自身能力和生存條件等原因?qū)е聼o法維持基本生存的情況下，提供最基本的生存和生活條件保障的事務(wù)；第四類是發(fā)展型的，即為了人的全面發(fā)展和社會(huì)文明進(jìn)步，提供個(gè)人發(fā)展起點(diǎn)公平條件和提高全民基本素質(zhì)的事務(wù)，如義務(wù)教育、體育、公共文化等。人權(quán)事務(wù)遵循社會(huì)平等原則，因而相應(yīng)的服務(wù)必須遵守均等化和人道主義的原則提供。人權(quán)事務(wù)需要遵循政治和人道主義的社會(huì)倫理邏輯。

3. 公益事務(wù)。公益事務(wù)是使社會(huì)共同體成員共同受益的事務(wù)。公益事務(wù)以非營利提供公共利益為目標(biāo)。非營利訴求決定了應(yīng)以非營利組織為基本提供主體。政府雖然在某些事務(wù)中也有提供之責(zé)，但主要的職責(zé)是組織安排和激勵(lì)，發(fā)揮其“能促”*顧昕：《能促型國家的角色：事業(yè)單位的改革與非營利部門的轉(zhuǎn)型》，《河北學(xué)刊》2005年第1期。作用，經(jīng)濟(jì)上主要體現(xiàn)為稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼。非營利組織按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)可以分為公立和私立兩大類。公立非營利組織受公法約束，其最大特點(diǎn)是由政府機(jī)制安排提供，以稅收為經(jīng)濟(jì)來源，主要負(fù)責(zé)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的“大”(國家或地方層面)公益事業(yè)，如科學(xué)研究、公共文化、公共信息等，多以免費(fèi)方式提供服務(wù)。私立非營利組織受民商法約束，以非營利性收費(fèi)為來源，主要負(fù)責(zé)社會(huì)公共生活領(lǐng)域的“小”(社區(qū)范圍為主)公益事業(yè)，同時(shí)與政府和其他社會(huì)組織合作，參與其他領(lǐng)域的公益提供。公益事務(wù)覆蓋社會(huì)、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，分為全國、地方和社區(qū)等多層次，遵循的是公共經(jīng)濟(jì)的邏輯。

4. 公用事務(wù)。公用事務(wù)是指那些提供居民共同生存基礎(chǔ)的事務(wù)，即全體居民在“住行用”等方面所必需的那些共同使用的資源和技術(shù)條件，其產(chǎn)品和服務(wù)的提供具有自然壟斷、依賴特定技術(shù)、占用社會(huì)空間資源、運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)化和流量化、效用不可儲(chǔ)存、可自主控制消費(fèi)過程等特點(diǎn)，并因消費(fèi)的可計(jì)量性，可依此定價(jià)收費(fèi)。與公益事務(wù)比較，公用事務(wù)完全可以納入市場，而作為公共事務(wù)僅是對(duì)其占用公共資源、規(guī)模效益和穩(wěn)定安全供給與合理價(jià)格的要求。公用事務(wù)遵循管制經(jīng)濟(jì)的邏輯。

5. 社群事務(wù)。社群事務(wù)是受合作互利、同情心、社會(huì)良知和社群主義價(jià)值支配，以志愿、慈善為動(dòng)機(jī)，依靠會(huì)費(fèi)、基金、捐贈(zèng)、救助、義工等經(jīng)濟(jì)來源，以有組織和非營利的方式向社會(huì)特定對(duì)象提供幫助和進(jìn)行合作的事務(wù)。社群事務(wù)在提供“公共池塘產(chǎn)品”和實(shí)現(xiàn)社會(huì)多中心治理中發(fā)揮重要作用，具有彌補(bǔ)市場與政府雙失靈的特殊功能，遵循的是社會(huì)自發(fā)的互助互利和慈善的邏輯。

四、 基于公共事務(wù)體系的相關(guān)概念定義域

1. 公共事務(wù)體系框架與相關(guān)概念的歸屬坐標(biāo)點(diǎn)

上述公共事務(wù)體系的分析給出了對(duì)復(fù)雜公共事務(wù)的性質(zhì)劃分，可根據(jù)這一體系構(gòu)建一個(gè)公共事務(wù)的體系框架，為辨析公共服務(wù)及其相近概念提供了其歸屬的系統(tǒng)坐標(biāo)。

構(gòu)建公共事務(wù)體系框架需要確定構(gòu)成的維度。從本文分析問題的需要出發(fā)，首先，公共事務(wù)的屬性決定了政府(包括立法、司法和行政在內(nèi)的廣義政府，下同)在其中的核心責(zé)任；其次，由于公共事務(wù)的具體性質(zhì)和價(jià)值層次的不同，又決定了政府的責(zé)任內(nèi)容、提供主體和籌資來源的不同。本文據(jù)此在前述公共事務(wù)體系的基礎(chǔ)上構(gòu)建了一個(gè)三維的公共事務(wù)體系框架：

表1　公共事務(wù)體系框架

(注：表1為作者自制)

在公共事務(wù)體系框架中，對(duì)政府在不同公共事務(wù)中的主要職責(zé)劃分依據(jù)的是政府在該事務(wù)中的特殊職責(zé)而不是唯一職責(zé)，因?yàn)檎墓芾碡?zé)任需要全面覆蓋所有公共事務(wù)；主要籌資來源也是基于市場經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境；與此相適應(yīng)的提供主體，遵循的是有限政府的原則，在這一原則下，各主體間可以通過公私伙伴關(guān)系，在提供與生產(chǎn)可以分開的機(jī)制下，開展各類公共事務(wù)的共同參與，但是，這并不會(huì)改變對(duì)基本提供主體的劃分。相對(duì)于不同性質(zhì)和層次的公共事務(wù)，其提供的服務(wù)也必然存在差異，這些差異對(duì)應(yīng)于流行的概念，使得它們?cè)诠彩聞?wù)整體中的定義坐標(biāo)點(diǎn)有了基本的確定：公共管理的坐標(biāo)點(diǎn)由公權(quán)事務(wù)的社會(huì)管理職責(zé)、稅收籌資和政府機(jī)構(gòu)提供的交匯點(diǎn)確定；公共服務(wù)的坐標(biāo)點(diǎn)由人權(quán)事務(wù)、政府的提供職責(zé)、稅收籌資和公立事業(yè)機(jī)構(gòu)的交匯點(diǎn)確定；公益服務(wù)的坐標(biāo)點(diǎn)由公益事務(wù)、政府的組織職責(zé)、稅收與收費(fèi)籌資和非營利組織與公立事業(yè)機(jī)構(gòu)提供的交匯點(diǎn)確定；公用事業(yè)的坐標(biāo)點(diǎn)由公用事務(wù)、政府的規(guī)制職責(zé)、市場收費(fèi)和特定情況下的政府補(bǔ)貼籌資與特許企業(yè)提供的交匯點(diǎn)確定；社會(huì)服務(wù)的坐標(biāo)點(diǎn)由社群事務(wù)、政府的扶持職責(zé)、社會(huì)捐贈(zèng)與政府補(bǔ)助籌資和社會(huì)團(tuán)體提供的交匯點(diǎn)確定。

2.公共服務(wù)及其相近概念的基本定義

依據(jù)公共事務(wù)體系框架確定的公共服務(wù)及其相近概念基本定義的坐標(biāo)點(diǎn)，可以確定這些概念的基本定義域。需要說明的一點(diǎn)是，所有概念的定義域都是基于市場經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境，同時(shí)，為了準(zhǔn)確把握概念，所有概念都是從狹義上定義的。

公共管理的定義域。政府公共管理是以維持社會(huì)秩序與公共安全為主要目的，以經(jīng)全體人民授權(quán)的政府為管理主體，以國家財(cái)政為保障，以政治強(qiáng)制力為基本手段，同時(shí)社會(huì)公眾可以參與管理過程的對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，包括社會(huì)管理、市場監(jiān)管、調(diào)控經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)。

公共服務(wù)的定義域。公共服務(wù)是以公共權(quán)力保障全體社會(huì)成員各項(xiàng)法定人權(quán)事務(wù)為基本內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)基本公平和人道主義為目標(biāo)，以稅收為基本來源，以均等化為標(biāo)準(zhǔn)，以政府設(shè)立的公共事業(yè)機(jī)構(gòu)為主要提供主體，向全民免費(fèi)或低收費(fèi)提供的具有法定性質(zhì)的服務(wù)。包括基礎(chǔ)教育、特殊教育、公共衛(wèi)生、計(jì)劃免疫、基本醫(yī)療、社會(huì)保障、就業(yè)服務(wù)、保障性住房、防災(zāi)減災(zāi)等服務(wù)。在此定義域內(nèi)的公共服務(wù)與政府服務(wù)等義。

公益服務(wù)的定義域。公益服務(wù)是以為滿足社會(huì)公共生活、社會(huì)發(fā)展對(duì)公共利益的需要為目標(biāo)，以非營利為根本性制度約束，以政府主導(dǎo)和免稅與減稅激勵(lì)下的非營利組織為主體，以免費(fèi)或收費(fèi)向社會(huì)提供具有共同消費(fèi)和普遍受益性質(zhì)的服務(wù)。包括環(huán)境保護(hù)、科學(xué)研究、非義務(wù)教育、特殊教育、基本醫(yī)療、幼兒園、公共信息、公益文化、公益體育、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等服務(wù)。

公用事業(yè)的定義域。是由政府特許的企業(yè)，以營利為激勵(lì)，利用某種具有自然壟斷性和網(wǎng)絡(luò)性的公用資源，以規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，在政府管制下，通過對(duì)可計(jì)量的產(chǎn)品和服務(wù)的公共定價(jià)，向社會(huì)提供作為共同生存基礎(chǔ)的公用資源和基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)。包括道路橋梁、供電、供水、供氣、供暖、排污、公共交通、通訊、網(wǎng)絡(luò)等提供的產(chǎn)品和服務(wù)。

社會(huì)服務(wù)的定義域。這一概念重在體現(xiàn)“由社會(huì)提供的服務(wù)”。是社會(huì)團(tuán)體基于自我管理、互利互助和對(duì)特定的社會(huì)價(jià)值與慈善的追求，以繳納會(huì)費(fèi)、捐贈(zèng)、義工等非營利方式向社會(huì)特定群體或某一社會(huì)領(lǐng)域提供的服務(wù)。包括各種協(xié)會(huì)商會(huì)、慈善救助基金會(huì)、義工團(tuán)體、民間環(huán)境保護(hù)組織、殘疾人協(xié)會(huì)、紅十字會(huì)等提供的服務(wù)。

五、 結(jié)語

對(duì)于當(dāng)下中國公共部門改革而言，服務(wù)型政府和作為改革旗幟的公共服務(wù),都只能作為核心宗旨來理解，在具體的職能劃分、社會(huì)分工和政策制定中，管理和服務(wù)必須分開，不同性質(zhì)的服務(wù)也必須分開，而這就需要概念體系的科學(xué)界定。本文基于公共事務(wù)體系確定了一個(gè)辨析和使用公共服務(wù)及其相近概念的參照系，可以依據(jù)這一參照系明確各種性質(zhì)的服務(wù)，以有利于分類改革及其領(lǐng)域的劃分。政府作為全社會(huì)公共事務(wù)的最終責(zé)任主體，要明確在各類公共事務(wù)中的職責(zé)定位，同時(shí)利用好不同主體和提供方式的優(yōu)勢，以建立政府機(jī)制、市場機(jī)制和社會(huì)機(jī)制相互協(xié)調(diào)的公共事務(wù)及其服務(wù)提供的制度體系，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)領(lǐng)域的公平與效率目標(biāo)和治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

[責(zé)任編輯劉慧]

[作者簡介]李延均，上海立信會(huì)計(jì)學(xué)院財(cái)稅學(xué)院教授。

Analysis of Public Service and Similar Concepts: Based on Public Affairs System

LI Yan-jun

(SchoolofFinanceandTaxation,ShanghaiLixinUniversityofCommerce,Shanghai201620,China)

Abstract:The public service is a keyword about the top-level design of comprehensive deepening reform in our country, but its definition and its distinguishing boundaries with similar concepts are still controversial. This is very detrimental to the correct understanding of the actual problems in the reform and the relevant policies. Therefore, it is necessary to have a scientific definition through systematical analysis of the public service and the similar concepts. After brief analysis of the important status of public service as reform banner and the existing phrase confusion, first of all, it compares and summarizes some representative theoretical perspectives and word contexts such as public goods, government services, public service, social services, public utilities and public facilities utilities. Then it aims at the problematic practice of one-sided emphasizing the word when make concept definition, and assigns the problem to a public one that is confronted by all social communities. On this basis it constructs the framework of public affairs from three dimensions: government responsibilities of management, provision, organization, regulation and support, the basic subjects of different public affairs, and the basic financial resources. Then it processes in defining the connotations and extensions of these concepts, in order to provide a systematic frame of reference for theoretic research and policy making, which will be of great use for the classified reform in the public affairs.

Key words:public service; public welfare service; public utility; social service; public affairs system

?本文系國家社科基金一般項(xiàng)目“公益分類與構(gòu)建公益服務(wù)三層機(jī)制體系研究”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：13BGL114)的階段性成果。